Allez au contenu, Allez à la navigation



Changer de méthode ou payer : un an après, la France face au droit communautaire de l'environnement

 

TABLEAU DE SUIVI DE LA MISE EN oeUVRE DES 11 PROPOSITIONS FAITES EN 2006 PAR VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Propositions

Mise en oeuvre

Sensibiliser les agents publics et développer l'évaluation

1) Sensibiliser davantage les agents publics à l'importance du droit communautaire dans le domaine de l'environnement

Journées de formation sur la prévention des contentieux communautaires et la négociation des textes communautaires.

Finalisation d'un vade-mecum sur les processus décisionnels au sein de l'Union européenne.

2) Réaliser des études d'impact juridiques, budgétaires et organisationnelles

Meilleur respect des délais et des formes dans la réalisation des fiches d'impact simplifiées, en dépit des difficultés techniques rencontrées.

3) Développer une analyse coûts/bénéfices des mesures environnementales en aval

Néant.

Faire coïncider le temps national et les exigences communautaires

4) Se saisir en amont des livres blancs, livres verts et propositions de la Commission

Développement d'un outil de veille et de suivi des textes communautaires.

Identification des experts français auprès de la Direction générale Environnement de la Commission, intensification de la présence d'experts nationaux délégués et mise en réseau de ces experts.

5) Adapter les modalités de transposition des directives

Mise en oeuvre effective mais tardive de la circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres négociées dans le cadre des institutions européennes.

Renforcer l'analyse politique des projets de législation,
en resserrant les liens entre les institutions

6) Conforter la place du Parlement national dans l'élaboration du droit communautaire en demandant à chaque ministre de présenter les enjeux des propositions d'actes communautaires devant les commissions compétentes ou les délégations pour l'Union européenne

Néant.

7) Renforcer les liens entre gouvernement, Parlement national et Parlement européen

Les notes de cadrage destinées aux députés européens français sont désormais transmises aux parlementaires nationaux et mentionnent les résolutions adoptées par l'Assemblée nationale et le Sénat en application de l'article 88-4.

Transmission de toutes les propositions de la Commission aux Parlements nationaux afin qu'ils se prononcent sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

8) Associer davantage les collectivités territoriales à l'élaboration du droit communautaire

Diffusion aux associations d'élus des fiches d'impact simplifiées.

Séminaires départementaux de sensibilisation aux questions européennes.

Mise en place d'une instance de consultation des collectivités territoriales

Création d'un poste de chargé de mission au SGAE.

Revoir l'organisation actuelle pour assurer une application effective
et rapide du droit communautaire de l'environnement

9) Renforcer la coordination interministérielle au niveau de la transposition et de l'application

Circulaire du 19 février 2007 sur la gestion des procédures d'infraction et la gestion des contentieux.

10) Simplifier les polices de l'environnement

A moyen terme, ordonnance visant à l'harmonisation, à la réforme et à la simplification des dispositions de droit pénal et de procédure pénale en matière environnementale.

11) Faire de la LOLF un outil de suivi des litiges

Création d'un mécanisme de provisionnement pour litiges communautaires.

I. CONTENTIEUX ENVIRONNEMENTAUX, L'EMBELLIE

A. UNE AMÉLIORATION RÉELLE DE LA SITUATION FRANÇAISE

L'évolution récente de la situation contentieuse française en matière d'environnement traduit une amélioration réelle, qu'atteste la diminution du nombre d'affaires engagées au titre de l'article 228 CE.

1. Une tendance à la décrue des contentieux environnementaux

a) L'évolution favorable de la situation française

Entre les mois d'avril 2006 et 2007, le nombre de contentieux environnementaux ouverts au titre de l'article 228 CE, c'est-à-dire faisant suite à une première condamnation en manquement par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), est passé de 10 à 4.

L'article 226 du traité instituant la Communauté européenne

L'article 226 du traité CE dispose ainsi que « si la Commission estime qu'un Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, elle émet un avis motivé à ce sujet, après avoir mis cet Etat en mesure de présenter ses observations ».

En pratique, la première étape de cette phase précontentieuse passe par l'envoi d'une lettre de mise en demeure, invitant l'Etat membre à présenter ses observations, dans un délai généralement fixé à deux mois. i la réponse ne parvient pas dans les délais ou si la Commission la juge insuffisante, elle peut alors décider d'adresser à l'Etat membre considéré un avis motivé, par lequel elle lui expose les manquements et les actions correctrices à apporter, là encore, en général, dans un délai de deux mois.

A l'issue de cette phase précontentieuse, si l'Etat membre considéré ne s'est pas mis en conformité avec le droit communautaire, la Commission, en application de l'article 226 du traité CE, peut saisir la Cour de justice, qui rend un arrêt auquel les parties doivent se conformer. Comme le précise le premier paragraphe de l'article 228 du traité CE, « si la Cour de justice reconnaît qu'un Etat membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, cet Etat est tenu de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice ».

