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La vidéosurveillance : pour un nouvel encadrement juridique

 

INTRODUCTION

Mesdames, messieurs,

Au cours de sa réunion du 16 avril 2008, la commission des lois a décidé la création d'un groupe de travail sur la vidéosurveillance composé de vos deux co-rapporteurs.

La création de ce groupe de travail faisait suite à l'audition par la commission des lois de M. Alex Türk1(*), président de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), et de M. Alain Bauer2(*), président de la commission nationale de la vidéosurveillance.

Ces auditions avaient fait apparaître des incertitudes sur le régime juridique et la pertinence de la vidéosurveillance au moment où celle-ci connaît un développement accéléré sous le double effet des innovations technologiques, de l'impulsion de l'Etat et des élus locaux.

Les travaux de vos co-rapporteurs -outre de nombreuses auditions, des déplacements ont été effectués au siège de la RATP, au Technocentre d'Orange et à Londres- se sont nourris des réflexions menées simultanément par diverses instances sur ce thème.

En effet, sur les bases d'un rapport commandé à M. Philippe Melchior, inspecteur général de l'administration, le ministère de l'intérieur a lancé en novembre 2007 un plan de développement de la vidéosurveillance se fixant comme objectif de tripler le nombre de caméras en 2009.

Par ailleurs, l'Institut national des hautes études de sécurité (INHES) a publié en mai 2008 un rapport sur les conditions d'efficacité et les critères d'évaluation de la vidéosurveillance3(*).

Enfin, la CNIL a publié plusieurs documents faisant le point sur les difficultés d'interprétation de la loi du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation pour la sécurité4(*).

Comme l'écrit M. Frédéric Ocqueteau, chercheur au CNRS,5(*) les techniques privées de surveillance à distance, au rang desquelles figure la vidéosurveillance, sont un exemple « de la façon dont logiques techniques et logiques sociales s'articulent avec les logiques d'offre (elles-mêmes guidées par les prescriptions normatives d'un Etat arbitre devant concilier liberté et sécurité), et les logiques d'usage ».

Cette grille d'analyse peut être utilement retenue pour l'étude de la vidéosurveillance en France et de ses évolutions depuis le début des années 90.

Techniquement, les systèmes de vidéosurveillance ont beaucoup progressé et les prochaines années devraient être celles de la « vidéo-intelligente » et de la biométrie.

Parallèlement, l'attitude générale est passée de la méfiance à une demande de vidéosurveillance, à tel point que certains emploient désormais le terme de vidéoprotection. L'Etat qui était longtemps resté en retrait, jouant un rôle d'arbitre, est ainsi devenu le principal promoteur de cette technologie au service de sa politique de sécurité.

Économiquement, la vidéosurveillance est désormais un marché mature sur lequel des acteurs non spécialisés comme les opérateurs de télécommunication commencent à entrer.

Enfin, les utilisations sont de plus en plus variées, même si l'Etat tend à orienter selon sa logique propre les systèmes de vidéosurveillance vers des finalités de sécurité.

En quinze ans, le paysage de la vidéosurveillance a donc profondément changé.

Toutefois, paradoxalement, la question de l'efficacité de la vidéosurveillance qui devrait pourtant être un préalable nécessaire n'a toujours pas été tranchée. Si au début les polémiques relatives à la vidéosurveillance opposaient les partisans de la sécurité et les défenseurs des libertés, les débats actuels mettent aux prises les convaincus et les circonspects sur son efficacité.

Force est de reconnaître que les études disponibles ne permettent pas de se prononcer aisément. Le rapport précité de l'INHES donne d'ailleurs assez peu de données statistiques pour évaluer l'efficacité de la vidéosurveillance. Il ouvre surtout des pistes pour mener à l'avenir des études pertinentes et fiables.

