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Transparence, équité, solidarité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion

 

2. Les fonctions publiques, les régimes spéciaux et les régimes complémentaires : l'affirmation ancienne d'une logique patrimoniale

Les régimes de retraite de la fonction publique (fonction publique d'Etat, fonctions publiques territoriale et hospitalière couvertes par la CNRACL), ainsi que les régimes spéciaux et les deux grands régimes complémentaires obligatoires (Agirc et Arrco) partagent un certain nombre de traits communs qui les rapprochent entre eux et les différencient, en revanche, assez fortement de l'autre bloc, constitué du régime général et des régimes alignés.

? Les régimes du secteur public, on l'a vu, font de la pension de réversion un « droit de suite »10(*) de la pension du décédé, ce qui emporte deux conséquences majeures :

1. ces régimes n'imposent pas de conditions de ressources ; cette première conséquence est l'élément principal de la summa divisio qui sépare, pour les régimes de base, le bloc « public » et le bloc « privé » ;

2. ils n'imposent pas non plus de condition d'âge, sauf cas particuliers (par exemple, quarante ans pour les veuves de marins cotisant à l'Enim) et à l'exception notable des deux régimes complémentaires, Agirc (soixante ans) et Arrco (cinquante-cinq ans) ; il s'agit d'un second élément de différenciation avec le bloc « privé », même si le régime général et les régimes alignés sont engagés dans un processus de suppression progressive de la condition d'âge (d'ici au 1er janvier 2011).

? Ces deux considérations doivent toutefois être relativisées, car la plupart des régimes concernés sont restés très longtemps, et restent encore dans une large mesure, marqués par le principe d'origine selon lequel la pension de réversion est d'abord réservée aux femmes à l'exclusion des hommes.

Certains régimes de réversion n'ont été que très récemment étendus aux veufs : celui des mines en 1998 et celui des clercs de notaire en 2006 seulement.

Dans les fonctions publiques, les veufs ne sont ainsi éligibles aux mécanismes de réversion que depuis 1973, mais l'égalité stricte entre hommes et femmes n'a été établie, pour l'avenir, que par la loi du 21 août 2003. Pour les décès antérieurs au 1er janvier 2004, la pension de réversion n'est versée aux veufs qu'à compter de leur soixantième anniversaire et son montant demeure plafonné à 37,5 % de l'indice brut 550.

La plupart des régimes spéciaux continuent d'imposer un âge plancher de soixante ans (sauf, généralement, cas de handicap) pour l'obtention d'une pension de réversion par les veufs. En outre, nonobstant cette condition d'âge, le bénéfice de la pension de réversion est suspendu tant que subsiste un orphelin de moins de vingt et un ans, lequel est alors l'ayant droit direct de la mère décédée. Tel est le cas pour le régime des industries électriques et gazières (IEG), ceux de la RATP, de la SNCF et des marins (Enim). Le régime des mines a supprimé la condition d'âge de soixante ans pour les veufs en 2005 et cette mesure de suppression ne s'applique à la Banque de France que depuis le début de 2007. Seuls les régimes « judiciaires » (Avocats - CNBF - et clercs de notaires - CRPCEN) n'ont pas édicté de norme spécifique d'âge pour les hommes.

Il existe encore des plafonds de pensions de réversion versées aux veufs dans certains régimes spéciaux : au régime de la SNCF (37,5 % de l'indice brut 550, soit 2 358,23 euros par trimestre) et de la RATP (indice 466 de la fonction publique). Le plafond instauré par le régime de la Banque de France vient, quant à lui, seulement d'être supprimé.

Les régimes complémentaires Agirc et Arrco appliquent des critères d'âge, mais ceux-ci ont été récemment harmonisés, alors qu'ils étaient différents selon que le bénéficiaire était un homme ou une femme : cinquante-cinq ans à l'Arrco (mais, pour les décès antérieurs au 1er juillet 1996 : cinquante ans pour les veuves - âges et taux fixés par les anciens règlements des institutions pour les veufs) ; soixante ans à l'Agirc (mais, pour les décès antérieurs au 1er mars 1994 : cinquante ans pour les veuves et soixante-cinq ans pour les veufs).