L'article 228 du traité instituant la Communauté européenne

Le deuxième paragraphe de l'article 228 du traité CE complète cette procédure en traitant du cas des Etats qui ne se conforment pas à un premier arrêt de la Cour de justice. En effet, si la Commission estime que l'Etat membre concerné n'a pas pris les mesures requises, elle émet, après avoir donné à cet Etat la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l'Etat membre concerné ne s'est pas conformé à l'arrêt de la Cour de justice (cas dit de « manquement sur manquement »).

La procédure initiale est donc dans ce cas la même que celle précédemment mentionnée : lettre de mise en demeure, puis nouvel avis motivé et, le cas échéant, nouvelle saisine de la Cour de justice.

L'article 228 du traité CE précise ainsi que « si l'Etat membre concerné n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'Etat membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances. Si la Cour de justice reconnaît que l'Etat membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte ».

Cette seconde phase contentieuse, introduite par le traité de Maastricht, diffère donc de la première, dans la mesure où le traité prévoit, dans ce cas, la possibilité de sanctions financières à l'encontre des Etats membres qui ne se sont pas conformés à un précédent arrêt de la Cour de justice.

Cette évolution s'inscrit dans une tendance à la décrue de l'ensemble des contentieux touchant la France, dont le nombre est passé sur la même période de 24 à 13.

L'observation d'une série statistique plus longue permet faire remonter les origines de cette décrue au milieu de l'année 2005, où le nombre total des « procédures 228 » en cours culminait à 36.

Source : Commission des finances, d'après les données du Secrétariat général des affaires européennes

Votre rapporteur spécial a également pu noter que la part des contentieux environnementaux dans l'ensemble des procédures en cours avait diminué. Les affaires environnementales représentent aujourd'hui 31 % du nombre total de dossiers pendants au titre de l'article 228 CE, contre 41 % il y a un an. L'environnement demeure néanmoins l'un des principaux pourvoyeurs de litiges communautaires, au côté des questions intéressant le marché intérieur.

b) L'appréciation des performances comparées des Etats membres

Dans son Rapport public 20072(*), le Conseil d'Etat dresse un tableau peu flatteur des performances françaises en observant que la France se place au 23ème rang des Etats membres de l'Union en matière d'infractions ouvertes.

Les comparaisons entre Etats membres suscitent toutefois des controverses méthodologiques. La Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne (RPUE) a ainsi indiqué à votre rapporteur spécial :

1) qu'il n'était pas pertinent de comparer petits et grands Etats membres, dans la mesure où l'écrasante majorité des contentieux environnementaux résulte de plaintes et que le nombre de plaintes est à son tour corrélé à la taille de la population ;

2) que les comparaisons globales étaient faussées par les dates d'entrée différées des Etats dans l'Union.

Cette argumentation conduit la RPUE à conclure que les comparaisons mettant en jeu la totalité des Etats membres sont biaisées au détriment des Etats les plus anciens et les plus fortement peuplés... au premier rang desquels la France.

Force est de reconnaître qu'une comparaison limitée aux Etats similaires à la France relativise les contre-performances fréquemment dénoncées de notre pays. S'agissant du nombre d'affaires environnementales engagées au titre des articles 226 et 228, la France figure ainsi, aux côtés de l'Allemagne et du Royaume-Uni, dans le trio de tête qui devance sensiblement l'Italie et l'Espagne (cf. graphique ci-après).

Source : Commission des finances, d'après les données fournies par la RPUE

De même, le classement des anciens Etats membres suivant le nombre total de contentieux (226 et 228) rapporté à la population place la France dans une avantageuse deuxième position.

Classement des Etats membres en fonction du ratio contentieux environnementaux/population

Etat
membre

Population
(millions d'hab.)

Nombre de
contentieux

Ratio
contentieux/population

Classement

Allemagne

82,5

38

0,46060606

1

France

61,35

44

0,71719641

2

Royaume-uni

60,36

46

0,7620941

3

Pays-Bas

16,45

14

0,85106383

4

Italie

59,54

81

1,36042996

5

Suède

9,1

16

1,75824176

6

Espagne

45

92

2,04444444

7

Autriche

8,21

21

2,55785627

8

Finlande

5,27

14

2,65654649

9

Danemark

5,44

15

2,75735294

10

Belgique

10,52

31

2,94676806

11

Grèce

11,34

38

3,35097002

12

Portugal

10,53

43

4,08357075

13

Irlande

4,1

43

10,4878049

14

Chypre

0,97

11

11,3402062

15

Luxembourg

0,43

19

44,1860465

16

Malte

0,38

27

71,0526316

17

Source : Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne

S'ils ne sont pas dénués de fondement, ces arguments méthodologiques ne sauraient suffire à « absoudre » la France de ses négligences répétées en matière de transposition et d'application du droit communautaire.

Votre rapporteur spécial observe, par exemple, que le ratio français contentieux environnementaux/population est presque égal au double du ratio allemand. Ce différentiel donne la mesure des progrès qui restent à accomplir pour égaler les performances d'un pays où le « réflexe écologique » est, à ce stade, sensiblement plus développé.

