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Filière laitière : à la recherche d'une nouvelle régulation

 

N° 73

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 octobre 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur l'avis de l'Autorité de la concurrence relatif au fonctionnement du secteur laitier,

Par MM. Jean-Paul EMORINE et Gérard BAILLY,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La chute des prix de vente du lait à partir de la mi-2008 a plongé les éleveurs français dans un profond désarroi, qui s'est traduit par une première grève du lait, à l'automne 2008, suivie d'une seconde, plus largement suivie, lancée début septembre par des organisations de producteurs mécontents. Leur refus de livrer leur production aux laiteries s'est accompagné d'actions spectaculaires d'épandage du contenu de leurs tanks de stockage dans les champs, devant les caméras de télévision.

Cette crise du lait est brutale. Après la flambée des prix de 2007 et 2008, la tendance de fond à la baisse, à l'oeuvre depuis le début des années 2000, a repris de plus belle. Elle laisse les éleveurs dans de graves difficultés économiques, surtout pour ceux qui avaient investi pour faire face à la nouvelle donne européenne, marquée par la dérégulation et la convergence avec les prix internationaux.

Les exploitants dans le secteur du lait, et en particulier les jeunes agriculteurs, doivent faire face à des charges fixes importantes que la baisse continue du prix de vente de leur production ne permet plus de couvrir. Cette situation paraît d'autant plus inacceptable que le prix des produits laitiers payés par le consommateur en magasin n'a pas suivi la même tendance baissière.

Enfin, la violence du retournement de conjoncture a probablement été amplifiée par le démantèlement du système national de régulation, avec la fin des recommandations de prix du Centre national interprofessionnel de l'économie laitière (CNIEL), sous l'impulsion de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Or, les nouvelles conditions de fonctionnement du marché du lait, laissant les acteurs du marché livrés à eux-mêmes dans un jeu concurrentiel sans règles, sont largement insatisfaisantes, tant pour les producteurs que pour les consommateurs.

Le groupe d'études sur l'élevage1(*) s'en est ému et a tenu au printemps dernier une série d'auditions dans le but d'identifier les solutions qui pourraient être apportées par les pouvoirs publics à ces dysfonctionnements.

Utilisant le nouvel outil créé par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, la commission des Affaires économiques du Sénat2(*) a saisi l'Autorité de la concurrence afin que celle-ci puisse apporter son éclairage sur le fonctionnement du marché du lait.

L'avis rendu par l'Autorité de la concurrence, publié dans le cadre du présent rapport, comporte trois considérations essentielles à cet égard :


· Le marché du lait est un marché très spécifique, dans lequel, en raison du démantèlement des mécanismes européen encadrant les prix et les volumes, la concurrence entraîne nécessairement une forte volatilité des prix ;


· Le mode de régulation nationale de ce marché à travers les recommandations de prix qui étaient pratiqués par le CNIEL jusqu'en mai 2008, ne peut être maintenu, tant pour des raisons économiques que juridiques résultant du droit européen de la concurrence ;


· Lutter contre les déséquilibres des pouvoirs de marché des différents acteurs du lait passe par une série de mesures dont la plus importante repose sur la contractualisation à moyen terme entre producteurs et transformateurs.

L'avis de l'Autorité de la concurrence met en lumière le fait que la crise actuelle du lait n'est pas un phénomène conjoncturel, contrecoup naturel de la hausse des cours des années 2007 et 2008. Cette crise marque la fin d'un système caractérisé par la stabilité et la prévisibilité de la production et des prix. Avec la suppression des quotas européens et du mécanisme national des recommandations de prix du lait, les acteurs de la filière ont été déstabilisés.

Toute la question est désormais de savoir si les producteurs de lait sont condamnés aux prix bas et à la volatilité des cours, ou si une nouvelle régulation qui leur offrirait une visibilité et une prévisibilité suffisantes peut être envisagée. A l'issue des auditions conduites, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire soutient cette seconde voie.

La France ne pouvant agir seule dans ce but, c'est avec ses partenaires européens qu'une discussion a été engagée au nom du Gouvernement par M. Bruno Le Maire, ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, pour donner consistance à cet appel à une nouvelle régulation européenne des marchés agricoles, et en particulier de celui du lait.

