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Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois

 

c) L'architecture générale du système de retraite public

Jusqu'en 1998, le régime de retraite public suédois était un système par répartition, à prestations définies, fondé essentiellement sur la base du salaire moyen des quinze meilleures années et d'une activité professionnelle d'au moins trente ans pour percevoir le taux plein. Il présentait ainsi des analogies avec le régime général de base français assuré par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav).

Cette architecture « traditionnelle », très courante en Europe, a été entièrement refondue avec la création de deux régimes obligatoires distincts, l'un fonctionnant toujours en répartition, qui demeure prédominant, l'autre fonctionnant en capitalisation, qui joue un simple rôle d'appoint. Désormais, 86 % du produit des cotisations (correspondant à un taux de cotisation de 16 points) financent le nouveau système de retraite par répartition refondé sur la technique des comptes notionnels, tandis que les 14 % restants (grâce à un taux de cotisation de 2,5 points) alimentent des comptes financiers individuels utilisant la technique de capitalisation des fonds de pension.

· La refondation du régime par répartition sur la base des mécanismes de comptes notionnels

Le volet par répartition est construit selon un schéma totalement nouveau appelé « compte notionnel ». Comme l'Allemagne en 199218(*), la Suède a abandonné le mode de gestion par annuités qu'elle utilisait jusqu'alors. Mais le nouveau système va beaucoup plus loin que le mécanisme des points choisi par l'Allemagne et par ailleurs mis en oeuvre en France depuis 1947 par les régimes complémentaires Agirc et Arrco. La Mecss a souhaité en faire ici une présentation simplifiée, tout en renvoyant pour plus de détail aux informations mises en ligne par les autorités suédoises19(*) ainsi qu'aux documents figurant en annexe du présent rapport.

- Le cadre général de la réforme de 1998

Chaque assuré social dispose d'un compte personnel appelé « compte notionnel » dans lequel sont créditées chaque année ses cotisations de retraite et celles de son employeur. Ce capital, accumulé tout au long de la vie active, est converti à l'âge de la retraite en une rente viagère. Celle-ci dépend en particulier de l'âge de départ à la retraite et de l'espérance de vie à cet âge.

La Suède est ainsi passée d'un mécanisme à prestations définies, à un régime à cotisations définies fondé sur l'effort contributif des assurés sociaux. Il s'agit d'un changement majeur. En effet, dans le cadre de l'ancien système, le niveau des retraites était en quelque sorte convenu à l'avance, et la caisse de retraite devait faire face à ses engagements, indépendamment des péripéties susceptibles d'affecter ses ressources. Dans ces conditions, le taux de cotisation servait de variable naturelle d'ajustement lorsque les rentrées ne suffisaient plus pour couvrir le montant des pensions à verser. A l'inverse, dans le nouveau régime à cotisations définies, les gestionnaires publics tiennent d'abord compte du niveau des recettes attendues pour fixer celui des prestations, en se réservant le droit d'ajuster les pensions en fonction de l'état des finances.

Chaque assuré social suédois bénéficie donc désormais d'un compte individuel. Mais il s'agit d'un compte virtuel, d'où le qualificatif de « notionnel », dans la mesure où l'enregistrement des flux de cotisations ne donne pas lieu à constitution d'un capital financier, au sens propre du terme. Le régime de retraite public continue en effet à fonctionner suivant les règles de la répartition : les cotisations encaissées sont utilisées chaque mois pour financer les pensions des retraités. La réforme de 1998 emprunte donc simplement certains mécanismes financiers au mode de fonctionnement des régimes par capitalisation, sans remettre en cause le fondement solidaire du premier pilier de l'assurance vieillesse.

- Un taux de cotisation stabilisé

Le taux de cotisation s'établit à seize points dont sept acquittés par le salarié et le restant par l'employeur. Ce niveau est supposé rester stable à moyen et long terme, compte tenu du mécanisme d'équilibrage automatique conçu à cet effet.

- Une assiette de cotisation très large

L'assiette de cotisation comprend, en premier lieu, la fraction des salaires annuels comprise entre le revenu imposable minimum et le maximum pris en compte par le régime de retraite (environ 35 900 euros en 2007, soit 7,5 fois le plafond de la sécurité sociale appelé en Suède « montant de base-revenus »). Les prestations de sécurité sociale se substituant au revenu, comme les indemnités journalières, les allocations de chômage, d'invalidité et de maternité/paternité s'y ajoutent.

- Un système contributif individualisé

Aux cotisations acquittées par l'assuré social suédois pendant toute sa carrière professionnelle correspond un capital virtuel, revalorisé chaque année, qui sera converti in fine en une rente viagère, lors de la liquidation de sa pension. Le niveau de la retraite dépendra alors de trois paramètres : le montant du capital virtuel, la génération à laquelle appartient l'assuré et l'âge auquel il choisit de liquider sa pension.

