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Changer de méthode ou payer : un an après, la France face au droit communautaire de l'environnement

 

B. UNE EMBELLIE À NUANCER TOUTEFOIS

L'embellie générale constatée sur le front des contentieux environnementaux doit être nuancée.

D'une part, le faible nombre d'affaires pendantes au titre de l'article 228 CE est aujourd'hui compensé par le fait que trois d'entre elles représentent des enjeux budgétaires considérables et paraissent bien mal engagées. D'autre part, un certain nombre de procédures ouvertes au titre de l'article 226 CE sont jugées « à risque » par les autorités françaises.

1. Trois affaires avancées laissent présager de lourdes sanctions financières

Quatre contentieux demeurent formellement pendants au titre de l'article 228 CE, dont trois font encourir à la France des pénalités financières particulièrement lourdes.

Ces trois dossiers, parvenus à un stade très avancé, résultent de la non-transposition partielle de la directive 2001/18 relative à la dissémination volontaire d'OGM dans l'environnement, et de manquements aux directives 75/440 sur la qualité des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire (affaire dite « Nitrates en Bretagne ») et 91/271 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines.

ETAT DES CONTENTIEUX OUVERTS AU TITRE
DE L'ARTICLE 228 CE (AVRIL 2007)

Affaire C-121/07 - OGM (non transposition partielle de la directive 2001/18) :

Saisine 228 de la Cour par requête du 15 février 2007 (astreinte journalière de 366.744 euros et somme forfaitaire de 43.660 euros par jour depuis le 1er arrêt en manquement)

Notification le 20 mars 2007 des textes achevant la transposition de la directive 2001/18. Préparation du mémoire en défense du gouvernement français en cours.

Ministères pilotes : MAP, MEDD, MinRech, MSS et MINEFI

Affaire C-266/99 - Nitrates de Bretagne (manquement aux dispositions de la directive 75/440 sur la qualité des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire) :

Décision de saisine 228 le 21 mars 2007, assortie d'un sursis à exécution de 3 mois (astreinte de 117.882 euros par jour et somme forfaitaire de 13.098 euros/jour).

Ministères pilotes : MEDD, MAP et MSS.

Affaire C-280/02 - ERU (manquement aux dispositions de la directive 91/271 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines) :

Mise en demeure 228 du 19 décembre 2005.

Ministère pilote : MEDD mais forte responsabilité des collectivités territoriales dans la résorption du contentieux.

Affaire C-239/03 - Etang de Berre (manquement aux obligations de la Convention de Barcelone et du Protocole d'Athènes) :

Mise en demeure du 19 décembre 2005.

Ministères pilotes : MINEFI et MEDD.

+ (à venir) Affaire C-423/05 - Décharges illégales (manquement aux dispositions des directives 75/442 et 1999/31) :

Condamnation en manquement le 29.3.2007. Probable demande d'information 228 dans les semaines à venir.

Source : SGAE

a) La directive OGM, contentieux éminemment politique

Poursuivie pour non-transposition partielle de la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés, la France n'a pas échappé à la saisine par la Commission de la Cour de justice des Communautés européennes.

Intervenue le 15 février 2007, cette saisine s'accompagne d'une demande d'astreinte journalière de 366.744 euros et d'une somme forfaitaire de 43.660 euros par jour depuis le premier arrêt en manquement, soit une sanction pécuniaire évaluée à plus de 42 millions d'euros.

Le non-respect des délais de transposition ne saurait ici être imputable aux seules lenteurs administratives mais trahit un problème de choix politique relayé par un profond malaise dans l'opinion française concernant la question des OGM. Les critiques sur l'absence de transparence et de débat suscitées par l'interruption de la navette parlementaire4(*) et le recours aux décrets en témoignent largement.

Quoiqu'il en soit, votre rapporteur spécial observe que la transposition a minima et par décrets5(*) de la directive ne suffira probablement pas à purger le contentieux. La nouvelle doctrine élaborée par la Commission dans sa communication du 13 décembre 2005 pose en effet le principe selon lequel celle-ci ne se désistera plus en cas de régularisation en cours d'instance, et ce afin d'inciter les Etats à se mettre en conformité le plus rapidement possible avec le droit communautaire.

Une condamnation pécuniaire est donc fortement probable si la Cour fait sienne ladite doctrine et ne fait pas droit aux arguments du gouvernement français. Celui-ci devrait s'attacher à démontrer l'inutilité d'une sanction « punitive » pour une non-transposition n'ayant pas réellement affecté les droits des particuliers.

b) Nitrates de Bretagne : la Commission n'a que trop patienté

L'affaire C-266/99 dite des « Nitrates de Bretagne » a également connu une évolution défavorable depuis la parution des précédents travaux de votre rapporteur spécial, puisque la Commission a décidé de saisir la Cour de justice des communautés européennes le 21 mars 2007.

Bien qu'assortie d'un sursis de trois mois, cette décision de saisine s'accompagne d'une demande d'astreinte journalière de 117.882 euros et du paiement d'une somme forfaitaire de 13.098 euros par jour, soit un risque total évalué à plus de 40 millions d'euros6(*).

Le stade particulièrement avancé de cette procédure laisse à nouveau envisager à votre rapporteur spécial une condamnation quasi certaine, dans la mesure où, compte tenu du temps de réaction des milieux naturels, même les mesures environnementales les plus énergiques pourraient ne pas suffire à atteindre dans les délais les seuils imposés par la législation communautaire.