Enfin, il faut observer que le cadre juridique de la vidéosurveillance a peu évolué depuis 1995. Vos co-rapporteurs se sont particulièrement attachés à savoir si ce cadre juridique était encore adapté et de nature, au-delà des apparences de la procédure d'autorisation, à protéger les libertés individuelles et le respect de la vie privée.

I. L'ÂGE DE LA MATURITÉ DE LA VIDÉOSURVEILLANCE

A. UNE TECHNOLOGIE DE MIEUX EN MIEUX ACCEPTÉE

1. Un outil qui a suscité de vifs débats à ses débuts et de nombreuses inquiétudes

Les premiers dispositifs de vidéosurveillance se sont développés au cours des années 80 et au début des années 90, principalement dans les espaces commerciaux et privés. Toutefois, les autorités publiques -Etat et collectivités territoriales- y avaient également recours pour la surveillance de bâtiments publics ou du trafic automobile.

Les réflexions et les débats sur le cadre légal de la vidéosurveillance et sur les risques pour les libertés collectives et individuelles ont réellement émergé lorsque certaines communes ont souhaité mettre en place des réseaux de vidéosurveillance de la voie publique en tant que telle aux fins de prévenir et réprimer la délinquance.

Le premier cas fut celui d'Avignon. Le 21 juin 1990, le tribunal administratif de Marseille annula la décision de la ville d'installer 98 caméras de surveillance et un poste central, placés sous le contrôle de la police nationale. Il avait estimé que « l'installation généralisée et le fonctionnement permanent de caméras portait une atteinte excessive aux libertés individuelles et notamment au droit à la vie privée et à l'image qui n'était justifiée ni par une habilitation judiciaire, ni par les nécessités de l'ordre public ou la constatation ponctuelle d'infractions au code de la route ou d'atteintes aux biens ou aux personnes ».

Mais l'exemple le plus médiatique fut celui de la ville de Levallois-Perret (Hauts-de-Seine) qui décida quelques années plus tard de déployer un réseau complet de caméras.

Compte tenu de la polémique et du flou entourant le régime légal de la vidéosurveillance sur la voie publique, la CNIL fut saisie pour avis. Celle-ci se déclara incompétente mais souligna que « le procédé de surveillance des voies et places publiques par le moyen de caméras » était dans son principe « de nature à constituer un risque pour les libertés et principalement celle, fondamentale et constitutionnelle, d'aller et venir » et qu'il pouvait « également occasionner des atteintes à la vie privée »6(*). En revanche, le juge administratif ne fut pas saisi d'un recours à l'inverse de l'exemple d'Avignon.

Ces projets et leur mise en oeuvre dans le cas de Levallois-Perret cristallisèrent des oppositions très fortes que l'adoption de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité (LOPS) fixant le régime légal de la vidéosurveillance sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public ne permit de réduire que progressivement.

2. Un débat apaisé

Vos rapporteurs ont systématiquement demandé aux personnes entendues si elles avaient eu connaissance de dérapages ou d'utilisations abusives de la vidéosurveillance, qui auraient en particulier porté atteinte au respect de la vie privée. Or, aucune utilisation manifestement abusive ne semble avoir été constatée dans les espaces publics. En revanche, il est par définition moins aisé de se prononcer sur le cas des caméras qui n'ont pas à être autorisés, car se trouvant dans des lieux non ouverts au public et dont le nombre est très élevé.

M. Frédéric Ocqueteau, chercheur au CNRS et professeur à Paris II, a indiqué que les débats sur la vidéosurveillance « instrument liberticide », qui avaient entouré l'installation des premiers systèmes sur la voie publique au début des années 90, avaient cédé la place dix années plus tard à un débat sur les conditions d'un bon usage de la vidéosurveillance.

Il a relevé que la dramatisation de l'époque était largement retombée. Un indice est par exemple le très faible nombre de demandes de consultation des images de la part de personnes craignant une atteinte à leur vie privée.