Tout au long de sa vie active, la somme des droits à la retraite accumulés par l'assuré social forme un « capital ». Ce montant, croissant au fil du temps, fait l'objet d'une revalorisation chaque année, prenant en compte trois paramètres : le taux d'actualisation, les « gains hérités » et les frais de gestion.

Chaque année, le capital notionnel est augmenté d'un montant d'intérêts virtuels calculé sur la base d'un taux d'actualisation. En règle générale, il s'agit d'un index représentatif de la progression du salaire annuel moyen (la moyenne des trois dernières années du taux de croissance du revenu du travail réel moyen auquel on ajoute le taux d'inflation des douze derniers mois). Mais cette valeur peut être corrigée de façon défavorable, en fonction du taux de rendement implicite assurant la pérennité du régime, lorsque le mécanisme automatique d'équilibre entre en application.

A ces intérêts virtuels ainsi calculés s'ajoutent ce que les autorités suédoises appellent les « gains hérités », c'est-à-dire les prestations de retraite inutilisées par des personnes décédées prématurément. Ces droits à la retraite sont disponibles pour être partagées entre tous les assurés sociaux survivants.

En revanche, les coûts de gestion, au demeurant faibles, du régime de retraite public viennent logiquement ralentir la progression du capital notionnel des assurés sociaux.

Source : Caisse nationale de sécurité sociale

- Le mode de calcul de la retraite

Les retraites sont calculées en divisant le solde du compte notionnel (c'est-à-dire le capital virtuel) par un diviseur, que l'on appelle aussi un « coefficient de conversion » qui permet d'obtenir une annuité. On obtient ainsi le montant annuel de la pension.

Il convient de noter que ce diviseur G, a pour fonction de refléter l'espérance de vie de la cohorte à laquelle appartient le nouveau retraité. Cette variable est mesurée annuellement sur la base d'une moyenne mobile sur cinq ans. Par ailleurs, selon l'âge de départ à la retraite choisi par l'assuré social, il se verra appliquer des minorations ou des majorations du montant de sa pension, calculées selon un principe de neutralité actuarielle.

Les coefficients de conversion sont déterminés, pour tous les individus d'une même classe d'âge, l'année où celle-ci atteint soixante-cinq ans et déclinés ensuite pour les autres âges de liquidation (soixante et un ans, soixante-deux ans, soixante-trois ans...). Dans l'hypothèse probable où l'espérance de vie augmenterait à l'avenir, le capital virtuel accumulé pendant la vie professionnelle produirait une pension annuelle plus faible pour les classes d'âge suivantes, si elles choisissent de liquider leur pension (c'est-à-dire de convertir leur capital) au même âge. Maintenir un niveau fixe de pension lorsque l'espérance de vie augmente, suppose donc de retarder son départ à la retraite.

A titre d'illustration, les autorités suédoises estiment que les assurés sociaux de la génération 1990 devraient reculer en moyenne de vingt-six mois l'âge de leur départ en retraite, par rapport à ceux nés en 1940. Mais, compte tenu d'une espérance de vie à soixante-cinq ans supérieure de quarante et un mois, les retraités du milieu du XXIe siècle devraient néanmoins continuer à bénéficier d'une amélioration relative de leur situation. Comparés aux retraités actuels, les enfants d'aujourd'hui devraient en effet recevoir en moyenne une retraite pendant quinze mois de plus20(*).

Le calcul de la valeur du coefficient de conversion prend par ailleurs en compte un rendement r imputé au capital C. Ce rendement réel r est une norme représentant le taux de croissance attendu du revenu moyen par tête, le revenu étant celui utilisé pour définir l'assiette des cotisations. Cette norme de rendement a été fixée à r = 1,6 % par an.

- Le rythme de revalorisation des pensions liquidées dépend des performances de l'économie suédoise

Le mode de revalorisation des pensions est directement lié à la méthode de calcul du diviseur. En effet, la formule retenue pour l'index de revalorisation prend en compte la norme de 1,6 % de la façon suivante :

Index = taux d'inflation + (taux de croissance réelle du revenu par tête - 1,6 %).

Les pensions bénéficient donc de gains de pouvoir d'achat à condition que le taux de croissance réelle du revenu par tête soit supérieur à la norme de 1,6 %. La revalorisation des pensions est flexible et dépend des bonnes performances de l'économie via les gains de pouvoir d'achat du revenu par tête. D'autant plus que le mécanisme de correction automatique peut être mis en oeuvre. Force est de reconnaître que jusqu'ici, les assurés sociaux suédois ont plutôt bénéficié de ce nouveau système, par rapport à l'indexation sur les prix précédemment en vigueur.

