3. Les décrets de 2004 et la mise en oeuvre effective de la loi
a) Les décrets initiaux du 24 août 2004
Si les modifications apportées aux règles de la réversion dans le régime général par la loi de 2003 portant réforme des retraites n'ont pas suscité, sur le coup, de réactions notables, il n'en a pas été de même des deux décrets d'application n° 2004-857 et n° 2004-858 du 24 août 2004 , qui modifiaient profondément le droit en vigueur jusque-là sur deux points qui n'étaient pas détaillés dans la loi : la définition des ressources retenues pour le calcul du plafond et les modalités de contrôle du niveau de ces ressources.
? En effet, le champ des ressources prises en considération était beaucoup plus large que celui précédemment couvert par les conditions de ressources et les limites de cumul antérieures .
La condition de ressources antérieure couvrait les ressources personnelles du survivant hors ses pensions de base (revenus d'activité, retraites complémentaires et revenus du patrimoine personnel du survivant). Quant aux limites de cumul, elles s'appliquaient à la pension de réversion servie par le régime général et à l'ensemble des pensions de base de droit direct perçues par le survivant.
Au titre de la nouvelle condition de ressources, les décrets d'août 2004 ont prévu la prise en considération de l'ensemble des ressources du survivant , ce qui incluait, outre ses revenus personnels dans leur définition précédente :
- les pensions de base, de droit direct et de réversion ;
- les revenus des biens hérités du conjoint décédé et des biens de la communauté ;
- les pensions de réversion complémentaires qui jusqu'alors n'étaient pas prises en compte.
? Parallèlement, le contrôle des ressources devenait annuel et pouvait conduire à des révisions périodiques du montant de la pension de réversion, alors que, précédemment, il intervenait une fois pour toutes au moment du décès ou de la demande, avec simple possibilité de révision au titre des règles de cumul au moment de la liquidation de la pension de base du survivant.
? Les deux décrets d'application ont fait d'emblée l'objet d'un rejet unanime du conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse et créé, comme le souligne le Conseil d'orientation des retraites, « une réelle émotion dans l'opinion publique ».
Même si elle ne s'appliquait qu'aux pensions non encore liquidées et que son entrée en vigueur avait été retardée au 1 er juillet 2006, la prise en compte, dans les conditions de ressources de revenus, qui ne l'étaient pas jusqu'alors, notamment les pensions de réversion complémentaires, a été ressentie comme une remise en cause de la situation des veuves . La révision annuelle des montants des pensions est apparue comme un facteur d'insécurité et de complexité incompréhensible. L'ensemble des deux mesures a semblé contester la nature de la pension de réversion et faire jouer aux régimes complémentaires un rôle jusqu'alors dévolu aux régimes de base 15 ( * ) .
Cette situation a conduit le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, à décider la suspension des décrets et le ministre de la santé et de la protection sociale, Philippe Douste-Blazy, à demander au Conseil d'orientation des retraites , par une lettre du 24 septembre 2004, de donner un avis au Gouvernement sur les difficultés de principe et d'application que pouvaient susciter ces nouvelles dispositions, ainsi que sur les propositions pouvant être faites pour résoudre dans des conditions satisfaisantes les problèmes existant avant la réforme.
Après avoir rappelé le caractère exceptionnel de cette démarche 16 ( * ) , le Conseil d'orientation des retraites a accepté de rendre un avis dans sa séance plénière du 15 novembre 2004 .
b) Les décrets rectificatifs du 23 décembre 2004
L'essentiel des préconisations du Conseil d'orientation des retraites ont été reprises dans les décrets, n° 2004-1447 et n° 2004-1451, du 23 décembre 2004 modifiant les deux décrets du 24 août et le ministre des solidarités, de la santé et de la famille, Philippe Douste-Blazy, a signé, le 22 mars 2005, dans le même sens, une lettre apportant « certaines précisions nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme ».
Les décrets ont ainsi été modifiés ou précisés sur quatre points :
Tout en maintenant le caractère annuellement révisable du montant de la pension de réversion , les décrets ont fixé une limite à sa révision dans le temps . La dernière révision ne peut être, en effet, postérieure soit à un délai de trois mois après la date à laquelle le conjoint survivant est entré en jouissance de l'ensemble de ses avantages personnels de retraite de base et complémentaire lorsqu'il peut prétendre à de tels avantages, soit à la date de son soixantième anniversaire, lorsqu'il ne peut prétendre à de tels avantages.
Ce faisant, les décrets ont supprimé le reproche d'insécurité , justement considérée comme inadmissible pour les bénéficiaires les plus âgés.
