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Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois

 

2. L'apparition d'un modèle suédois en matière de réforme des retraites

a) Une démarche ambitieuse

La Suède a procédé à la plus ambitieuse et à la plus originale des réformes de retraite menées en Europe depuis les années quatre-vingt. Ainsi que l'a fort justement souligné devant la mission l'un de ses concepteurs, Ole Settergren, davantage même que d'une simple réforme, il s'agit plutôt d'un changement complet du système d'assurance vieillesse. Les pouvoirs publics suédois ont ainsi décidé de faire table rase de l'ancien système par annuités en raison tout à la fois :

- de son caractère inéquitable entre les générations ;

- des inégalités qu'il suscitait entre les assurés sociaux appartenant à une même génération ;

- de ses perspectives financières inquiétantes, à plus ou moins longue échéance.

Parmi les pays industrialisés, la Suède se singularise autant par l'horizon à long terme que par la portée de sa réforme. Les concepteurs du système des comptes notionnels ont en effet souhaité régler de façon décisive, voire définitive, le problème de l'équilibre financier de l'assurance vieillesse au cours des prochaines décennies.

Cette décision des pouvoirs publics et du Parlement suédois s'inscrit dans le cadre général d'une politique globale visant à anticiper dès maintenant les conséquences du vieillissement de la population. La réduction de la dette publique et la recherche d'efficacité en matière de dépenses de santé participent du même objectif. Au total, la réforme des retraites de 1998 apparaît comme l'élément emblématique d'une stratégie cohérente visant à dégager des marges de manoeuvres financières, pour faire face aux futurs besoins sociaux de la population, comme la dépendance, tout en préservant les grands équilibres financiers et par là-même, la compétitivité de l'économie.

b) Un concept original, devenu in fine l'objet d'un consensus national

Le mécanisme baptisé « comptes notionnels » est de conception purement suédoise. L'idée de départ résulte des travaux d'une poignée d'experts, en liaison avec les responsables des grands partis politiques. Malgré la lenteur du processus de réforme, ce consensus au plus haut niveau a été maintenu pendant une décennie, dans un contexte difficile. De l'aveu même de Ole Settergren22(*), cette situation tient du miracle, d'autant plus que le résultat final apparaît très proche des projets initiaux.

« Selon le projet de loi gouvernemental de 1994 sur les principes d'un nouveau système de retraite, celui-ci aurait dû être opérationnel à partir du 1er janvier 1996. Toutefois, à cause des difficultés que cela créait, la loi n'a pas été votée avant 1998. Les propositions au Parlement étaient soutenues en permanence par quelque 85 % de ses membres. Cet important pourcentage en faveur de la réforme prouve à la fois le consensus à un haut niveau politique et la ferme discipline de parti, traditionnelle au sein du Parlement suédois. Mais avant que les propositions n'atteignent le Parlement, elles ont dû, souvent, faire face à de vives résistances. Les difficultés ont été surmontées et, depuis 2003, la réforme et son administration sont complètement opérationnelles.

« La période la plus critique a été celle qui a suivi l'adoption des principes du nouveau système de retraite par le Parlement en juin 1994 et qui a duré jusqu'à l'ébauche, puis au vote [de la loi du 8 juin 1998]. (...) Ce processus, qui a entraîné de nouvelles négociations au sein du gouvernement et entre les partis politiques qui avaient soutenu les principes du nouveau système de retraite, s'est avéré plus exigeant, politiquement et techniquement, que prévu. (...)

« Il est difficile de dire à quel point cette opposition était en mesure de l'emporter et d'arrêter la réforme ; personne ne peut en être sûr. Notre intuition est que cela a failli être le cas et que seules la détermination, l'habileté de quelques-uns, la forte loyauté au sein du « groupe exécutif » de la réforme des retraites, ainsi qu'une part de chance ont sauvé le processus. »

Tous les représentants des partis politiques, des partenaires sociaux ainsi que les parlementaires suédois rencontrés par la Mecss ont considéré que la réforme des retraites constitue une réussite. La loi du 8 juin 1998 a été adoptée par près des trois quarts des députés du Riksdag, sachant que seules deux formations politiques, l'une d'extrême gauche, l'autre populiste de droite, qui n'est plus représentée au Parlement, s'étaient opposées au texte durant son élaboration. Ce succès est d'autant plus notable que lors de leur précédente mission de septembre 2000, les sénateurs de la commission des affaires sociales avaient noté qu'il existait alors des nuances d'appréciations entre les grands acteurs institutionnels, voire un certain scepticisme de l'opinion publique à l'égard des dispositions de la nouvelle loi.

Sept ans plus tard, l'assise politique de la réforme semble largement consolidée. La question des retraites fait désormais l'objet, en Suède, d'un large consensus national et même d'une légitime fierté.

* 22 Revue française des affaires sociales n° 4-2003. Article reproduit en annexe 2.