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Le traité de Lisbonne

 

B. DES REFORMES INSTITUTIONNELLES PERMETTANT À L'UNION EUROPÉENNE DE FONCTIONNER DANS UNE EUROPE ÉLARGIE

Le Traité de Lisbonne apporte de profonds changements au cadre institutionnel de l'Union Européenne, permettant à celle-ci de fonctionner dans le contexte nouveau d'une Europe élargie.

Il reprend la quasi-totalité des innovations du Traité Constitutionnel.

Le nouvel article 13 stipule que « l'Union Européenne dispose d'un cadre institutionnel visant à promouvoir ses valeurs, poursuivre ses objectifs, servir ses intérêts, ceux de ses citoyens, et ceux des Etats membres, ainsi qu'à assurer la cohérence, l'efficacité et la continuité de ses politiques et de ses actions ».

Il dresse ensuite la liste des différentes institutions et précise qu'elles pratiquent entre-elles le principe de « coopération loyale ».

1. Le Parlement Européen

a) Le renforcement des pouvoirs du Parlement Européen

Conçu à l'origine comme une assemblée délibérative composée de représentants des Parlements nationaux et n'ayant qu'un rôle consultatif, le Parlement Européen est certainement l'institution du « triangle institutionnel » qui a le plus évolué depuis les débuts de la construction européenne, à la fois dans sa composition, avec l'élection au suffrage universel direct de ses membres en 1979, et dans ses attributions, par le renforcement constant de ses prérogatives en matière législative et budgétaire.

Le Traité de Lisbonne marque l'aboutissement de la lente montée en puissance du Parlement Européen, tant en matière législative, que budgétaire. Le Parlement, avait déclaré Valéry Giscard d'Estaing, est le « grand gagnant » de la Convention.

La procédure de « codécision » place le Parlement, sous réserve d'exceptions en nombre très limité, sur un pied d'égalité avec le Conseil des Ministres. Le Traité de Lisbonne étend le pouvoir de codécision à une quarantaine de domaines dont : l'immigration, la coopération judiciaire et l'harmonisation en matière pénale, certains aspects de la politique commerciale commune ou de la législation agricole.

Le Parlement Européen se voit également reconnaître un large pouvoir d'approbation, qui lui confère un véritable droit de veto, dans une série de domaines :

- l'adoption du cadre financier pluriannuel de l'Union ;

- les sanctions prévues à l'encontre d'un Etat en cas de violation grave des valeurs de l'Union ;

- l'accord sur le retrait volontaire de l'Union ;

- l'extension des domaines de criminalité pouvant donner lieu à une harmonisation, la création et les prérogatives d'un Parquet européen ;

- les accords internationaux ;

- la procédure de révision des traités sans convocation préalable d'une convention ;

- l'activation de la procédure de révision simplifiée ;

- la mise en oeuvre de la clause de flexibilité permettant au Conseil d'ajuster les compétences de l'Union Européenne ;

- l'autorisation de lancer une coopération renforcée (à l'exclusion de la politique étrangère et de sécurité commune).

Enfin, le Parlement Européen sera dorénavant consulté sur certains sujets qui échappent aujourd'hui à son droit de regard, comme les mesures concernant la protection diplomatique et consulaire des citoyens de l'Union, le régime linguistique des titres de propriété intellectuelle, tel que le brevet communautaire.

Les pouvoirs budgétaires du Parlement Européen augmentent de façon décisive en raison de la suppression de la distinction entre les « dépenses obligatoires » (cette part du budget, concernant essentiellement les dépenses agricoles, ne peut pratiquement pas, aujourd'hui, être amendée par le Parlement) et les « dépenses non obligatoires ». Le Conseil et le Parlement Européen sont désormais sur un pied de totale égalité dans la procédure budgétaire, avec toutefois deux correctifs importants :

- afin d'accélérer la procédure, une seule lecture est prévue, dans chaque institution et le calendrier en est strictement encadré ;

- afin de trancher les éventuels conflits, si un accord est intervenu au sein du comité de conciliation entre les représentants du Parlement et ceux du Conseil, le Parlement ne pourra rejeter le projet qu'à la majorité de ses membres. De même, pour adopter un budget rejeté par le Conseil, il faudra que soient réunis les trois cinquièmes des suffrages exprimés représentant au moins la moitié de ses membres.

b) La nouvelle répartition des sièges

Depuis les débuts de la construction européenne, le nombre de membres du Parlement Européen n'a cessé d'augmenter. Rappelons qu'en 1957, l'Assemblée ne comprenait que 142 membres.