2. Affaires classées : les clés du succès

a) Le point sur les affaires classées

Au cours de l'année écoulée, 6 procédures au titre de l'article 228 CE ont été abandonnées par la Commission (cf. encadré ci-après)

Votre rapporteur spécial relève et salue la présence parmi ces classements des deux contentieux très avancés intéressant le réseau Natura 2000. Ces affaires, résultant de l'insuffisante désignation de zones spéciales de conservation et de zones de protection spéciale, laissaient présager une saisine imminente de la CJCE.

Les autorités françaises ont fait preuve sur ces dossiers d'une réactivité salutaire dont il convient d'analyser les ressorts.

AFFAIRES 228 CE CLASSEES
ENTRE AVRIL 2006 ET AVRIL 2007

Affaire C-220/99 - Insuffisance ZSC - Sites Natura 2000 :

Condamnation en manquement le 11.9.2001 - Classement le 21.3.2007.

Respect de l'échéance du 30 avril pour la transmission des sites au titre de la directive habitats. Mais à l'issue d'une réunion bilatérale en septembre 2006, identification par la Commission d'ultimes lacunes.

Saisine 228 en octobre/novembre 2006 écartée de justesse à la condition d'achever en mars 2007 au plus tard la désignation de sites complémentaires. Notification le 12.2.2007

Affaire C-147/00 - Eaux de baignade :

Condamnation le 5.3.2001 - Classement en 2 temps : le 20.3.2002 et le 4.4.2006. Reconquête progressive de la qualité des eaux de baignade françaises. Classement au lendemain de la transmission en février 2006 des données pour la saison balnéaire de 2005.

Affaire C-202/01 Insuffisance de classement en ZPS - Sites Natura 2000 :

Condamnation en manquement le 26.11.2002 - Classement le 21.3.2007.

Respect de l'échéance du 30 avril 2006 pour la transmission des propositions de ZPS au titre de la directive Oiseaux. Mais à l'issue d'une réunion bilatérale en septembre 2006, identification par la Commission d'ultimes lacunes.

Saisine 228 en octobre/novembre 2006 écartée de justesse à la condition d'achever en mars 2007 au plus tard l'extension des 2 ZPS souhaitée par la Commission. Faite le 12.2.2007.

Affaire C-429/01 Non transposition de la directive 90/219 MOGM :

Condamnation le 27 novembre 2003 - Désistement de la Commission le 12.12.2006.

Choix du gouvernement de transposer cette directive par voie législative (Projet de loi visant non seulement à transposer cette directive ainsi que la 2001/18 relative à la dissémination volontaire des organismes génétiquement modifiés dans l'environnement mais également à réformer le système d'expertise et à assurer un encadrement précis et complet des OGM).

Face au retard pris dans l'adoption de ce projet et devant la menace de condamnation pécuniaire (saisine de la Cour en février 2006 - Affaire C-79/06 - Demande d'astreinte de 168.800 euros par jour) => dispositions de transposition de la directive 90/219 (de nature réglementaire) disjointes du projet de loi et insérées dans 2 décrets notifiés le 10.11.2006.

Affaire C-449/03 Décharge de Saint-Laurent du Maroni :

Condamnation le 10 mars 2005 - Classement le 21.3.2007.

Notification le 5.12.2006 de l'arrêté préfectoral valant autorisation d'exploiter la décharge.

Affaire C-172/04 Mise en décharge :

Condamnation le 15 décembre 2004 - Classement le 28 juin 2006.

Notification le 27.3.2006 des décrets et arrêté achevant la transposition de la directive 1999/31.

Source : Secrétariat général des affaires européennes

b) Une familiarisation progressive avec les modes de gouvernance européens

L'analyse des circonstances dans lesquelles ces dossiers ont été clos permet de d'identifier plusieurs clés du succès, parmi lesquelles :

- le renforcement de la discipline interministérielle sous l'égide du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) ;

- et le rétablissement d'une « relation de confiance » avec la Commission, sérieusement entamée par l'inexorable dégradation de la situation française. Sur ce second point, l'action de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne semble avoir permis de connaître précisément les attentes de la Commission et de les relayer auprès du SGAE ou de nouer des contacts informels permettant de s'assurer de la qualité des réponses des autorités françaises avant l'envoi officiel des notes.

Votre rapporteur spécial y voit l'illustration encourageante d'une familiarisation de l'administration française avec des modes de gouvernance européens laissant une large part aux stratégies d'influence.

Par ailleurs, les services du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD)3(*) font valoir que le respect des engagements pris en termes de calendrier et la qualité des réponses fournies aux autorités européennes avaient constitué des éléments déterminants, ce dont on ne saurait être surpris compte tenu de l'obligation de résultat qui pèse sur les Etats membres en matière d'application du droit communautaire de l'environnement.

* 2 Conseil d'Etat, Rapport public 2007, p. 321.

* 3 Les travaux de votre rapporteur spécial ont été conduits avant la nomination du nouveau gouvernement et la création d'un ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables.