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Le traité de Lisbonne

 

C. DE NOUVEAUX MOYENS D'ACTION POUR RÉPONDRE AUX DÉFIS ACTUELS

Dans l'ensemble, le traité ne modifie pas fondamentalement les politiques communautaires. En revanche, il apporte des changements en profondeur aux politiques qui relèvent du domaine intergouvernemental.

1. La politique étrangère et de sécurité commune

a) Une politique étrangère réformée...

La suppression des « piliers » et la reconnaissance de la personnalité juridique à l'Union Européenne renforceront la cohérence et la visibilité de l'action extérieure de l'Union.

Ainsi, la procédure de conclusion des accords internationaux en sera simplifiée et l'Union Européenne pourra désormais être représentée en tant que telle auprès des pays tiers et dans les enceintes internationales

Le Haut Représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité, issu de la fusion du poste de Haut Représentant et de celui de Commissaire européen chargé de l'action extérieure, préside le Conseil « Affaires étrangères ». Il donnera « une voix et un visage » permanents à l'Union Européenne sur la scène internationale.

La création d'un « service européen pour l'action extérieure », composé de fonctionnaires du Secrétariat Général du Conseil, de la Commission ainsi que de personnels détachés des services diplomatiques nationaux, favorisera l'émergence d'une « culture diplomatique commune ».

b) ...dont la caractéristique intergouvernementale est néanmoins rappelée

La politique étrangère et de sécurité commune continue de relever du domaine intergouvernemental, comme le souligne le fait que ses dispositions figurent, non pas dans le Traité sur le fonctionnement de l'Union mais dans le Traité sur l'Union Européenne.

La dimension intergouvernementale est soulignée par le rôle particulier du Conseil Européen, qui identifie les intérêts stratégiques de l'Union, fixe les objectifs et définit les orientations générales de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris pour les questions ayant des implications en matière de défense.

Le Conseil Affaires étrangères élabore la politique étrangère et de sécurité commune et prend les décisions nécessaires à sa définition et à sa mise en oeuvre, sur la base des orientations générales et des lignes stratégiques définies par le Conseil Européen.

Chaque Etat membre dispose d'un droit d'initiative. La Commission Européenne perd son droit d'initiative, au profit du Haut Représentant, qui peut l'exercer seul ou avec le soutien de la Commission.

Le Parlement Européen n'est que consulté et la compétence de la Cour de Justice est très limitée.

Surtout, la politique étrangère reste soumise à la règle de l'unanimité au Conseil Affaires Etrangères.

Il existe néanmoins trois exceptions auxquelles le Traité de Lisbonne en ajoute une quatrième. Elles concernent :

- les décisions définissant une action ou une prise de position de l'Union sur la base d'une décision du Conseil Européen ;

- la mise en oeuvre des actions ou des prises de positions communes ;

- les nominations de représentants spéciaux ;

- une action ou une prise de position commune sur proposition du Haut Représentant présentée à la suite d'une demande spécifique adressée par le Conseil Européen.

Le Traité de Lisbonne conserve le mécanisme de l'abstention constructive, qui permet à un Etat de s'abstenir lors d'un vote sans faire obstacle à celui-ci.

Le traité contient également une « clause passerelle » permettant au Conseil Européen, statuant à l'unanimité, de passer de la règle de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée pour tout ou partie des décisions en matière de politique étrangère et de sécurité commune (à l'exception de celles ayant des implications militaires ou concernant la défense).

Cette prééminence de l'intergouvernemental est encore renforcée par les déclarations n° 30 et 31 par lesquelles les Etats membres ont strictement encadré les avancées du Traité de Lisbonne.