Le Traité d'Amsterdam avait fixé à 700 l'effectif maximal du Parlement Européen et le Traité de Nice a porté ce nombre à 736. Le Traité Constitutionnel, en fixant un plafond de 750, se situait dans la continuité des traités précédents.

Précisons qu'actuellement, le Parlement Européen comprend 785 députés, le plafond de 736 posé par le Traité de Nice ayant été provisoirement dépassé du fait de l'adhésion, au 1er janvier 2007, de la Roumanie et de la Bulgarie. Mais il était prévu de revenir au plafond de 736 du Traité de Nice à compter du prochain renouvellement du Parlement Européen en 2009.

Le Traité de Lisbonne prévoit un minimum de 5 sièges et un maximum de 99 sièges par Etat membre.

Depuis l'origine, la composition du Parlement a toujours été fondée sur le principe de la « proportionnalité dégressive ». Ce système favorise les petits pays : un député maltais représente 67 000 citoyens, alors qu'un député allemand en représente 860 000 !

A la différence du Traité de Nice qui avait établi une nouvelle répartition des sièges au Parlement, le Traité de Lisbonne ne fixe pas lui-même la composition du Parlement.

Comme le Traité Constitutionnel, il renvoie la question de la répartition des sièges à une décision du Conseil Européen statuant à l'unanimité, sur proposition et avec l'approbation du Parlement.

En juin 2007, le Conseil Européen a invité le Parlement à présenter lui-même un projet concernant sa future composition en précisant que cette répartition devait respecter le principe de la proportionnalité dégressive.

Les deux rapporteurs désignés, le Français Alain Lamassoure (PPE-DE) et le député européen roumain Adrian Severin (PSE) ont fait adopter par le Parlement Européen, le 12 octobre dernier, une résolution qui ne remet pas en cause la répartition des sièges mais propose d'utiliser la « marge » existante entre le chiffre prévu par le Traité de Nice de 732 et le nouveau plafond de 750 sièges, pour « distribuer » ces sièges supplémentaires aux Etats les moins bien dotés.

Pour donner satisfaction à l'Italie, très attachée à sa parité avec la France et le Royaume-Uni, le Conseil Européen informel de Lisbonne des 18 et 19 octobre 2007 a décidé d'accorder un siège supplémentaire à l'Italie.

En conséquence, le Traité de Lisbonne fixe le nombre de députés européens à 750, plus le Président.

Le Parlement Européen a demandé que la répartition des sièges soit révisée avant le début de la législature 2014-2019, afin de mettre en place un système de répartition plus objectif et équitable.

Il convient d'observer qu'aux termes du Traité de Lisbonne, le Parlement est composé de représentants « des citoyens de l'Union » et non plus des « peuples des Etats ».

Répartition des sièges au Parlement Européen

Etat membre

Situation actuelle

Traité de Nice (à partir des élections de 2009)

Traité de Lisbonne (pour la période 2009-2014)

Différence par rapport au Traité de Nice

Allemagne

99

99

96

-3

France

78

72

74

+ 2

Royaume-Uni

78

72

74

+ 2

Italie

78

72

73

+ 1

Espagne

54

50

54

+ 4

Pologne

54

50

51

+ 1

Roumanie

35

33

33

=

Pays-Bas

27

25

26

+ 1

Belgique

24

22

22

=

Grèce

24

22

22

=

Hongrie

24

22

22

=

Rép. Tchèque

24

22

22

=

Portugal

24

22

22

=

Suède

19

18

20

+ 2

Bulgarie

18

17

18

+ 1

Autriche

18

17

19

+ 2

Danemark

14

13

13

=

Slovaquie

14

13

13

=

Finlande

14

13

13

=

Lituanie

13

12

12

=

Irlande

13

12

12

=

Lettonie

9

8

9

+ 1

Slovénie

7

7

8

+ 1

Estonie

6

6

6

=

Chypre

6

6

6

=

Luxembourg

6

6

6

=

Malte

5

5

6

+ 1

Total

785

736

751

+ 15

2. Le Conseil Européen

Deux modifications majeures sont apportées par le Traité de Lisbonne. Elles concernent la présidence stable du Conseil Européen et son « institutionnalisation ».

a) La présidence stable du Conseil Européen

La création d'une présidence stable du Conseil Européen est l'une des principales innovations du Traité de Lisbonne.

Le Conseil Européen est actuellement présidé par le Chef d'Etat ou de gouvernement du pays qui exerce la présidence de l'Union Européenne. Or, cette présidence change tous les six mois, ce qui porte atteinte à la continuité de l'action du Conseil Européen dont le rôle d'impulsion et de direction n'a cessé de se renforcer au cours de ces dernières décennies.