Conformément au partage suggéré par le Conseil d'orientation des retraites, ont finalement été exclus de la base ressources du bénéficiaire les éléments suivants, initialement intégrés dans les décrets d'août 2004 :
- les avantages de réversion servis par les régimes légalement obligatoires complémentaires aux régimes de base mentionnés à l'article L. 200-2 du code de la sécurité sociale pour le régime général (soit les régimes Agirc et Arrco), à l'article L. 621-3 du code de la sécurité sociale pour le régime des non salariés agricoles et L. 722-20 du code rural pour le régime des salariés agricoles ;
- les revenus des biens mobiliers et immobiliers acquis du chef du conjoint décédé ou disparu en raison de son décès ou de sa disparition, c'est-à-dire l'ensemble des biens de la communauté légale ou conventionnelle ;
- la majoration de pension de réversion attribuée aux assurés ayant élevé au moins trois enfants .
En définitive, par rapport à la situation prévalant avant la réforme de 2003, figurent dorénavant dans le périmètre des ressources prises en compte pour le calcul du plafond de la pension de réversion (alors qu'elles ne s'y trouvaient pas auparavant) :
- les pensions de vieillesse de base de droit direct (qui n'étaient jusque-là prises en compte que pour le calcul du plafond de cumul pension de base/pension de réversion) ;
- les avantages de réversion des régimes de base et complémentaires , sauf les reversions Agirc-Arrco et les réversions des régimes du champ de la réforme (Cnav, régimes alignés et Cnav-PL ; ces réversions restant bien sûr prises en compte, le cas échéant, pour le calcul du montant de la réversion : si l'addition ressources propres + réversion Cnav-régimes alignés dépasse le plafond, le montant de la pension de réversion est écrêté à due concurrence).
Le cumul partiel de la réversion avec un revenu d'activité au-delà du plafond de ressources , proposé par le Conseil d'orientation des retraites, a cependant également été prévu : les revenus professionnels font, en effet, l'objet d'un abattement de 30 % , mais dans le cas uniquement où le conjoint survivant est âgé de cinquante-cinq ans ou plus .
Enfin, conformément au souhait du Conseil d'orientation des retraites qui estimait que « l'abaissement de la condition d'âge peut se faire à un rythme plus lent que le rythme (...) prévu, et que cette mesure pourrait être justifiée à la fois par la prudence financière et le souci de laisser l'avenir plus ouvert », le calendrier de mise en extinction de la condition d'âge (et donc corrélativement de l'assurance veuvage) est dorénavant établi comme suit :
- cinquante-deux ans pour les pensions prenant effet au 1 er juillet 2005 ( ce qui est le droit actuellement applicable ) ;
- cinquante et un ans pour les pensions prenant effet à compter du 1 er juillet 2007 ;
- cinquante ans pour les pensions prenant effet à compter du 1 er juillet 2009 ;
- suppression de toute condition d'âge au 1 er janvier 2011 .
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Un tableau comparatif des règles applicables avant
la réforme de 2003,
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c) Les effets de la réforme
? Le Conseil d'orientation des retraites n'a pas produit de projections permettant de visualiser l'effet des mesures préconisées et adoptées dans le cadre des décrets de décembre 2004 en ce qui concerne les personnes devenues, selon le cas, éligibles ou inéligibles aux mécanismes de réversion, compte tenu des nouvelles règles de plafond de ressources mises en oeuvre. Une telle étude, du reste difficile à réaliser, supposerait une analyse par cas-types qui n'a pas été faite. Tout au plus peut-on penser que, par rapport à la situation antérieure, il existe des gagnants et des perdants, sans pour autant que l'économie d'ensemble du dispositif ait été profondément modifiée.
? Contrairement à ce que pouvait laisser croire une analyse initiale sans doute un peu rapide , il est apparu d'emblée que la suppression de la condition d'âge, même accompagnée de la mise en extinction de l'assurance veuvage et d'un renforcement des conditions de plafond de ressources, aurait un coût net non négligeable , évalué, dans son avis de novembre 2004, par le Conseil d'orientation des retraites dans une fourchette allant de 325 à 345 millions d'euros pour la Cnav , compte tenu d'une économie d'environ 80 millions d'euros réalisée sur l'assurance veuvage. Les économies acquises en matière de dépenses de minima sociaux ou d'allocations logement et, très accessoirement, les recettes fiscales supplémentaires attendues (CSG, CRDS et impôt sur le revenu), permettaient de ramener le coût global pour les finances publiques dans une fourchette de 180 millions à 200 millions d'euros de surcoût annuel (euros 2004).
