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Transparence, équité, solidarité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion

 

3. Le régime général et les régimes alignés et assimilés : un droit contributif réservé aux plus modestes

Dès avant la réforme de 2003, le régime général s'inscrivait, en matière de réversion, presque exactement en contrepoint des régimes de la fonction publique et assimilés.

? Il prévoyait tout d'abord un double plafond de ressources.

Un premier plafond était institué pour l'éligibilité aux mécanismes de la réversion. Appréciée au moment du décès ou lors de la demande de la pension de réversion, cette condition était de 2 080 Smic horaire, soit près de 15 000 euros annuels au 1er janvier 2004.

Etaient pour l'essentiel couverts par les conditions de ressources les revenus d'activité du survivant, les revenus de son patrimoine personnel et ses pensions de droit direct complémentaires. La condition de ressources appréciée à une date donnée fonctionnait de façon binaire, ouvrant ou non le droit. Ensuite, les ressources de l'intéressé n'étaient plus contrôlées et la réversion définitivement acquise.

Un second plafond était ensuite appliqué sous forme de limite de cumul entre une pension de réversion et une pension personnelle.

Il existait deux façons de calculer ce plafond, seule la plus favorable des deux étant retenue : une limite dite « calculée » et une limite dite « forfaitaire ».

La limite de cumul calculée était égale à 52 % de la somme constituée par la pension personnelle de base de l'assuré décédé et la pension personnelle de base du conjoint survivant.

Afin de ne pas pénaliser les titulaires de petites pensions, il était également prévu une limite de cumul forfaitaire égale à 73 % de la pension maximum de la sécurité sociale (10 845 euros au 1er janvier 2004, soit 73 % de 50 % du plafond de la sécurité sociale).

La limite de cumul s'appliquait à la pension de réversion servie par le régime général et à l'ensemble des pensions de base de droit direct perçues par le survivant. En cas de dépassement de la limite de cumul, la pension de réversion servie était écrêtée en tout ou partie, à due concurrence du dépassement.

? Le régime général appliquait également une condition d'âge.

De soixante-cinq ans en 1945, elle avait été ramenée en 1948 à soixante ans en cas d'inaptitude, puis abaissée à cinquante-cinq ans pour tous en 1972.

En dessous de ce seuil, il existait certes un dispositif d'assurance veuvage, mis en place en 1981, qui ne constituait cependant pas un substitut de la réversion et qui en était même très éloigné par l'inspiration :

- il était limité au régime général et aux régimes agricoles (et ne concernait donc ni les artisans et commerçants, ni les professions libérales) ;

- il consistait en une allocation différentielle versée, sous condition de ressources très restrictives (7 792 euros par an au 1er janvier 2004), au conjoint survivant non remarié et ne vivant pas en couple, résidant en France12(*) ;

- surtout, l'allocation était servie pour une durée maximum de deux ans afin de subvenir aux besoins de base du conjoint survivant dans l'attente de son retour à l'emploi.

Toutefois, lorsque le bénéficiaire avait plus de cinquante ans au moment du décès, l'allocation lui était attribuée jusqu'à cinquante-cinq ans, nonobstant la règle de deux ans. On considérait que ses chances de retrouver un emploi étaient faibles au regard de son âge et l'assurance veuvage devenait alors un dispositif d'attente permettant de faire la jonction avec la pension de réversion.

L'assurance veuvage était financée par une cotisation de 0,1 point déplafonnée à la charge des salariés13(*).

Le taux de liquidation de la pension de réversion, initialement fixé à 50 %, avait été porté à 52 % en 1985, puis 54 % en 1994, niveau qu'il a d'ailleurs conservé depuis, alors qu'il avait été envisagé de le porter progressivement à 60 %.

La différence de conception de la réversion entre le régime général et les régimes de la fonction publique ainsi que les régimes spéciaux apparaît dans la différence de taux : dans une vision patrimoniale, qui est celle des régimes de la fonction publique et de la plupart des régimes spéciaux, le taux de 50 % se justifie par l'idée selon laquelle la retraite du donnant droit est strictement partagée en deux entre les deux membres du couple ; dans le régime général, la conception mise en oeuvre est, en revanche, celle selon laquelle la pension de réversion a pour objet le maintien du niveau de vie du conjoint survivant. Or, comme on l'a vu plus haut, l'existence de coûts fixes empêche de considérer que les charges incombant à celui-ci sont purement et simplement divisées par un coefficient égal à deux.

De ce point de vue, le taux de 60 % évoqué lors de la réforme de 1994 comme l'aboutissement d'un processus de revalorisation était généralement considéré comme étant celui devant permettre aux veuves et veufs un maintien de leur niveau de vie, en moyenne.

Dans le même ordre d'idée, le régime général prévoit (y compris après la réforme de 2003), un minimum de pension, pour les pensions de réversion les plus faibles, permettant, le cas échéant, de porter le montant de la réversion à un niveau supérieur à 54 % de la pension du conjoint. Ce montant est égal à environ 3 000 euros par an pour une durée d'assurance validée de soixante trimestres (quinze ans) et proratisé en cas de durée d'assurance inférieure. Les fonctions publiques appliquent certes également des mécanismes de minima, mais pas la plupart des régimes spéciaux.

? Enfin, le régime général ne possédait pas et ne possède toujours pas de règles spécifiques de réversion en faveur des orphelins. Il ne prévoit pas, non plus, de mécanismes de réversion à leur profit lorsque le conjoint survivant décède à son tour ou n'est pas apte à bénéficier du droit dérivé pour cause de remariage.

La pension de réversion reste encore aujourd'hui simplement majorée sur la base d'un forfait (87,76 euros par mois en 2007) lorsque le conjoint survivant a un ou plusieurs enfants à charge, à condition que le bénéficiaire soit âgé de moins de soixante-cinq ans et qu'il n'ait pas liquidé de droits propres dans un régime de base (articles L. 353-5 et R. 353-9 du code de la sécurité sociale).

? Le seul élément partiellement commun entre le régime général et les régimes de la fonction publique ou assimilés tenait, avant la réforme de 2003, à l'existence de conditions liées à la durée du mariage (deux ans au minimum à la date du décès de l'ouvrant droit, sauf si un enfant au moins était issu de l'union) et à la sanction des situations de remariage du conjoint ou de l'ex-conjoint survivant (la pension de réversion n'était pas attribuée au conjoint ou à l'ex-conjoint survivant remarié avant la liquidation de la pension).

? La réforme de 2003 a certes prévu une suppression progressive des conditions d'âge allant apparemment dans le sens d'une harmonisation des différents régimes. Inversement, elle a cependant supprimé l'ensemble des conditions liées à la durée du mariage et à l'obligation de non-remariage du conjoint ou de l'ex-conjoint survivant.

Surtout, elle a conservé, même si c'est sous une autre forme, la condition de ressources qui fait la spécificité de la réversion du régime général et des régimes alignés, en lui conférant son caractère très particulier d'allocation sociale à caractère différentiel, assise sur un droit qui demeure contributif.

* 12 Au 31 décembre 2003, l'effectif de l'assurance veuvage n'était que de 11 469 bénéficiaires, représentant 3,8 % de la population totale des veufs de moins de cinquante-cinq ans.

* 13 En pratique, à peine 30 % des ressources issues de la cotisation veuvage étaient chaque année consommées, les excédents de l'assurance veuvage venant abonder les ressources de la branche vieillesse.