Le Traité de Lisbonne prévoit que cette institution est dotée d'un président à temps plein, élu à la majorité qualifiée en son sein pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois. Il ne peut exercer de mandat national.

L'instauration d'une présidence stable du Conseil Européen est un gage de continuité, tant sur le plan interne, que sur le plan externe, en même temps qu'il assurera à l'exécutif de l'Union une meilleure visibilité.

Le Président du Conseil Européen « préside et anime les travaux du Conseil Européen », « assure la préparation et la continuité des travaux du Conseil Européen en coopération avec le Président de la Commission et sur la base des travaux du Conseil des affaires générales » il « oeuvre pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil Européen ».

Il présente au Parlement Européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil.

Le traité précise aussi que « le Président du Conseil Européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ».

b) L'« institutionnalisation » du Conseil Européen

Apparu tardivement dans la construction européenne, le Conseil Européen devait à l'origine permettre aux Chefs d'Etat ou de gouvernement des Etats membres d'avoir des discussions informelles sur les sujets les plus importants, ce qu'on a appelé les « discussions au coin du feu ».

C'est à l'initiative du Président Valéry Giscard d'Estaing que le Conseil Européen a commencé à se réunir de manière régulière, au moins deux fois par semestre.

L'Acte Unique européen en 1986 mentionne pour la première fois son existence, mais il faudra attendre le Traité de Maastricht, en 1993, pour que soit précisé le rôle du Conseil Européen qui « donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales ». C'est par exemple le Conseil Européen qui, à Copenhague, en 1993, a ouvert la voie à l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale, et lui qui a adopté, à Tampere, en 1999, un ambitieux programme pour réaliser un « espace européen de liberté, de sécurité et de justice ».

Pour autant, si le Conseil Européen joue en pratique un rôle majeur, il n'était pas reconnu comme une « institution » de l'Union.

Le Traité de Lisbonne corrige cette anomalie en reconnaissant le Conseil Européen comme une institution à part entière (article 15 du Traité sur l'Union Européenne).

Cela signifie que le Conseil Européen pourra voter et adopter des décisions, et que ses actes seront susceptibles d'un contrôle par la Cour de Justice, à l'exception des actes relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune.

Alignant le droit sur la pratique, le Traité de Lisbonne dispose que le « Conseil Européen se réunit deux fois par semestre», lorsque le traité actuel prévoit qu'il se réunit « au moins deux fois par an ».

Il reconnaît aussi un « droit d'appel » au Conseil Européen, en cas de blocage au Conseil des Ministres dans plusieurs domaines, tels que la coopération judiciaire en matière pénale ou en matière sociale.

Le traité précise également que « le Conseil Européen se prononce par consensus, sauf dans les cas où les traités en disposent autrement ».

Il n'exerce toutefois pas de fonction législative. Celle-ci est dévolue au Conseil des Ministres et au Parlement Européen.

Par ailleurs, la composition du Conseil Européen est légèrement modifiée. Alors qu'il est aujourd'hui composé des Chefs d'Etat ou de gouvernement des Etats membres, ainsi que du Président de la Commission, assistés par les Ministres des Affaires étrangères et par un membre de la Commission, le Conseil Européen comprendra à l'avenir deux nouveaux participants : le Président du Conseil Européen, qui deviendra membre de droit, et le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (qui assistera aux travaux). En revanche, ce n'est que lorsque l'ordre du jour l'exige, que les Chefs d'Etat et de gouvernement pourront décider d'être assistés chacun par un ministre et, en ce qui concerne le Président de la Commission Européenne, par un membre de la Commission.

3. Le Conseil des Ministres

Le principe de la présidence tournante pour les formations du Conseil, à l'exception du Conseil « Affaires étrangères », est maintenu. La principale innovation du traité porte sur l'extension et la nouvelle définition du vote à la majorité qualifiée.

a) Le maintien de la présidence tournante pour les formations spécialisées du Conseil

Le fonctionnement du Conseil des Ministres avait déjà fait l'objet de réformes, notamment lors du Conseil Européen de Séville en juin 2002, qui avait réduit à 9 le nombre de ses formations.

Le Traité de Lisbonne ne mentionne que deux formations du Conseil :

- le Conseil « A ffaires étrangères », qui est présidé par le Haut Représentant et qui « élabore l'action extérieure de l'Union selon les lignes stratégiques fixées par le Conseil Européen et assure la cohérence de l'action de l'Union » ;

- le Conseil « A ffaires générales », désormais détaché du Conseil « Affaires étrangères », et qui « assure la cohérence des travaux des différentes formations du Conseil. Il prépare les réunions du Conseil Européen et en assure le suivi en liaison avec le Président du Conseil Européen et la Commission ».