? La forte prégnance de l'idée selon laquelle la réversion est d'abord au service de l'institution familiale et de sa défense se retrouve également dans le maintien de conditions de durée du mariage, qui ont, en revanche été totalement supprimées dans le régime général et les régimes alignés (et n'existent pas non plus pour les régimes complémentaires Agirc et Arrco). Ces conditions de durée du mariage jouent également très nettement dans le sens de la conception patrimoniale de la réversion, en écartant les conjoints dont l'union avec le défunt aurait été trop courte pour justifier un droit de jouissance sur un patrimoine (la retraite) élaboré en commun.

Les règles correspondantes sont inscrites à l'article L. 39 du code des pensions civiles et militaires de retraite, ou en sont plus ou moins directement inspirées pour les régimes spéciaux. Pour les fonctionnaires, le droit à pension de réversion est subordonné, selon le cas, à la condition :

- que, depuis la date du mariage jusqu'à celle de la cessation d'activité du titulaire du droit propre, celui-ci ait accompli deux années au moins de services valables pour la retraite ;

- ou, en cas d'accident entraînant une invalidité, que le mariage soit antérieur à l'évènement qui a amené, le cas échéant la mise à la retraite ou la mort du bénéficiaire du droit propre.

Nonobstant ces conditions d'antériorité, le droit à pension de réversion est reconnu :

si un ou plusieurs enfants sont issus du mariage (en ce cas, plus aucune condition de durée n'est exigée) ;

- ou si le mariage, antérieur ou postérieur à la cessation de l'activité, a duré au moins quatre années (idem).

La SNCF et la RATP remplacent ce délai de quatre ans par un délai de six ans (ramené à trois ans si un enfant est issu du couple), mais appliquent dans les mêmes conditions que la fonction publique la règle de base des deux ans avant la cessation d'activité.

D'autres durées de mariage peuvent exister selon les régimes, mais ceux-ci ont tous en commun d'avoir prévu en tout état de cause la non-application de la clause de durée dès lors qu'au moins un enfant est issu de l'union.

? Les régimes de la fonction publique, les régimes spéciaux et les régimes complémentaires ont par ailleurs institué des limites strictes aux possibilités de réversion en cas de remariage de l'ex-conjoint ou du conjoint survivant, conservant ainsi quelque chose de l'idée originelle selon laquelle la pension de réversion est une sorte de secours versé au profit du conjoint ou de l'ex-conjoint survivant laissé seul, qui perd donc sa justification dès lors que celui-ci a contracté un nouveau mariage. Cette idée est, cette fois, un élément venant en atténuation de la conception quasi patrimoniale du droit à réversion.

Elle trouve sa traduction dans le code des pensions civiles et militaires de retraite, dont les dispositions sont plus ou moins reprises et adaptées dans les régimes autres que ceux de la fonction publique :

- l'article L. 44 prévoit que « le conjoint divorcé qui s'est remarié avant le décès du fonctionnaire et qui, à la cessation de cette union, ne bénéficie d'aucun droit à pension de réversion peut faire valoir ce droit s'il n'est pas ouvert au profit d'un autre ayant cause. » ;

- l'article L. 46 prévoit la suspension de la pension de réversion du conjoint survivant ou du conjoint divorcé qui contracte un nouveau mariage ou vit en état de concubinage notoire ; les droits passent alors, le cas échéant, aux enfants âgés de moins de vingt et un ans ; en cas de divorce ou de fin de la situation de concubinage notoire, l'ayant droit peut cependant demander à récupérer son droit à pension de réversion.

Cependant, certains régimes, tels les régimes complémentaires Agirc et Arrco, vont encore plus loin et prohibent complètement le versement d'une pension de réversion en cas de remariage avant ou après le décès de l'ouvrant droit.

En tout état de cause, et quelle que soit la solution retenue, il s'agit là encore d'un point de différenciation fort avec le régime général et les régimes alignés qui ont bénéficié d'une simplification drastique, dans le cadre de la réforme de 2003, avec la suppression non seulement des conditions tenant à la durée du mariage, mais aussi des conditions tenant au remariage ou à la vie en couple du conjoint survivant.