Selon ces déclarations, les dispositions du Traité sur l'Union Européenne portant sur la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la création de la fonction de Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et la mise en place d'un service pour l'action extérieure :

- « ne portent pas atteinte aux responsabilités des Etats membres, telles qu'elles existent actuellement, pour l'élaboration et la conduite de leur politique étrangère ni à leur représentation nationale dans les pays tiers et au sein des organisations internationales » (déclaration n°30 §1) ;

- « n'affecteront pas la base juridique existante, les responsabilités ni les compétences de chaque Etat membre en ce qui concerne l'élaboration et la conduite de sa politique étrangère, son service diplomatique national, ses relations avec les pays tiers et sa participation à des organisations internationales, y compris l'appartenance d'un Etat membre au Conseil de Sécurité des Nations unies » (déclaration n°31 §1) ;

- « ne confèrent pas de nouveaux pouvoirs à la Commission de prendre l'initiative de décisions ni n'accroissent le rôle du Parlement Européen » (déclaration n°31 §2).

De plus, s'agissant de l'Organisation des Nations Unies et du Conseil de Sécurité, la déclaration n° 30 précise au paragraphe 3 que :

- « l'Union Européenne et ses Etats membres demeureront liés par les dispositions de la Charte des Nations Unies et, en particulier, par la responsabilité principale incombant au Conseil de Sécurité et à ses membres du maintien de la paix et de la sécurité internationales ».

c) ...et qui reste distincte des autres aspects de l'action extérieure de l'Union

La politique commerciale commune reste une compétence exclusive de l'Union qui se détermine à la majorité qualifiée, à l'exception de deux domaines : les accords dans le domaine des services culturels et audiovisuels lorsque ceux-ci risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique (il s'agissait d'une demande française) ; et les accords dans le domaine des services sociaux, d'éducation et de santé lorsque ceux-ci risquent de perturber gravement l'organisation de ces services au niveau national ou de porter atteinte à la compétence des Etats membres pour la fourniture de ces services.

Pour les politiques de coopération au développement et d'aide humanitaire, les mesures sont désormais adoptées, selon la procédure de droit commun, en codécision avec le Parlement Européen.

2. La politique de sécurité et de défense commune

Le Traité de Lisbonne prévoit que la politique de sécurité et de défense commune « devrait conduire à une défense commune, dès lors que le Conseil Européen, statuant à l'unanimité, en aura décidé ainsi ».

a) Une politique qui relève du domaine intergouvernemental

La défense, comme la politique étrangère, continue de relever du domaine intergouvernemental et reste soumise à la règle de l'unanimité.

De plus, le traité précise qu'elle n'affecte ni le statut de neutralité de certains Etats, ni les obligations découlant de l'OTAN pour les Etats qui en sont membres et qui considèrent que leur défense commune s'organise dans ce cadre.

Là encore, cette prééminence de l'intergouvernemental est soulignée par les déclarations n° 30 et 31 annexées au traité.

Celles-ci précisent que les dispositions régissant la politique commune en matière de sécurité et de défense :

- « ne préjugent pas de la nature spécifique de la politique de sécurité et de défense des Etats membres » (déclaration n° 30 §2) ;

- « n'affectent pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense des Etats membres » (déclaration n° 31 §3).

Elles précisent également que « l'Union Européenne et ses Etats membres demeureront liés par les dispositions de la Charte des Nations Unies et, en particulier, par la responsabilité principale incombant au Conseil de Sécurité et à ses membres du maintien de la paix et de la sécurité internationales » (déclaration n° 30 §3).

b) Des avancées significatives

- Une solidarité renforcée

Le traité de Lisbonne contient, à l'article 42§7, une « clause de défense mutuelle ». Celle-ci prévoit que, « en cas d'agression armée sur le territoire d'un Etat membre, les autres Etats membres lui devront aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir (...) ». Il est précisé que cette clause n'affecte pas le statut de neutralité de certains Etats, ainsi que les engagements souscrits dans le cadre de l'OTAN « qui reste, pour les Etats qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l'instance de sa mise en oeuvre ».