Concernant les autres formations spécialisées du Conseil, leur liste doit faire l'objet d'une décision adoptée par le Conseil Européen à la majorité qualifiée.

Les règles relatives à l'exercice de la présidence des différentes formations du Conseil, à l'exception du Conseil « Affaires étrangères », qui sera présidé par le Haut Représentant, doivent également être fixées par une décision du Conseil Européen, adoptée à la majorité qualifiée.

Aux termes du projet de décision qui figure dans une déclaration annexée au traité (déclaration n° 3), la présidence des formations du Conseil sera assurée par des groupes de trois Etats membres pour une période de dix-huit mois. Ces groupes seront composés par rotation égale des Etats membres, en tenant compte de leur diversité et des équilibres géographiques au sein de l'Union. Chaque membre du groupe assurera à tour de rôle la présidence des formations du Conseil. Toutefois, il est indiqué que « les membres du groupe peuvent convenir entre eux d'autres arrangements ».

Ainsi, la présidence semestrielle, supprimée au niveau du Conseil Européen et du Conseil « Affaires étrangères », est maintenue au niveau du Conseil des Ministres, y compris pour le Conseil « Affaires générales ».

Lorsqu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif, la séance du Conseil est publique.

b) L'extension du vote à la majorité qualifiée

Le vote à la majorité qualifiée au Conseil est un élément essentiel de la « méthode communautaire ».

Le Traité de Rome avait prévu la possibilité pour le Conseil de prendre, au terme d'une période transitoire, des mesures à la majorité qualifiée dans certains domaines, notamment pour la politique agricole commune.

Depuis lors, le vote à la majorité qualifiée s'est substitué à l'unanimité dans un nombre croissant de domaines.

Si la mise en place du grand marché intérieur, à la suite de l'Acte unique de 1986, a été une réussite, c'est dans une large mesure parce qu'il avait prévu que les 300 directives nécessaires à sa mise en oeuvre seraient prises à la majorité qualifiée par le Conseil.

Inversement, le maintien de la règle de l'unanimité pour la plupart des mesures relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, a considérablement freiné l'action de l'Union dans ces domaines.

De plus, l'unanimité est d'autant plus difficile à réunir que le nombre d'Etats membres est plus grand. Dans une Europe à vingt-sept, l'unanimité est synonyme de paralysie.

Le Traité d'Amsterdam, puis le Traité de Nice, avaient étendu le vote à la majorité qualifiée à une série de domaines. Mais les sujets sensibles restaient soumis à la règle de l'unanimité.

Le Traité de Lisbonne marque de ce point de vue une importante avancée. Le vote à la majorité qualifiée est étendu à une cinquantaine de domaines dont la liste figure en annexe.

C'est le cas notamment pour la plupart des mesures relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, ainsi que pour les nouvelles compétences attribuées à l'Union.

L'extension du champ de la majorité qualifiée connaît, toutefois, certains aménagements, notamment dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale ou en matière de protection sociale des travailleurs migrants.

La règle de l'unanimité reste, en revanche, la règle générale en matière de politique étrangère et de défense et en matière d'harmonisation fiscale et sociale.

Enfin, restent également soumises à la règle de l'unanimité :

-l'adoption du cadre financier pluriannuel de l'Union ;

- l'adhésion de nouveaux Etats membres ;

- la révision des traités.

c) La nouvelle définition de la majorité qualifiée

Dès le Traité de Rome, les Etats membres se sont vu attribuer un nombre de voix différent au sein du Conseil en fonction de leur population respective. Toutefois, une surreprésentation minimum des Etats les moins peuplés a toujours été admise.

Parallèlement, le seuil de la majorité qualifiée exprimé en pourcentage du total des voix, a été maintenu à un niveau légèrement supérieur à 70 %.

La combinaison de ce seuil et du système de pondération des voix a permis que la majorité qualifiée représente une large majorité de la population de l'Union et plus de la moitié du nombre des Etats.

Symétriquement, la minorité de blocage pouvait être réunie soit par les trois Etats membres les plus peuplés, soit par un groupe suffisamment nombreux de « petits » pays représentant, depuis 1973, environ 12 % de la population totale de l'Union.