? Le taux de liquidation de la pension de réversion des régimes du bloc « public » est généralement de 50 %, légèrement inférieur au taux de 54 % servi dans le régime général et les régimes alignés.

Deux régimes spéciaux versent cependant une pension de réversion au taux de 54 % : celui des marins (Enim) et celui des mines (CANSSM).

Le régime des industries électriques et gazières (IEG) sert un taux de 50 % auquel s'ajoute une prestation complémentaire de réversion égale à 4 % de la pension de l'ouvrant droit, mais ce supplément n'est attribué que sous condition de ressources (4 300,40 euros par trimestre).

Enfin, les régimes complémentaires, Agirc, Arrco, mais aussi celui des avocats (CNBF), accordent des pensions de réversion au taux de 60 %11(*).

? Le dernier élément distinctif des régimes du secteur public et assimilés est le traitement spécifique accordé aux orphelins.

La plupart des régimes, y compris le régime général et les régimes alignés, prévoient, sous une forme ou sous une autre, l'octroi de la majoration pour enfant, accordée à partir de trois enfants : soit la majoration est appliquée directement au montant de la pension de réversion (ce qui est le cas pour le régime général et les régimes alignés), soit la majoration perçue par l'ouvrant droit est reversée intégralement à l'ayant droit, soit, enfin, elle est reversée à l'ayant droit mais affectée du taux de la réversion (ce qui est le cas des fonctions publiques, dans lesquelles le conjoint survivant perçoit donc la moitié de la majoration pour enfant que touchait le défunt).

En revanche, seuls les régimes de la fonction publique, les régimes spéciaux et les régimes complémentaires ont institué des mécanismes particuliers pour les orphelins, alors que le régime général et les régimes alignés n'offrent qu'une majoration forfaitaire, d'un montant d'ailleurs très faible, au titre des enfants restant à charge du conjoint survivant.

Les principes de base de l'allocation d'orphelin sont inscrits aux articles L. 40 et L. 46 du code des pensions civiles et militaires de retraite et repris, au moins dans leur principe, éventuellement sous réserve d'adaptations, par l'ensemble des régimes spéciaux. Ces principes sont au nombre de deux :

- d'une part, chaque orphelin a droit jusqu'à l'âge de vingt et un ans à une pension temporaire égale à 10 % de la pension obtenue par l'ouvrant droit ou qu'il aurait pu obtenir au jour de son décès ; cette prestation est une allocation différentielle versée, le cas échéant, après les allocations familiales mais non cumulable avec celles-ci ;

- d'autre part, en cas de décès du conjoint survivant, ou en cas de remariage de celui-ci, sa pension de réversion passe aux enfants âgés de moins de vingt et un ans, lesquels conservent par ailleurs la pension de 10 % mentionnée au précédent alinéa.

Dans certains régimes (IEG, SNCF, RATP, Marins), la pension de réversion n'est pas versée au père mais est due à l'orphelin du chef de sa mère jusqu'à vingt et un ans. La pension de réversion est, elle, cumulable avec les prestations familiales.

La limite d'âge de vingt et un ans n'est pas applicable aux enfants atteints, avant leur vingt et unième anniversaire, d'une infirmité permanente les mettant dans l'impossibilité de gagner leur vie.

Les enfants naturels reconnus et les enfants adoptifs sont assimilés aux orphelins légitimes.

L'Agirc et l'Arrco, de leur côté, n'appliquent que la deuxième branche du dispositif (versement de la pension de réversion mais pas de la pension temporaire) au profit des orphelins de père et de mère. La pension de réversion est versée au taux de 30 % pour l'Agirc, jusqu'à vingt et un ans, et 50 % pour l'Arrco, jusqu'à vingt-cinq ans, ces deux limites d'âge n'étant toutefois pas opposables aux orphelins invalides.

* 10 L'expression est de la Cour des comptes dans son rapport public de septembre 2000 sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999.

* 11 Avec possibilité de versement anticipé avant soixante ans pour l'Agirc : en ce cas, le taux varie de 52 % à cinquante-cinq ans jusqu'à 58,4 % à cinquante-neuf ans.