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Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois

 

II. LE FINANCEMENT DES RETRAITES : LA RÉUSSITE EXEMPLAIRE DE LA RÉFORME DE 1998

A. LA GENÈSE D'UN SYSTÈME DE RETRAITE ENTIÈREMENT NOUVEAU

1. Présentation générale du système de retraite suédois

a) Le panorama des retraites en Suède

Le système de retraite suédois comprend, comme en France, trois piliers distincts :

le régime de retraite public, qui a fait l'objet de la réforme mise en oeuvre par la loi du 8 juin 1998, complétée en 2001 par l'introduction d'un mécanisme d'équilibrage automatique des comptes. Il représente en moyenne 60 % de la retraite totale perçue par les assurés sociaux suédois et comporte deux parties distinctes et inégales. Le premier volet fondé sur le principe de la répartition, fonctionnant suivant la technique dite des « comptes notionnels », est complété de façon marginale par un second volet en capitalisation ;

les régimes complémentaires gérés par les partenaires sociaux couvrent 90 % des salariés suédois. A l'instar de notre pays là encore, ils sont organisés sur une base socioprofessionnelle. On retrouve ainsi une distinction entre les fonctionnaires de l'Etat, les cadres, les non-cadres du secteur privé et les employés des collectivités locales. Ces régimes peuvent être à cotisations ou à prestations définies et fonctionnent de plus en plus sur la base de la capitalisation. Le second pilier représente en moyenne 15 % des prestations vieillesse perçues par les assurés sociaux suédois. Il n'a pas été concerné par la réforme de 1998 ;

- enfin, la prévoyance volontaire vient compléter l'architecture du système de protection sociale. Ces mécanismes individuels relèvent des assureurs privés et représentent en moyenne 10 % de la retraite des Suédois.

A cela s'ajoutent deux dispositifs spécifiques au sein de la sphère publique, qui se situent en marge de l'effort contributif des assurés sociaux. Il s'agit en premier lieu de la pension de réversion, qui, bien que placée en extinction progressive depuis 1990, assure encore une part non négligeable des revenus des femmes nées avant 1945. En second lieu, la pension garantie, que l'on pourrait comparer au minimum vieillesse français, et dont le financement est assuré par le budget de l'Etat, représente 10 % des prestations vieillesse perçues par les Suédois.

Source : Caisse nationale de sécurité sociale

b) Les objectifs et les principales étapes de la réforme

Dès le milieu des années quatre-vingt, la Suède s'est engagée dans un processus concerté et approfondi de refondation de son système de retraite qui s'est déroulé sur un peu plus d'une quinzaine d'années. La réforme du régime public de retraite votée en 1998 a été l'aboutissement d'un intense travail de réflexion, élaboré par trois commissions successives, associant des experts et des membres des partis politiques représentés au Parlement.

Cette démarche ambitieuse a toutefois été affectée par les alternances politiques successives qu'a connues la Suède, ce qui explique la grande lenteur du processus. Il convient en effet de rappeler que les partis conservateur, libéral et centriste ont été au pouvoir jusqu'en 1982, puis entre 1991 et 1994. Les sociaux démocrates, qui dominent d'une façon générale la vie politique suédoise depuis les années trente, leur ont succédé entre 1982 et 1991, puis à nouveau entre 1994 et 2006. Enfin, les dernières élections législatives du 17 septembre 2006 ont été remportées par une alliance de quatre partis de droite et du centre.

Le processus d'élaboration de la réforme a comporté de nombreuses étapes dont le précédent rapport de la commission des affaires sociales fournit un récit très complet17(*). Mais quelles qu'aient été ces péripéties, il convient surtout de noter que le choix d'une modification radicale du système de retraite n'a jamais été remis en cause au fil du temps.

En 1990, les conclusions des travaux de la première commission qui avait été constituée en novembre 1984 n'avaient certes pas été retenues par les pouvoirs publics, le gouvernement social-démocrate d'alors choisissant de nommer une nouvelle commission. Mais les élections de 1991 ont rapidement donné une impulsion au changement, dans la mesure où la question des retraites constituait une priorité politique pour le nouveau gouvernement conservateur. Les principes fondamentaux de la réforme ont ainsi été adoptés par le Parlement le 8 juin 1994 et une troisième commission - officiellement, un groupe de travail - a été constituée dès le 23 juin 1994 pour en définir les modalités précises.

Après la nouvelle alternance politique intervenue à la suite du résultat des élections de septembre 1994, les grandes lignes du projet de réforme ont été malgré tout confirmées. Le nouveau ministre social-démocrate des affaires sociales a été nommé président du groupe de travail. Les modalités définitives de la réforme ont finalement été adoptées quatre ans plus tard, le 8 juin 1998, à une très large majorité (257 pour, 17 contre et 16 abstentions) des 349 membres du Parlement suédois, le Riksdag.

Enfin, la loi du 8 juin 1998 a été complétée par l'introduction, en mai 2001, d'un mécanisme d'équilibrage automatique des comptes. Les pouvoirs publics suédois ont souhaité par là-même donner une garantie supplémentaire de stabilité à long terme des taux de cotisation, dans l'hypothèse d'une détérioration future de la solvabilité du régime qui pourrait être occasionnée, soit par un ralentissement de l'économie, soit par une évolution démographique plus défavorable que prévu.

* 17 Références citées dans l'avant-propos.