- Une grande flexibilité de l'âge de la retraite

Le nouveau régime de retraite suédois ne prévoit pas d'âge légal de départ à la retraite, mais un choix laissé à l'initiative de l'assuré social, à l'intérieur d'une fourchette comprise entre soixante et un et soixante-sept ans. Aucune liquidation de pension n'est possible avant l'âge de soixante et un ans. A partir de ce seuil plancher, en revanche, l'assuré social peut percevoir une retraite, qui sera d'un montant croissant en fonction de l'âge de liquidation, grâce au coefficient de conversion.

Il n'y a pas à proprement parler de limite supérieure pour l'âge de départ à la retraite. Les salariés peuvent continuer à travailler et donc à cotiser jusqu'à soixante-sept ans, sans que leurs employeurs ne s'y opposent. Mais, à compter de soixante-sept ans, ils perdent leur droit légal à conserver leur emploi.

- Un mécanisme de correction automatique des déséquilibres financiers

Si les ressources du régime s'avéraient insuffisantes pour honorer ses engagements à long terme, c'est-à-dire le montant des retraites à servir aux assurés sociaux, le mécanisme d'équilibrage fondé sur le ratio actif/passif s'enclencherait automatiquement. Ce dispositif tend à restaurer progressivement l'équilibre financier, en agissant sur le taux de revalorisation du capital notionnel accumulé par l'ensemble des assurés sociaux, ainsi que sur l'indice d'évolution des pensions déjà liquidées. A cet effet, le rythme d'évolution des pensions est infléchi jusqu'à ce que le ratio d'équilibre retrouve une valeur supérieure ou égale à un.

· La partie capitalisation individuelle

Le second ensemble constitutif du système de retraite public est le régime par capitalisation dont la supervision est assurée par un organisme public de surveillance, la Premium Pension Authority. Ce régime est alimenté par une cotisation égale à 2,5 % du salaire21(*) versée par l'employeur.

La collecte des cotisations, comme le versement des pensions, demeurent assurés dans le cadre du service public. Pour le reste, les gestionnaires de fonds de pension privés se sont vu accorder la possibilité de gérer les comptes de cotisants individuels. L'assuré social peut choisir de répartir ses cotisations entre plusieurs gestionnaires de fonds différents (cinq au maximum) pour le capital accumulé. Il peut aussi changer de gestionnaire sans frais au mois de janvier, au début de chaque année civile. En l'absence de choix explicite des cotisants, l'Etat a prévu que les produits de leurs cotisations seraient automatiquement confiés à ce qu'il convient d'appeler le « 7e fonds national de retraite » géré par une agence gouvernementale indépendante.

· La pension garantie

Comme en France, une pension garantie financée par le budget de l'Etat assure un niveau minimum de ressources aux assurés sociaux qui n'ont eu que de très faibles revenus professionnels, voire aucun.

Cette prestation sociale est versée à taux plein aux personnes de plus soixante-cinq ans dépourvues de pension de droit propre. Les autres assurés qui ont travaillé pendant un temps minimum, perçoivent une allocation différentielle, calculée de manière à ce que la somme de leur pension professionnelle et de son complément sous forme de pension de base soit égale au montant de la pension à taux plein. Le niveau de cette dernière est actuellement d'environ 9 500 euros par an pour une personne seule et de 8 460 euros par an pour une personne mariée. L'obtention du bénéfice d'une pension garantie à taux plein suppose d'avoir résidé quarante ans en Suède, entre l'âge de seize et soixante-quatre ans.

Compte tenu du montant de cette prestation et de ses conditions d'attribution, de nombreux retraités suédois en bénéficient (30 % de la classe d'âge 1938 par exemple).

* 18 Lire «Préserver la compétitivité du site Allemagne : les mutations de la protection sociale outre-Rhin» - rapport n° 439 (2005-2006) fait au nom de la Mecss par Alain Vasselle et Bernard Cazeau.

* 19 www.sweden.gov.se (ce site gouvernemental met en ligne un document en français sur les retraites en Suède).

www.forsakringskassan.se/sprak/fra/pension (pages en français du site de la Caisse nationale de sécurité sociale).

Voir aussi les articles de Laurent Vernière dans les nos 38, 43 et 62 de la revue « Questions Retraite ».

* 20 De façon schématique, le bénéfice de l'allongement de la durée de vie est partagé en Suède à hauteur d'un tiers au bénéfice des assurés sociaux et des deux tiers restant en faveur du système de retraite. En France, la réforme des retraites de 2003 prévoit pour l'avenir une clé de répartition inverse.

* 21 Le taux de cotisation retraite globale est donc de 18,5 % : 16 % pour la fraction par répartition et 2,5 % pour la fraction en capitalisation.