La Commission ne renoncera donc à saisir formellement la Cour que si elle prend au sérieux les mesures récemment prises par le gouvernement français et leur laisse le temps de produire leurs effets sur les milieux. Dans l'hypothèse inverse, la saisine de la Cour pourrait intervenir dès juin et entraîner une condamnation au début de l'année 2009.

Un ultime témoignage de patience de la part de la Commission paraît improbable à votre rapporteur spécial, dans la mesure où la directive enfreinte date de 1975 et le premier arrêt en manquement de 2001.

c) Eaux résiduaires urbaines : un coût exorbitant supporté par les collectivités territoriales ?

L'affaire relative au traitement des eaux résiduaires7(*) urbaines présente incontestablement le risque financier le plus élevé, puisqu'il est estimé entre 300 et 400 millions d'euros8(*).

Ce contentieux résulte de l'insuffisante désignation de zones sensibles à l'eutrophisation et de l'absence de mise aux normes des stations d'épuration d'une centaine d'agglomérations, dont l'échéance était fixée au 31 décembre 1998. Compte tenu de la technicité des travaux à envisager, votre rapporteur spécial estime une fois de plus la saisine de la Cour probable et la condamnation inéluctable.

Le montant exorbitant de la sanction encourue mérite d'autant plus d'être retenu que, dans la mesure où la maîtrise d'ouvrage des travaux à réaliser incombe aux collectivités territoriales, l'Etat pourrait être tenté de reporter sur elles la charge financière d'une éventuelle condamnation.

L'idée de faire assumer la sanction par les collectivités « fautives » avait été formulée devant le comité interministériel pour l'Europe du 6 février 2006 par Mme Nelly Olin, alors ministre de l'écologie et du développement durable. Votre rapporteur spécial avait, dans son rapport de mai 2006, émis les plus vives réserves sur cette proposition, en faisant valoir qu'il était inopportun de faire payer aux collectivités le non-respect de normes communautaires à l'élaboration desquelles elles n'étaient nullement associées.

Il convient aujourd'hui de réitérer ces réserves, également formulées par le Conseil d'Etat dans son Rapport public 2007, qui estime qu'« Avant d'envisager [...] d'inscrire d'office au budget des collectivités territoriales les amendes ou astreintes prononcées par la Cour de justice en application de l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne, il conviendrait en tout état de cause de mieux les associer à la définition des positions de négociation9(*) ».

2. L'émergence de « dossiers à risques »

Le tarissement progressif des procédures doit enfin être relativisé par l'existence de dossiers environnementaux jugés à risque par les autorités françaises.

Dix affaires ouvertes au titre de l'article 226 CE sont actuellement considérées comme susceptibles de déboucher sur un contentieux au titre de l'article 228 CE (cf. tableau ci-après).

Stade

Les dix affaires

Demande d'information

Non-respect par l'incinérateur de Fos-sur-Mer des directives 96/62/CE concernant l'évaluation et la gestion de la qualité de l'air ambiant, 75/442/CEE relative aux déchets et 99/31/CE concernant la mise en décharge des déchets.

Mise en demeure

Transposition insuffisante de la directive 85/337/CEE relative aux études d'impact (mise en demeure complémentaire).

Non-respect de la directive 91/271/CEE relative au traitement des eaux résiduaires urbaines : deux mises en demeure concernant respectivement 199 agglomérations visées par l'échéance du 31 décembre 2000 et 56 agglomérations du bassin Seine-Normandie écartées par les autorités françaises des échéances de 1998 et 2000.

Conformité avec la directive « Oiseau » (79/409/CEE) du projet Donges-est/estuaire de la Loire/Extension du port de Saint-Nazaire (mise en demeure complémentaire).

Avis motivé

Transposition insuffisante de la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d'usage.

Transposition insuffisante de la directive 92/43/CEE relative aux habitats naturels.

Transposition insuffisante de la directive 99/13/CEE relative aux composés organiques volatils.

Retrait sans justification de certaines eaux de baignade du champ de la directive 76/160/CEE concernant la qualité des eaux de baignade.

Saisine

Manquement à la directive 98/83/CE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, à raison de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine dans les départements de Vendée, des Deux-Sèvres et de Charente maritime (saisine en date du 6 mars 2007).

Les raisons qui ont conduit au déclenchement des procédures tiennent :

- pour 4 d'entre elles, à une transposition insuffisante des directives ;

- pour les 6 autres, au manquement à des dispositions du droit communautaire. A ce titre, votre rapporteur spécial relève la présence de deux nouvelles affaires liées à la non-application de la directive eaux résiduaires urbaines, à l'évolution desquelles il conviendra d'être particulièrement attentif compte tenu des enjeux politiques et budgétaires évoqués plus haut.

* 4 Examiné en première lecture par le Sénat du 21 au 23 mars 2006, le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifié n'a pu être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale avant l'interruption des travaux parlementaires survenue le 22 février 2007.

* 5 Décret n° 2007-358 du 19 mars 2007 relatif à la dissémination volontaire ou à toute autre fin que la mise sur le marché de produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés et décret n° 2007-359 du 19 mars 2007 relatif à la procédure d'autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l'alimentation composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés, parus au Journal officiel n° 67 du 20 mars 2007.

* 6 Compte tenu de la complexité du mode de calcul des sanctions pécuniaires, cette estimation est susceptible d'importantes variations.

* 7 Votre rapporteur reviendra sur ce contentieux dans le cadre d'une mission d'information en cours consacrée au pilotage de la politique de l'eau.

* 8 Cette fourchette large résulte des précautions méthodologiques évoquées précédemment, tenant à la complexité du mode de calcul des sanctions pécuniaires.

* 9 Conseil d'Etat, Rapport public 2007, p. 316.