Cependant, l'équilibre entre la prise en compte du critère démographique et la protection des intérêts des « petits » pays a été mis en cause au fil des élargissements successifs. Les douze nouveaux Etats admis en 2004 et 2007 avaient, à l'exception de la Pologne et de la Roumanie, des populations inférieures ou égales à dix millions. Certains d'entre eux - Chypre et Malte - ne comptaient que quelques centaines de milliers d'habitants.

Le Traité de Nice avait instauré une pondération des voix moins défavorable aux Etats les plus peuplés, assortie de deux règles complémentaires :

- l'acte devait être approuvé par une majorité d'Etats membres ;

- si un Etat membre en faisait la demande, il fallait s'assurer que la majorité en voix représente au moins 62 % de la population de l'Union.

Cette dernière condition, dite « clause de vérification démographique » n'était pas d'application automatique, mais pouvait être invoquée par un Etat.

Reprenant le système du Traité Constitutionnel, le Traité de Lisbonne instaure le système de la « double majorité », selon lequel la majorité qualifiée doit réunir 55 % des Etats, représentant au moins 65 % de la population. 

La Pologne, que le Traité de Nice avait inconsidérément avantagée, s'est opposée autant qu'elle a pu au système de la « double majorité ».

Aux termes de négociations difficiles, le système de la « double majorité » a été confirmé, mais son application pleine et entière repoussée à 2014, voire à 2017.

En effet, le compromis adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement prévoit :

- que les règles pour la prise de décision au Conseil définies par le Traité de Nice continueront à s'appliquer jusqu'au 1er novembre 2014 ;

- qu'à partir du 1er novembre 2014 et jusqu'au 31 mars 2017, le système de la « double majorité » entrera en vigueur mais qu'un Etat membre pourra demander l'application de la règle du Traité de Nice ;

- qu'à partir du 31 mars 2017, le système de la « double majorité » deviendra obligatoire.

La « double majorité » au Conseil

Selon cette règle, pour être adoptée, une décision doit recueillir l'approbation d'au moins 55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population.

Toutefois, lorsque le Conseil ne statue pas sur une proposition de la Commission ou du Haut représentant, la majorité qualifiée est fixée à 72 % des Etats membres représentant au moins 65 % de la population.

En outre, pour éviter que trois grands Etats réunissant plus de 35 % de la population puissent à eux seuls bloquer une décision, il a été prévu qu'une minorité de blocage devra réunir au moins quatre Etats membres.

Calcul de la majorité qualifiée
pour la prise de décision au Conseil des Ministres

Pays

Population

Pondération des voix

(Traité de Nice)

En %

(Traité de Nice)

% de population dans l'UE à 27 (Traité de Lisbonne)

Différence en points de %

Allemagne

82,31

29

8,4

16,62

+ 8,3

France

63,39

29

8,4

12,80

+ 4,4

Royaume-Uni

60,82

29

8,4

12,29

+ 3,9

Italie

59,13

29

8,4

11,94

+ 3,5

Espagne

44,47

27

7,8

8,98

+ 1,1

Pologne

38,12

27

7,8

7,70

- 0,1

Roumanie

21,56

14

4,1

4,36

+ 0,3

Pays-Bas

16,35

13

3,8

3,30

- 0,5

Grèce

11,17

12

3,5

2,26

- 1,2

Portugal

10,59

12

3,5

2,14

- 1,3

Belgique

10,58

12

3,5

2,14

- 1,3

République tchèque

10,28

12

3,5

2,08

- 1,4

Hongrie

10,06

12

3,5

2,03

- 1,4

Suède

9,11

10

2,9

1,84

- 1,1

Autriche

8,29

10

2,9

1,68

- 1,2

Bulgarie

7,67

10

2,9

1,55

-1,3

Danemark

5,44

7

2

1,10

- 0,9

Slovaquie

5,39

7

2

1,09

- 0,9

Finlande

5,27

7

2

1,07

- 1

Irlande

4,31

7

2

0,87

- 1,2

Lituanie

3,38

7

2

0,68

- 1,3

Lettonie

2,28

4

1,2

0,46

- 0,7

Slovénie

2,01

4

1,2

0,41

- 0,7

Estonie

1,34

4

1,2

0,27

- 0,9

Chypre

0,77

4

1,2

0,16

- 1

Luxembourg

0,47

4

1,2

0,10

- 1,1

Malte

0,40

3

0,9

0,08

- 0,8

Total

495,10

345

100

100 %

 

Majorité qualifiée

 

255

73,9 %

65 %

 
d) Le maintien du compromis de Ioannina

A la demande de la Pologne, le Traité de Lisbonne consacre le « compromis de Ioannina ». Celui-ci prévoit que, lorsqu'un groupe d'Etats est proche de constituer une minorité de blocage, la discussion doit se poursuivre au sein du Conseil, malgré l'existence d'une majorité qualifiée, afin de parvenir dans un délai raisonnable à une solution satisfaisante pour les deux parties.

La décision relative au compromis « de Ioannina » a été adoptée par le Conseil le 13 décembre 2007.

4. La Commission Européenne

a) La confirmation des pouvoirs de la Commission

Gardienne de l'intérêt général, la Commission Européenne est une institution originale qui joue un rôle moteur dans la construction européenne.

Le Traité de Lisbonne confirme les pouvoirs de la Commission Européenne, notamment son monopole de l'initiative législative.

Le rôle de la Commission Européenne est précisé dans une série de domaines :

- Une directive ou un règlement pourra désormais lui déléguer - sous le contrôle du Parlement et du Conseil - le pouvoir d'en modifier les éléments non essentiels.

- La compétence générale de la Commission pour l'exécution de la législation européenne est clairement affirmée : c'est seulement dans des « cas spécifiques et dûment justifiés » que le Conseil pourra exercer des compétences d'exécution.

- Si la Commission estime qu'un Etat a manqué à ses obligations de communiquer les mesures de transposition d'une directive, la Commission pourra demander à la Cour de Justice d'infliger à l'Etat une astreinte ou le paiement d'une somme forfaitaire.

- Le déclenchement de « coopérations renforcées » exigera, en règle générale, l'approbation de la Commission.

b) Le plafonnement du nombre des membres de la Commission à partir de 2014

Comprenant neuf membres dans l'Europe à six, dont deux Commissaires désignés par chacun des trois « grands » Etats, la Commission Européenne a vu ses effectifs s'accroître au fil des élargissements successifs.

Le nombre de Commissaires est ainsi passé de 9 dans l'Europe à six à 20 dans l'Europe des quinze.

Cet accroissement a peu à peu mis en péril le caractère collégial des décisions de la Commission.

Lors du Traité de Nice, les cinq Etats membres les plus peuplés ont renoncé à leur second Commissaire mais le traité a posé le principe d'un plafonnement du nombre de Commissaires à un nombre inférieur à celui des Etats membres, à partir du moment où l'Union compterait 27 Etats membres. Ce plafonnement devait entrer en application lors du premier renouvellement de la Commission suivant l'adhésion du 27ème membre (soit en 2009).

Il était précisé que la composition de la Commission serait alors organisée sur la base d'une stricte rotation égalitaire entre les pays. Toutefois, les Etats membres n'ayant pas réussi à s'entendre à Nice sur le nombre de Commissaires, le Traité de Nice renvoya cette question et les modalités du système de rotation à une décision du Conseil statuant à l'unanimité.

Depuis le dernier renouvellement de la Commission, en novembre 2004, celle-ci comprend un membre désigné par Etat, soit vingt-sept membres, depuis l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l'Union Européenne, le 1er janvier 2007.

La question de la taille de la Commission a resurgi lors des travaux de la Convention et de la Conférence intergouvernementale qui l'a suivie. Deux thèses se sont opposées.

Plusieurs Etats -notamment les « grands » et en particulier la France-ont plaidé pour une Commission resserrée, en faisant valoir les risques que comportait le maintien des règles actuelles : elles conduiraient à une Commission trop nombreuse, dépourvue d'esprit collégial, dont les membres seraient portés à défendre les intérêts de leur pays aux dépens de l'intérêt général de l'Union.

D'autres Etats -notamment la plupart des « petits » pays- demandaient, au contraire, que chaque Etat membre conserve le droit de désigner un membre de la Commission, ce droit constituant, à leurs yeux, un aspect essentiel d'une pleine participation aux institutions de l'Union. Tel était également le point de vue de la Commission.

Le compromis trouvé en 2004 et repris par le Traité de Lisbonne, a consisté à maintenir jusqu'en 2014 le principe d'un Commissaire par Etat membre. A partir de cette date, le nombre des membres de la Commission devra être égal aux deux tiers du nombre d'Etats membres (soit dix-huit dans une Europe à vingt-sept).

Les membres de la Commission seront alors choisis selon un système de rotation strictement égale entre les Etats et reflétant leur diversité démographique et géographique.

Le Traité de Lisbonne prévoit que le Conseil Européen, statuant à l'unanimité, pourra modifier le nombre de Commissaires. Une telle modification ne nécessitera pas la procédure de mise en oeuvre de révision des traités.

c) La légitimité et l'autorité renforcées du Président de la Commission

Le Président de la Commission Européenne, longtemps « primus inter pares », a vu son autorité renforcée sur les autres membres du collège par les traités d'Amsterdam et de Nice. Le Traité de Lisbonne consacre cette évolution vers une « présidentialisation » accrue de la Commission : le Président peut désormais contraindre un des membres de la Commission à démissionner sans avoir à obtenir l'autorisation du collège des commissaires, comme le prévoit le Traité de Nice.