Il prévoit aussi une « clause de solidarité », d'après laquelle « l'Union et ses Etats membres agissent dans un esprit de solidarité si un Etat membre est l'objet d'une attaque terroriste ou la victime d'une catastrophe naturelle ou d'origine humaine. L'Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à sa disposition par les Etats membres (...) ». Cette clause a été mise en oeuvre par anticipation après les attentats terroristes de Madrid du 11 mars 2004.

- Des missions élargies

Le traité actualise les missions actuelles de l'Union Européenne en matière de défense (dites « de Petersberg »). Aux missions humanitaires et d'évacuation, de maintien de la paix, de combat pour la gestion des crises et de rétablissement de la paix, s'ajoutent les actions conjointes en matière de désarmement, les missions de conseil et d'assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et les opérations de stabilisation après la fin des conflits. Il est, en outre, précisé que « toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire ».

- La consécration de l'Agence Européenne de Défense

L'Agence Européenne de Défense est expressément mentionnée dans le traité. Cette agence, qui agit dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l'armement, avait été créée par anticipation le 12 juillet 2004.

- Les « coopérations renforcées » et les « coopérations structurées »

Le Traité de Lisbonne permet le recours au mécanisme des « coopérations renforcées » en matière de défense et il prévoit une procédure particulière « coopération structurée permanente » qui permet à un groupe d'Etats qui remplissent certains critères et souscrivent à des engagements en matière de capacités militaires (tels qu'ils sont définis par le protocole n°4 annexé au traité), de coopérer en matière de développement et d'interopérabilité des forces, pour la réalisation des objectifs fixés par le traité en matière de défense.

A la différence du lancement d'une « coopération renforcée », qui nécessite l'accord unanime des Etats membres et la participation d'au moins neuf d'entre eux, la décision de lancer une « coopération structurée permanente » est prise par le Conseil statuant à la majorité qualifiée et sans qu'un nombre minimum d'Etats soit exigé.

3. L'espace de liberté, de sécurité et de justice

L'espace de liberté, de sécurité et de justice est l'un des domaines où le Traité de Lisbonne apporte les avancées les plus marquantes.

a) L'asile, l'immigration et les contrôles aux frontières

L'asile, l'immigration et les mesures liées à la libre circulation des personnes avaient déjà été transférés au « pilier » communautaire par le Traité d'Amsterdam.

Le Traité de Lisbonne consacre cette évolution en prévoyant la complète « communautarisation » de ces domaines.

Il consacre l'utilisation du terme de « politiques » pour qualifier les mesures relatives à l'asile, à l'immigration et aux contrôles des frontières. Il établit un principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les Etats membres, y compris sur le plan financier, qui doit s'appliquer à l'ensemble de ces domaines. Il prévoit l'introduction progressive d'un système européen commun d'asile et d'un système intégré de gestion des frontières extérieures et l'adoption de mesures d'encouragement en matière d'intégration des étrangers en situation régulière.

b) La coopération judiciaire civile

La coopération judiciaire en matière civile relève, elle aussi, du « pilier communautaire » depuis le Traité d'Amsterdam. Le Traité de Lisbonne étend le champ de la coopération civile, consacre le principe de reconnaissance mutuelle et supprime les restrictions à la compétence de la Cour. En revanche, il maintient la règle de l'unanimité pour les aspects relatifs au droit de la famille, mais prévoit une clause passerelle permettant au Conseil statuant à l'unanimité d'étendre la procédure législative ordinaire, chaque Parlement national pouvant cependant s'opposer à cette évolution.

c) La coopération policière et le coopération judiciaire en matière pénale

Alors qu'elles relèvent actuellement du « troisième pilier », le Traité de Lisbonne prévoit la « communautarisation » de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Il maintient cependant certaines spécificités dans ces domaines, notamment un droit d'initiative partagé entre la Commission Européenne et au moins un quart des Etats membres. Le traité étend les compétences de l'Union en matière pénale, consacre le principe de la reconnaissance mutuelle et renforce les pouvoirs de l'Office Européen de Police, Europol. Il rend possible la création d'un Parquet européen. La compétence de ce Parquet se limiterait aux infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, mais pourrait être étendue à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontalière.