? Ce coût trouve bien sûr très largement son origine dans l'augmentation sensible, à terme, de la population couverte par le dispositif de réversion du fait de la suppression de la limite d'âge .
Alors que le nombre des bénéficiaires de l'assurance veuvage au 31 décembre 2003 était de 11 469 personnes, soit 3,8 % de la population totale des veufs de moins de cinquante-cinq ans, le Conseil d'orientation des retraites estime, dans son avis de novembre 2004, à 126 000, soit plus de dix fois plus, le nombre de personnes veuves de moins de cinquante-cinq ans concernées par la réforme et remplissant la condition de ressources. Environ 40 % des conjoints survivants de moins de cinquante-cinq ans seraient ainsi concernés 17 ( * ) .
Cependant, le Conseil d'orientation des retraites a toujours pris garde de souligner « la fragilité de ces estimations liée à l'absence de données précises concernant notamment le champ des personnes concernées (avec la difficulté de repérer les veuves divorcées et les veuves non résidentes), les montants des pensions de réversion et l'ensemble des revenus entrant dans la base ressources pour le calcul de la pension de réversion. »
Les projections effectuées par la Cnav pour le seul régime général, avec le modèle de microsimulation Prisme 18 ( * ) , ont ainsi, depuis 2004, et au regard des premiers effets de la mise en oeuvre de la réforme, permis d'affiner les données du Conseil d'orientation des retraites. Au sein de la population des bénéficiaires d'une pension de réversion, le poids relatif des prestataires d'un droit dérivé âgés de moins de cinquante-cinq ans, qui atteint aujourd'hui potentiellement un peu plus de 3 %, devrait progresser lentement pour s'élever à 6 % en 2020, touchant en réalité 210 000 personnes .
Le surcoût net de la réforme pour le régime général serait dans ces conditions de l'ordre de 4 % à 5 % des masses globales à l'horizon 2020 , soit environ 500 millions d'euros (en euros 2004, sur un total de dépenses de réversion passant de 7,5 milliards en 2006 à 10,5 milliards d'euros environ en 2020).
Une nuance de taille doit cependant, en conclusion sur la question du coût de la réforme, être apportée tant aux projections du Conseil d'orientation des retraites qu'à celles de la Cnav : les unes et les autres, en effet, sont fondées sur un taux de nuptialité final de l'ordre de 90 % , y compris pour les générations les plus jeunes, alors que de nombreux indices laissent penser que ce taux ne sera plus atteint pour celles-ci. Le nombre des bénéficiaires, et le surcoût de la mesure, pourraient ainsi être plus faibles que prévu, sans que l'on puisse dire dans quelle proportion.
Cette hypothèse de simulation conserve cependant toute sa pertinence si le droit de la réversion devait être étendu, comme le suggère d'ailleurs la Mecs dans ses propositions 19 ( * ) , au-delà du strict cadre du mariage.
* 15 Les simulations effectuées en 2004 par le Conseil d'orientation des retraites montraient en particulier que les conjoints survivants cadres ou non cadres de conjoints décédés cadres étaient très largement perdants dans la réforme du fait de la prise en compte des pensions de réversion complémentaires dans la détermination du plafond de ressources. Les conjoints survivants non cadres de conjoints décédés eux-mêmes non cadres n'étaient gagnants que si leur pension de retraite de base était supérieure à celle du défunt, et encore, uniquement pour certaines tranches de revenus. Or, ce cas de figure est très minoritaire.
* 16 Tout en se disant « sensible à la confiance qui lui est manifestée dans un contexte délicat », le Conseil d'orientation des retraites a tenu à rappeler, dans son avis, « que sa mission, telle que la définissent les textes, et telle qu'elle résulte de la finalité de l'institution, est une mission d'éclairage du débat public sur les perspectives à moyen et long terme du système de retraite par les travaux qu'il peut réaliser avec l'appui de toutes les administrations et caisses de retraite et par les échanges qui ont lieu en son sein. » Le Conseil d'orientation des retraites ajoutait que dans ces conditions, il était donc « important que son rôle reste distinct de celui de la concertation ou de la négociation sociales pour préparer ou mettre en oeuvre les décisions dans le domaine des retraites. »
* 17 Au 1 er janvier 2003, d'après des références établies par l'Insee, le nombre des conjoints survivants de moins de cinquante-cinq ans était de près de 300 000, dont 240 000 veuves environ et près de 60 000 veufs. Les conjoints survivants de moins de cinquante-cinq ans représentaient près de 8 % de l'ensemble des veufs et veuves (7,4 % des veuves et 9,5 % des veufs).
* 18 Projection des Retraites : Simulations, Modélisation et Evaluation.
* 19 Cf. partie IV du présent rapport.