Au delà du renforcement de son autorité sur le collège, sa légitimité démocratique est renforcée par le Traité de Lisbonne. En effet, les modalités du choix du président de la Commission font l'objet d'une nouvelle présentation, insistant davantage sur le rôle du Parlement Européen. Le nouvel article 9 du Traité de Lisbonne dispose que le Parlement Européen « élit le Président de la Commission », alors que l'actuel article 214 du Traité instituant la Communauté Européenne se borne à indiquer que cette désignation est « approuvée par le Parlement Européen ».

Cette nuance n'est pas seulement d'ordre sémantique, même si l'élection ne peut porter que sur le candidat proposé par le Conseil Européen (statuant à la majorité qualifiée).

Le véritable changement tient au fait que le Traité de Lisbonne mentionne que le Conseil Européen propose au Parlement Européen un candidat à la fonction de président de la Commission « en tenant compte des élections au Parlement Européen », ce qui fera du Président le représentant de la majorité qui se sera dégagée à l'occasion des élections européennes.

Une déclaration annexée au traité (n° 6) souligne que « le Parlement Européen et le Conseil Européen ont une responsabilité commune dans le bon déroulement du processus conduisant à l'élection du Président de la Commission Européenne. En conséquence, des représentants du Parlement Européen et du Conseil Européen procéderont, préalablement à la décision du Conseil Européen, aux consultations nécessaires dans le cadre jugé le plus approprié. Ces consultations porteront sur le profil des candidats aux fonctions de Président de la Commission (...). Les modalités de ces consultations pourront être précisées, en temps utile, d'un commun accord entre le Parlement Européen et le Conseil Européen ».

5. Le Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité

Bien que le titre de « Ministre des Affaires étrangères de l'Union » ait été supprimé à la demande du Royaume-Uni dans le Traité de Lisbonne et remplacé par celui de « Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité », celui-ci conserve l'essentiel des attributions qui avaient été prévues par le Traité Constitutionnel.

Nommé par le Conseil Européen à la majorité qualifiée (et révocable par celui-ci) avec l'accord du Président de la Commission, le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité a une double casquette : il succède au Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) mais il remplace aussi le Commissaire européen chargé des relations extérieures.

* En tant que mandataire du Conseil Européen et du Conseil pour la politique étrangère et de sécurité commune, le Haut Représentant :

- préside le Conseil « Affaires étrangères », une fonction qui revenait jusqu'ici au ministre des Affaires étrangères du pays exerçant la présidence tournante de l'Union Européenne ;

- conduit la politique étrangère et de sécurité commune ;

- contribue, par ses propositions, à l'élaboration de cette politique et l'exécute ;

- assure la mise en oeuvre des décisions adoptées par le Conseil Européen et le Conseil ;

- représente l'Union Européenne pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune ;

- conduit au nom de l'Union le dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l'Union dans les organisations internationales et au sein des conférences intergouvernementales.

* Le Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité cumule les fonctions énumérées ci-dessus avec celles de Vice-président de la Commission Européenne.

A ce titre, il est assume les « responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l'action extérieure de l'Union ».

Le Haut Représentant de l'Union a donc un double statut :

- il dépend du Conseil Européen qui peut le démettre : c'est dans ce cadre qu'il préside le Conseil « Affaires étrangères », qu'il propose au Conseil Européen des décisions en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et de politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et met en oeuvre la PESC ;

- il est membre de la Commission Européenne : à ce titre, il est soumis au vote d'investiture du Parlement Européen et perd sa fonction de Commissaire en cas de vote par celui-ci d'une motion de censure. Par ailleurs, le Haut Représentant est, en tant que Commissaire, soumis au principe de collégialité de la Commission : il doit s'assurer du soutien de la majorité de ses collègues pour toute initiative dans les domaines de sa compétence en tant que membre de la Commission.

Le Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité dispose d'un « service européen pour l'action extérieure » composé de fonctionnaires de la Commission, du Conseil et des Etats membres. Il pourra également s'appuyer sur les représentants de la Commission à l'étranger qui exerceront leur mission sous son autorité.

6. Les autres institutions ou organes

a) La Cour de Justice

Le système juridictionnel de l'Union Européenne avait été profondément réformé par le Traité de Nice.