Le Traité de Lisbonne prévoit le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement Européen pour la plupart de ces questions, à l'exception de la coopération policière opérationnelle et de la décision de créer un Parquet européen et d'en étendre les prérogatives.

Toutefois, pour tenir compte des réticences de certains Etats, notamment le Royaume-Uni, une « clause de frein » a été insérée permettant à un Etat membre qui estime qu'un projet « porte atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale » de saisir le Conseil Européen. Dans ce cas, ce dernier peut décider (par consensus), dans un délai de quatre mois, soit de renvoyer le projet au Conseil des Ministres, soit de suspendre la procédure.

Cette « clause de frein » est compensée par un mécanisme « accélérateur ». En effet, en cas de blocage sur une mesure, une coopération renforcée pourra être lancée automatiquement dès lors qu'elle réunit au moins neuf Etats membres.

Cette clause pourra également jouer dans les domaines où l'unanimité est requise, comme la création d'un Parquet européen.

Enfin, le protocole n° 10 fixe un délai de cinq ans (soit au 1er janvier 2014) la possibilité, pour la Commission, d'introduire des recours en manquement concernant les mesures relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale prises avant l'entrée en vigueur du traité.

4. Les autres politiques

a) La dimension sociale

Le Traité de Lisbonne contient un certain nombre d'avancées en matière sociale.

Certes, la plupart des mesures restent soumises à la règle de l'unanimité au Conseil.

Le traité prévoit néanmoins le passage de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée en ce qui concerne les prestations sociales pour les travailleurs migrants. Mais ce passage à la majorité qualifiée est assorti d'une « clause de frein », qui permet à un Etat membre invoquant « une atteinte à des aspects fondamentaux de son système de sécurité sociale », soit de demander à la Commission de rédiger un nouveau projet, soit de renvoyer le projet au Conseil Européen. Dans ce dernier cas, la procédure est suspendue pendant un délai maximal de quatre mois. Durant ce délai, le Conseil Européen (statuant par consensus) peut soit renvoyer le projet au Conseil des Ministres, soit demander à la Commission Européenne de rédiger un nouveau texte, soit ne pas agir. Ce mécanisme revient à donner un pouvoir de blocage au Conseil Européen, qui n'est pas compensé par la possibilité de lancer automatiquement une coopération renforcée, comme pour la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale, grâce au mécanisme du « frein/accélérateur ».

Il convient de rappeler cependant que le Traité de Nice a prévu une « clause passerelle » en matière sociale, permettant au Conseil de décider à l'unanimité de passer à la majorité qualifiée dans un certain nombre de domaines.

Malgré le maintien de la règle de l'unanimité, le Traité de Lisbonne contient des avancées telles que :

- la mention du plein emploi et du progrès social parmi les objectifs de l'Union ;

- l'introduction d'une « clause sociale horizontale », qui prévoit la prise en compte des « exigences liées à la promotion d'un niveau d'emploi élevé, à la garantie d'une protection sociale adéquate, à la lutte contre l'exclusion sociale ainsi qu'à un niveau d'éducation, de formation et de protection de la santé humaine » dans la définition et dans la mise en oeuvre de l'ensemble des politiques de l'Union ;

- la reconnaissance du rôle des partenaires sociaux et l'institutionnalisation du « sommet tripartite » pour la croissance et l'emploi ;

En outre, la Charte des Droits Fondamentaux, désormais contraignante, contient de nombreuses dispositions relatives aux droits sociaux (articles 27 à 38 de la Charte).

Le Traité de Lisbonne marque également une évolution notable concernant la garantie des services d'intérêt général.

Concernant les services économiques d'intérêt général, il permet (article 14 du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne) à l'Union de légiférer dans ce domaine. Le Conseil statuant à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement Européen pourra définir les principes et les conditions, notamment économiques et financières, leur permettant d'accomplir leurs missions.

