2. Des effets de seuil problématiques
Le second défaut du dispositif actuel consiste à induire, par ses règles en matière d'éligibilité, des effets de seuil brutaux , ce qui déstabilise les finances des régions qui entrent ou sortent du dispositif, mais aussi celles qui y demeurent.
Ces effets de seuil, reflets d'une dotation de péréquation qui fonctionne par exclusion, sont dépendants des variations de potentiels fiscaux par habitant, elles-mêmes liées aux évolutions démographiques .
Ils sont aggravés par le fait que les potentiels fiscaux de la grande majorité des régions se situent autour du seuil d'éligibilité , soit immédiatement au-dessus, soit immédiatement en dessous.
C'est l'un des enseignements que l'on peut tirer du graphique ci-dessous, qui concerne l'année 2008.
L'éligibilité à la péréquation régionale en 2008
Source : Alain Guengant et Yann Le Meur, Optimiser les finances locales, Le Moniteur, 2009
Les régions sont donc, pour la plupart, placées autour du seuil de 91,12 euros de potentiel fiscal/habitant qui représente 85 % du potentiel fiscal moyen (107,20 euros). Cette forte concentration des régions autour d'un seuil inférieur de quinze points à la moyenne est également observée pour l'année 2009 21 ( * ) . La grande majorité des régions se situent en effet autour du seuil de 96 euros de potentiel fiscal/habitant.
Ce phénomène accroît la probabilité d'entrées ou de sorties, au gré de faibles variations . Le meilleur exemple est celui de l'Aquitaine qui sort en 2007 puis rentre en 2009. Deux autres régions ont connu des sorties du dispositif : les Pays de la Loire en 2005 et l'Auvergne en 2007.
Au final, en métropole, seules l'Ile-de-France, l'Alsace ou, encore la Corse semblent réellement prémunies contre ce risque d'entrée-sortie brutale : les deux premières n'ont aucune chance d'y entrer et la dernière aucun risque d'en sortir.
3. Une amélioration récente : la mise en place d'un système de « garantie de sortie » par la loi de finances pour 2008
En réponse au constat selon lequel les règles d'éligibilité engendrent des effets de seuil déstabilisateurs pour les régions entrant ou sortant du dispositif, une première amélioration du dispositif de péréquation régionale a été mise en oeuvre.
En effet, pour limiter ces effets de seuil, une solution de lissage des sorties a été introduite par la loi de finances pour 2008 22 ( * ) . Elle permet d' accompagner pendant un an les pertes d'éligibilité en assurant aux régions sortant du dispositif une attribution égale à la moitié de celle perçue antérieurement .
Deux régions , l'Aquitaine et l'Auvergne, qui se trouvaient depuis plusieurs années très proches du seuil d'éligibilité à la péréquation régionale et qui ont fini par le dépasser en 2008, ont bénéficié de cette garantie de sortie en 2008 .
Aucune région n'est concernée par ce dispositif en 2009 , l'Auvergne étant totalement sortie du dispositif et l'Aquitaine y étant quant à elle rentrée à nouveau.
Si cette garantie de perte d'éligibilité à la péréquation régionale a été mise en oeuvre depuis deux ans, les conditions d'entrée dans le dispositif de péréquation ne font pour leur part l'objet d'aucun lissage . Elles restent donc perturbatrices pour les finances de l'ensemble des régions éligibles, compte tenu du nombre de collectivités bénéficiaires.
Cet inconvénient peut s'illustrer du cas de l'éligibilité à la péréquation, en 2009, de la région Aquitaine . Ce retour dans le groupe des régions éligibles a permis à celle-ci de bénéficier d'une dotation s'élevant à près de 20 millions d'euros. Mais, pour les sept régions métropolitaines éligibles aux dotations de péréquation en 2008, l'impact en 2009 de cette nouvelle entrée de l'Aquitaine est sensible . La progression globale de 12 % en 2009 ainsi de l'enveloppe à répartir ne peut engendrer de retombées du même ordre pour les régions précédemment éligibles ; le retour de l'Aquitaine dans le dispositif représente, au mieux, une moindre augmentation des dotations, mais, au pire, leur quasi-stagnation, comme dans le cas des régions Bretagne et Poitou-Charentes, voire leur baisse, à l'image de la dotation perçue en 2009 par le Nord-Pas-de-Calais.
* 21 Cf. p.23 du présent rapport, le tableau réalisé pour l'année 2009.
* 22 Cf. l'article 114 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 qui modifie l'article L.4332-8 du CGCT : « Lorsqu'une région cesse de remplir les conditions requises pour bénéficier de la dotation de péréquation, cette région perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente. Les sommes nécessaires à cette garantie sont prélevées sur les crédits affectés à la dotation de péréquation, après prélèvement de la quote-part consacrée aux régions d'outre-mer ».