LA SAISINE PAR LES COMMISSIONS DU PARLEMENT DE L'AUTORITÉ DE LA CONCURRENCE

Selon les termes de l'article L. 461-1 du code de commerce, l'Autorité de la concurrence est une autorité administrative indépendante chargée de veiller au libre jeu de la concurrence et d'apporter son concours au fonctionnement concurrentiel des marchés aux échelons européen et international.

Son organe principal est le collège de 17 membres, désignés pour 5 ans, et présidé par un Président nommé en raison de ses compétences dans les domaines juridique et économique, après avis des commissions du Parlement compétentes en matière de concurrence.

Son champ d'intervention est particulièrement large puisqu'elle peut répondre à toute question générale de concurrence posée à la demande du Gouvernement, des collectivités territoriales, des organisations professionnelles et syndicales, des organisations de consommateurs agréées, des chambres d'agriculture, des chambres de métiers ou des chambres de commerce et d'industrie, mais aussi aux questions des juridictions sur les ententes, abus de position dominante et actions de dumping relevées dans les affaires examinées par celles-ci. L'Autorité peut également s'autosaisir. Tout a donc été fait pour lui permettre de définir la doctrine nationale en matière de concurrence.

En outre, elle a pour mission d'examiner, à la demande du Gouvernement ou des entreprises intervenantes sur les marchés concernés, si les pratiques d'entreprises constituent des ententes, abus de position dominante ou mesures de dumping illicites. Elle prononce, le cas échéant, des sanctions et des injonctions.

L'Autorité de la concurrence dispose de larges pouvoirs d'investigation.

Il lui manquait un rôle d'éclairage du Parlement, rôle qu'elle a vis-à-vis du Gouvernement sur ses projets d'actes réglementaire. L'article 95 de la loi de modernisation de l'économie, introduit lors de la discussion de ce texte au Sénat, a créé un article L. 461-5 au sein du code de commerce qui permet aux commissions du Parlement compétentes en matière de concurrence d'entendre le Président de l'Autorité de la concurrence et de consulter celle-ci sur toute question entrant dans son champ de compétence.

En demandant à l'Autorité son avis sur le fonctionnement du marché du lait, la commission des affaires économiques du Sénat a fait usage pour la première fois, le 9 juin 2009, de cette nouvelle faculté.

I. LE MARCHÉ DU LAIT EN FRANCE DÉSTABILISÉ PAR UNE ENTRÉE BRUTALE DANS L'ÈRE DE LA CONCURRENCE, DANS UN CONTEXTE DÉFAVORABLE.

A. UNE CRISE BRUTALE ET DÉVASTATRICE.

1. Les prix du lait en forte baisse.

a) Les prix du lait en France : une embellie passagère, qui a pris fin à la mi-2008.

Après des années de baisses successives, passant de 311 € pour 1 000 litres en 2002 à 267 € pour 1 000 litres en 2006, le prix du lait de vache standard3(*) versé par les collecteurs aux éleveurs français a fortement augmenté pour atteindre 288 € pour 1 000 litres en 2007 et 336 € pour 1 000 litres en 20084(*). L'évolution de 2008 est cependant contrastée avec une forte hausse du prix du lait en début d'année, puis un retournement de tendance à partir de l'été 2008, pour tomber à 226 € pour 1 000 litres en avril 2009, au début de la campagne 2009/20105(*).

Il faut noter au passage que les indications immédiates de prix peuvent être trompeuses, car le prix du lait connaît une saisonnalité forte. Le lait est payé beaucoup plus cher aux producteurs lors des mois de septembre à décembre par rapport aux mois de mars à mai. Ces variations peuvent modifier le prix du lait de plus d'un tiers sur l'ensemble de l'année.

La chute brutale des prix s'est effectuée dans un contexte de visibilité réduite des différents acteurs de la filière du lait, le système des recommandations de prix émises par le Centre national interprofessionnel de l'économie laitière (CNIEL) ayant été démantelé à partir de juin 2008.

Toutefois, cette baisse des prix du lait est intervenue avec un effet retard de l'ordre de trois mois par rapport aux marchés internationaux. En outre, elle ne s'est pas manifestée avec la même ampleur pour tous les producteurs et dans toutes les régions. Ainsi au mois d'août 20096(*), on pouvait constater des écarts de prix de vente allant de 258 € pour 1 000 litres en Poitou-Charentes à 326 € pour 1 000 litres en Franche-Comté, où le lait est mieux valorisé.

b) Une tendance à la baisse qui affecte tous les pays d'Europe.

Cette baisse des prix du lait n'est pas spécifique à la France, comme l'a montré notre collègue Jean Bizet, dans un récent rapport d'information7(*). En réalité, toute l'Union européenne a été touchée.

Entre le point haut de 2007-2008 et les cours observés en mars 2009, les prix du lait ont baissé de 41 % en Allemagne, 44 % en France, 30 % au Royaume-Uni, 40 % aux Pays-Bas, 19 % en Italie, 44 % en Pologne. Dans sa communication au Conseil, la Commission européenne estimait le 22 juillet 2009 que le prix du lait livré aux laiteries avait été ramené d'une fourchette allant de 0,30 à 0,40 € par litre à une moyenne pondérée de 0,24 € par litre dans l'Union à 27, sur l'ensemble des données disponibles en 2009 ce qui signifie pour de nombreux producteurs un prix de vente d'à peine 0,20 à 0,21 € par litre.

2. L'élevage français en danger.

a) Le paysage varié de l'élevage français.

La situation des producteurs de lait n'est pas homogène sur l'ensemble du territoire national. Avec un cheptel de 3,8 millions de vaches laitières réparties sur 97 000 exploitations, la France produit près de 23 milliards de litres de lait8(*), soit 15,6 % de la production de l'Union européenne.

Mais les productivités sont différentes selon les régions et selon les choix de races de vaches laitières faits par les exploitants : le rendement moyen de 6 060 litres par vache cache de fortes disparités : 4 275 litres en Auvergne contre 6 459 litres en Bretagne.

La production de lait est également très inégalement répartie sur le territoire : trois régions, la Bretagne, les Pays-de-la-Loire et la Basse-Normandie concentrent environ 45 % du troupeau et de la production.

Enfin, si le modèle laitier français repose sur des exploitations de taille petite et moyenne, contrairement au modèle nordique de l'usine à lait, les tailles des exploitations restent très diverses : 2,6 % des exploitations comptent plus de 100 vaches, 26 % en comptent entre 50 et 100 et plus de 71 % en comptent moins de 50.

Il existe donc de grandes disparités dans les conditions d'exploitation des producteurs de lait. Deux autres éléments d'hétérogénéité entre exploitations doivent être soulignés qui ne sont pas sans influence sur la capacité des éleveurs à faire face à la crise. D'une part, certains agriculteurs doivent faire face à des charges de remboursement d'emprunts élevées correspondant à des investissements effectués récemment, par exemple pour l'acquisition de machines à traire. D'autre part, certains producteurs de lait sont intégrés dans des filières de qualité permettant aux producteurs de lait de bénéficier de garanties d'écoulement d'une production quantitativement maîtrisée, et donc à des prix stables et rémunérateurs, comme par exemple les 3 000 producteurs de la filière Comté regroupés au sein du Comité interprofessionnel du gruyère de Comté (CIGC) dans le Jura9(*).

b) Un secteur globalement en difficulté.

Des prix insuffisamment rémunérateurs posent un problème structurel aux producteurs de lait. En effet, comme la plupart des activités agricoles, l'élevage est une activité à forte intensité capitalistique, et des prix trop bas conduisent les exploitants agricoles à ne même plus pouvoir couvrir leurs charges fixes (amortissement des emprunts, charges financières, charges fiscales et sociales), qui représentent près des deux tiers des coûts de production10(*).

En outre, la baisse des prix intervient à un moment où le coût des intrants, c'est-à-dire essentiellement les aliments pour le bétail a augmenté sensiblement.

L'Autorité de la concurrence estime au point n° 34 de son avis sur le lait qu'en avril 2009, la marge dégagée par les producteurs était négative de l'ordre de - 1,2 à - 2 € par hectolitre de lait.

Enfin, les difficultés du secteur ont été accrues par celles d'un acteur majeur du marché de la collecte et de la transformation, le groupe Entremont, qui, avec 6 000 producteurs liés à lui assure près de 10 % de la collecte de lait, et emploie 4 180 salariés. Spécialisé sur les produits les plus exposés à la concurrence internationale : le beurre, la poudre de lait et, dans une moindre mesure, l'emmental, Entremont s'est trouvé dans l'impossibilité de garantir un prix suffisamment rémunérateur à ses producteurs au moment même où les conditions d'écoulement de ses productions sur les marchés se détérioraient très fortement. L'annonce, le 31 août 2009, du rapprochement entre Entremont et le groupe coopératif Soddial a pour le moment écarté le spectre d'une déstabilisation supplémentaire de la filière laitière.

Toutes ces difficultés font craindre un abandon progressif de l'activité laitière par les agriculteurs. 56 % des chefs d'exploitations laitières ont plus de 45 ans et les contraintes fortes de cette activité combinées à leur faible rentabilité pourraient décourager les projets d'installation de jeunes dans ce secteur, conduisant potentiellement à une pénurie de lait produit en France dans les dix prochaines années.

CHRONOLOGIE DE LA CRISE DU LAIT

Décembre 2008 : création de l'Association des Producteurs de Lait Indépendants (APLI), à l'occasion des mouvements de protestation des éleveurs laitiers du sud de la France.

19 mai 2009 : nomination de deux médiateurs pour faciliter les discussions sur les prix du lait entre producteurs et transformateurs, MM. Philippe de Guénin, directeur régional de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt des Pays de Loire, et Pierre Lepetit, inspecteur général des finances.

25 mai 2009 : manifestation de 12 000 producteurs de lait dans toutes les régions productrices.

3 juin 2009 : accord interprofessionnel sur les prix du lait.

2 juillet 2009 : déclaration franco-allemande en faveur d'une régulation européenne du marché du lait.

10 septembre 2009 : début de la grève européenne du lait, suspendue le 24 septembre.

5 octobre 2009 : réunion extraordinaire du conseil des ministres de l'agriculture de l'Union européenne, à la demande de la France, pour examiner les mesures urgentes de régulation des marchés laitiers.

19 octobre 2009 : contribution commune au Conseil des ministres de l'Union européenne de 21 États membres, à l'initiative de la France, pour une nouvelle régulation du marché du lait et décision du Conseil d'étendre les outils communautaires d'intervention sur le lait et de désigner un groupe de haut niveau chargé de proposer des solutions structurelles à la crise laitière.

* 1 Le groupe d'études « Elevage » est composé de : MM. Gérard Bailly, René Beaumont, Jacques Blanc, Mme Nicole Bonnefoy, M. Pierre Bordier, Mme Bernadette Bourzai, MM. Jean Boyer, Auguste Cazalet, Raymond Couderc, Mmes Marie-Hélène Des Esgaulx, Sylvie Desmarescaux, MM. Michel Doublet, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Alain Fauconnier, Jean-Luc Fichet, François Fortassin, Jean-Paul Fournier, Jean-Claude Frécon, Mme Sylvie Goy-Chavant, M. Didier Guillaume, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Houpert, Benoît Huré, Claude Jeannerot, Jean-Marc Juilhard, Gérard Le Cam, Antoine Lefèvre, Philippe Leroy, Gérard Longuet, Jacques Mézard, Philippe Nachbar, Jean-Marc Pastor, François Patriat, Jackie Pierre, Louis Pinton, Rémy Pointereau, Paul Raoult, Charles Revet, Mme Patricia Schillinger, MM. Daniel Soulage, André Trillard, Alain Vasselle, François Vendasi.

* 2 Devenue depuis le 1er juillet 2009 la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

* 3 Prix payé pour un litre de qualité et composition constante à 38 g/l de matière grasse et 32 g de matières protéiques.

* 4 Source : Enquête collecte mensuelle de FranceAgrimer.

* 5 Même source.

* 6 Dernière enquête collecte mensuelle de FranceAgrimer disponible.

* 7 Rapport d'information de M. Jean Bizet, au nom de la commission des Affaires européennes, sur le prix du lait dans les États membres de l'Union européenne, consultable à l'adresse : http://www.senat.fr/rap/r08-481/r08-4810.html.

* 8 Source : CNIEL.

* 9 Pour en savoir plus, consulter le site : http://www.comte.com.

* 10 Source : L'économie laitière en chiffres - CNIEL - Edition 2009.