Cet article est complété par un protocole interprétatif (protocole n° 9) qui en développe la portée.

Ce protocole, ayant la même valeur que les traités, reconnaît :

- le rôle essentiel et la grande marge de manoeuvre des autorités nationales, régionales et locales dans la fourniture, la mise en service et l'organisation des services d'intérêt économique général de façon à répondre aux besoins des utilisateurs ;

- la nécessité de prendre en compte la diversité des services d'intérêts économique général et les disparités qui peuvent exister au niveau des besoins et des préférences des utilisateurs en raison de situations géographiques, sociales ou culturelles différentes ;

- la nécessité de garantir un niveau élevé de qualité, de sécurité et d'accessibilité, l'égalité de traitement et la promotion de l'accès universel des utilisateurs.

Il confirme également la compétence exclusive des États membres en ce qui concerne la fourniture, la mise en service et l'organisation des services non économiques d'intérêt général.

Ce protocole a été introduit à la demande des Pays-Bas, avec le soutien de l'Allemagne et de la France.

La portée exacte de ce protocole dépendra de l'application qu'en feront la Commission Européenne et la Cour de Justice, mais le texte traduit un indéniable changement d'accent en faveur de la garantie des services publics.

b) La gouvernance économique

Le Traité de Lisbonne renforce la gouvernance de la zone euro.

Si le Conseil « Affaires économiques et financières » (EcoFin), où tous les Etats membres sont représentés, y compris ceux qui ne participent pas à la monnaie unique, reste la seule instance de décision, le traité prévoit que les Etats de la zone euro pourront adopter seuls les mesures qui les concernent directement, comme les mesures de coordination des politiques économiques et budgétaires.

Il reconnaît également, dans un protocole annexé au traité (n° 3), l'existence de l'Eurogroupe, soit la réunion informelle des ministres des finances de la zone euro.

c) Les autres politiques

Le Traité de Lisbonne attribue à l'Union Européenne de nouvelles compétences en matière de santé publique, d'énergie, de recherche, d'espace, de protection civile, de tourisme, de sport et de coopération administrative.

Il s'agit, toutefois, plus d'une confirmation que d'une nouveauté, dans la mesure où des actions ont déjà été engagées dans ces matières, par le biais de la clause de flexibilité de l'article 308 du traité instituant la Communauté Européenne.

La plupart de ces domaines continuent de relever des compétences des Etats membres, mais l'Union Européenne peut prendre des mesures d'appui visant à renforcer la coopération entre les Etats, à l'exclusion de toute harmonisation des législations nationales.

On peut ainsi mentionner l'introduction d'une compétence permettant de développer une politique spatiale européenne, notamment au moyen d'un programme spatial européen.

Le traité introduit également une compétence dans le domaine de l'énergie. Là encore, les mesures prises dans ce domaine se fondaient jusqu'à présent sur la « clause de flexibilité » de l'article 308 du traité instituant la Communauté Européenne.

En vertu du nouvel article 194 du traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne, la politique de l'Union dans le domaine de l'énergie vise à :

- assurer le fonctionnement du marché de l'énergie ;

- assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans l'Union ;

- promouvoir l'efficacité énergétique et les économies d'énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables ;

- promouvoir l'interconnexion des réseaux énergétiques.

Les mesures adoptées dans ce domaine relèveront de la procédure législative ordinaire, c'est-à-dire du vote à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement Européen, à l'exception des mesures de nature fiscale. Actuellement, elles relèvent de la règle de l'unanimité au Conseil.

Il est précisé, dans le même article, que la législation européenne « n'affecte pas le droit d'un Etat membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ».

Cette précision a été ajoutée à la demande de l'Allemagne, en raison de la sensibilité particulière du débat sur le recours à l'énergie nucléaire dans ce pays.