Le Traité de Lisbonne n'apporte pas de changements majeurs à son organisation mais comporte un renforcement important de l'étendue du contrôle de la Cour de Justice.

Il apporte d'abord une clarification sémantique en appelant « Cour de Justice de l'Union » l'ensemble constitué par la Cour de Justice (qui ne s'appellera plus « Cour de Justice des Communautés Européennes »), le tribunal (qui remplace le terme de « tribunal de première instance ») et les tribunaux spécialisés (appellation qui se substitue à celle de « chambres juridictionnelles »).

Le Traité prévoit d'autre part la mise en place d'un Comité consultatif, composé de sept personnalités qualifiées, chargé de donner un avis sur la désignation des juges et avocats généraux de la Cour de Justice et du tribunal. Mais ceux-ci continuent d'être désignés d'un commun accord par les gouvernements des Etats membres.

Enfin, si le nombre de juges reste inchangé, chaque Etat désignant un juge, une déclaration annexée au Traité de Lisbonne (n° 41) prévoit d'accroître le nombre des avocats généraux auprès de la Cour de Justice, qui passera de huit à onze.

Cette augmentation a été demandée par la Pologne ce qui lui permettra, à l'image de ce qui existe pour les cinq autres « grands » Etats membres, de disposer en permanence d'un poste d'avocat général, les autres avocats généraux étant désignés selon une rotation égalitaire entre les « petits » pays.

La compétence de la Cour de Justice et l'étendue de son contrôle sont sensiblement accrus par le Traité de Lisbonne.

La Cour de Justice dispose d'une compétence générale dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Toutefois, comme c'est le cas actuellement, la Cour de Justice n'est pas compétente « pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations menées par la police ou d'autres services répressifs dans un Etat membre, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure ».

En matière de politique étrangère et de sécurité commune, sa compétence est très limitée. Elle ne se prononce que sur les recours concernant la légalité des décisions prévoyant des mesures restrictives à l'encontre de personnes physiques ou morales, telles que les mesures de gel des avoirs.

La reconnaissance d'une valeur juridiquement contraignante à la Charte des Droits Fondamentaux (à l'exception du Royaume-Uni et de la Pologne) incitera la Cour à développer une jurisprudence en matière de droits de l'homme et de libertés fondamentales.

La Cour de Justice pourra désormais se prononcer sur la légalité des actes du Conseil Européen (à l'exception de ceux qui concernent la politique étrangère et de sécurité commune), de la Banque Centrale Européenne, ainsi que sur les actes de l'ensemble des organes ou des organismes de l'Union destinés à produire des effets juridiques à l'égard des tiers. Elle pourra également connaître des recours pour non respect du principe de subsidiarité émanant du Comité des Régions ou des Parlements nationaux (transmis par l'intermédiaire de leur gouvernement).

Le Traité de Lisbonne accélère le mécanisme de sanctions pécuniaires en cas de non-exécution d'un arrêt en manquement. Il permet aussi à la Cour, si la Commission le demande, d'infliger directement à un Etat une astreinte ou le paiement d'une somme forfaitaire lorsque celui-ci a manqué à ses obligations de communiquer les mesures de transposition d'une directive.

Enfin, l'accès des particuliers à la Cour de Justice est légèrement étendu : le traité leur accorde un droit de recours en annulation contre les actes réglementaires les concernant directement et ne comportant pas de mesures d'exécution.

b) La Banque Centrale Européenne

La Banque Centrale Européenne figure dans le nouvel article 13 du TUE en tant qu'institution de l'Union. De ce fait, le principe de « coopération loyale » entre institutions lui est applicable.

Le Président, le Vice-président et les membres du directoire de la BCE seront désormais nommés par le Conseil Européen à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité sur recommandation du Conseil.

c) Le Comité des Régions et le Conseil Economique et Social Européen

Le Traité de Nice avait fixé un plafond de 350 membres pour ces deux organes consultatifs. Le Traité de Lisbonne ne modifie pas ce plafond, mais prévoit que le Conseil, statuant à l'unanimité, fixe, sur proposition de la Commission, la composition de ces deux organes consultatifs.

Il allonge le mandat des membres du Conseil Economique et Social européen et du Comité des Régions qui passe de 4 à 5 ans, s'alignant ainsi sur celui du Parlement Européen.

En outre, le Comité des Régions obtient le droit de saisir la Cour de Justice dans deux cas :

- pour appeler au respect du principe de subsidiarité ; mais cette faculté ne peut jouer que pour les actes au sujet desquels il est obligatoirement consulté ;

- pour assurer la sauvegarde de ses propres prérogatives.