Cet apaisement apparent du débat se traduit aussi par l'absence de clivage entre les communes selon leur orientation politique. Des maires de toute sensibilité politique ont choisi de doter leur commune d'un système de vidéosurveillance. C'est ainsi que 100 % des communes de plus de 100.000 habitants en sont désormais équipées.

Dans un récent sondage confié à IPSOS par la CNIL7(*), 71 % des sondés se déclaraient favorables à la présence de caméras de vidéosurveillance dans les lieux publics. Cette transformation de la perception de cette technologie se traduit également dans la terminologie utilisée, le ministère de l'intérieur parlant désormais de vidéoprotection et non de vidéosurveillance.

De manière générale, l'image filmée de notre vie quotidienne s'est également banalisée avec la multiplication des caméras dans les espaces privées, les établissements recevant du public ou au domicile des particuliers avec les caméras de surveillance et les webcams. Enfin, même si cela ne relève pas de la vidéosurveillance, il est probable que l'apparition de la télé-réalité et le développement des blogs ont modifié la frontière entre vie privée et vie publique.

3. Un débat qui reste d'actualité

Dans ce contexte, les enjeux de libertés publiques et individuelles apparaissent moins porter sur l'outil vidéosurveillance lui-même que sur les possibilités de le combiner avec d'autres technologies de surveillance ou de détection comme la biométrie.

Les craintes relatives à une utilisation liberticide de la vidéosurveillance au début des années 90 étaient très fortes. Pourtant, d'une certaine façon, elles étaient exagérées ou prématurées compte tenu de la technologie de l'époque : image de mauvaise qualité, défaillances nombreuses, capacité d'enregistrement limitée... De fait, ces limites techniques faisaient que la plupart des systèmes de vidéosurveillance de la voie publique était plutôt utilisée pour surveiller le trafic routier que pour prévenir ou réprimer la délinquance.

A l'inverse, aujourd'hui, ces craintes ont perdu de leur intensité alors que les progrès technologiques autorisent ou vont autoriser des utilisations potentiellement beaucoup plus intrusives sur le plan du respect de la vie privée et des libertés.

En outre, l'absence de scandale lié à un détournement d'un système de vidéosurveillance à des fins illégales ne signifie pas que tous les systèmes installés sont en conformité avec la loi.

La CNIL est ainsi saisie chaque année de plaintes (114 en 2006 et 121 en 2007), pour la plupart dans des lieux non ouverts au public (bureaux, copropriétés...).

S'agissant des systèmes de vidéosurveillance dans les espaces publics, si en moyenne seulement une petite vingtaine de plaintes est adressée chaque année aux préfets, en revanche les contrôles des commissions départementales de vidéosurveillance, pourtant limités, donnent lieu à la constatation d'un nombre significatif d'infractions.

En 2006, sur 869 contrôles, 22 % ont fait apparaître des infractions. En 2007, sur 483 contrôles, ce même taux était de 11 %.

M. Philippe Melchior, président du Comité de pilotage stratégique de la vidéosurveillance, a aussi indiqué que des systèmes de vidéosurveillance relevant de la loi du 21 janvier 1995 étaient installés sans autorisation, leur responsable déclarant parfois avoir été découragé par la lenteur des procédures...

* 1 Le 3 octobre 2007.

* 2 Le 9 avril 2008.

* 3 http://www.inhes.interieur.gouv.fr/fichiers/rapportvideoprotectionjuillet2008.pdf.

* 4 http://www.cnil.fr/index.php?id=2413&news[uid]=531&cHash=c82d9a732e.

* 5 In « Polices entre Etat et marché » aux éditions Presses de la Fondation nationale des sciences politiques (2004), page 114.

* 6 Délibération n°93-001 du 12 janvier 1993.

* 7 Etude réalisée en face-à-face du 14 au 17 mars 2008 auprès d'un échantillon de 972 personnes, représentatives de la population française âgée de 18 ans et plus.