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Filière laitière : à la recherche d'une nouvelle régulation

 

B. À LA RECHERCHE D'UNE NOUVELLE RÉGULATION EUROPÉENNE ET NATIONALE.

1. Une nouvelle régulation européenne en gestation.

a) Du mémorandum franco-allemand à la mise en place du groupe de haut niveau.

Face à la brutalité de la crise du lait, pas seulement en France, mais dans l'ensemble de l'Union européenne, l'idée d'une nouvelle régulation européenne fait son chemin.

Dans la contribution commune au Conseil des ministres du 19 octobre, portée par la France et l'Allemagne, 20 pays européens préconisent une amélioration des outils de la politique européenne du lait, par l'autorisation des stockages public et privé de poudre de lait et de beurre toute l'année au lieu de six mois actuellement et leur élargissement à d'autres produits, notamment le fromage, mais aussi par la création de nouveaux débouchés en temps de crise comme l'aide à la distribution du lait dans les établissements d'enseignement supérieur ou encore l'intégration de la poudre de lait dans l'alimentation animale, cette dernière mesure ayant été refusé par la Commission européenne.

Plus fondamentalement, le mémorandum souligne la nécessité d'un changement de cap, d'un nouveau cadre communautaire ouvrant la voie à une régulation européenne du marché du lait devant « contribuer à stabiliser le marché et le revenu des producteurs » et « renforcer la transparence du marché pour avoir une relation juste entre les producteurs, l'industrie laitière, les distributeurs et les consommateurs ».

Cette approche a justifié la mise en place par la commission européenne d'un groupe d'experts dit « groupe de haut niveau » (GHN), début octobre 2009, chargé de réfléchir à l'avenir à moyen et long terme du secteur laitier, notamment dans la perspective de l'abandon progressif du système des quotas laitiers. Le GHN doit remettre ses conclusions en juin 2010.

LES MISIONS DU GROUPE DE HAUT NIVEAU SUR LE SECTEUR DU LAIT

Présidé par M. Jean-Luc Demarty, directeur général de la direction générale de l'agriculture et du développement rural de la Commission européenne, et composé de représentants des États membres, le GHN est chargé d'examiner notamment les questions suivantes :

- Relations contractuelles entre les producteurs de lait et les laiteries en vue de mieux équilibrer l'offre et la demande sur le marché ;

- Mesures possibles pour renforcer le pouvoir de négociation des producteurs de lait ;

- Adéquation des instruments de marché existants ;

- Transparence et information des consommateurs, questions de qualité, de santé et d'étiquetage ;

- Innovation et recherche dans la perspective d'une amélioration de la compétitivité du secteur ;

- Création éventuelle d'un marché à terme dans le secteur laitier.

Si la remise en cause de la fin programmée des quotas laitiers ou de l'intégration des marchés laitiers européens dans le jeu de la concurrence internationale ne sont pas des voies susceptibles d'être suivies avec succès, la prise de conscience du mauvais fonctionnement des marchés laitiers lorsqu'ils ne sont plus régulés que par le libre jeu de la concurrence conduit à une remise en question des instruments de la politique communautaire mis en oeuvre depuis la réforme de la PAC au début des années 2000.

b) Un réexamen de la politique agricole commune dans un contexte contraint.

Toutefois, la nouvelle politique laitière européenne ne permettra pas de s'affranchir des limites budgétaires et internationales fixées à l'action de l'Union européenne.

Dans la perspective de refonte de la politique agricole commune en 2013, les dépenses communautaires sur le lait ne sont pas appelées à croître. Ainsi, la commission a estimé ne pas pouvoir aller au-delà des annonces budgétaires faites le 19 octobre 2009, accordant 280 millions supplémentaires de soutien à la filière lait.

Ensuite, le marché laitier européen reste soumis aux fluctuations des cours internationaux. Une politique européenne garantissant des prix trop élevés pourrait inciter à une surproduction, d'autant plus avec la suppression des quotas en 2015.

En réalité, l'aggiornamento proposé repose sur deux exigences : une transparence accrue du marché du lait, tendant à ce que la valeur ajoutée soit identifiée aux différentes étapes de la chaîne d'approvisionnement, et une concurrence plus équitable, afin de donner davantage de pouvoir de marché aux producteurs pour faire contrepoids aux transformateurs et aux détaillants. Le marché du lait est donc appelé à continuer à être régulé par la concurrence, mais par une concurrence maîtrisée.

DROIT EUROPÉEN DE LA CONCURRENCE ET ÉCONOMIE AGRICOLE

En apparence, les produits agricoles font l'objet d'un traitement particulier au regard du droit de la concurrence puisque l'article 42 du traité sur l'Union européenne (ancien article 36) dispose que : « les dispositions du chapitre relatif aux règles de concurrence ne sont applicables à la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure déterminée par le Parlement européen et le Conseil » et en tenant compte des objectifs de la PAC.

Or, le règlement (CE) n° 1184/2006 du Conseil du 24 juillet 2006 portant application de certaines règles de concurrence à la production et au commerce des produits agricoles prévoit précisément dans son article 1er que le droit européen de la concurrence s'applique en matière agricole. Il prévoit trois exceptions strictement encadrées :

- Des accords et décisions concertées sont possibles dans le cadre d'une organisation nationale de marché (ONM), mais cette formule est très peu ouverte car depuis la décision Frubo de la Commission du 25 juillet 1974, les accords passés dans ce cadre ne sont pas considérés comme licites s'ils ne sont ni le seul moyen ni le meilleur pour atteindre les objectifs de la politique agricole commune. Un accord conclu dans une organisation nationale de marché doit par ailleurs favoriser la réalisation de l'ensemble des objectifs de la PAC et pas seulement quelques uns d'entre eux, condition qu'il est très difficile de remplir. En tout état de cause, comme l'a montré l'affaire de la viande bovine en 2003, des accords sur les prix constituent des infractions au droit de la concurrence systématiquement sanctionnées.

- Des règles particulières peuvent être prévues dans le cadre d'une organisation commune de marché (OCM). Toutefois, l'OCM unique régie par le règlement (CE) n° 1234/2007 précité, ne comprend pas de véritable dispositif dérogatoire au droit communautaire de la concurrence. Les OCM spécifiques comme celle des fruits et légumes ou celle du secteur vitivinicole offrent plus de possibilités aux acteurs de ces filières pour s'organiser et passer entre eux des accords, dans le cadre défini par l'OCM.

- Enfin, les producteurs peuvent se regrouper entre eux dans le cadre d'organisations de producteurs (OP), ressortissant d'un seul État membre et conclure des accords qui, sans comporter l'obligation de pratiquer un prix déterminé, concernent la production ou la vente de produits agricoles ou l'utilisation d'installations communes de stockage, de traitement ou de transformation de produits agricoles, sauf si la Commission estime que la concurrence est ainsi totalement exclue. Toutefois, si les organisations de producteurs sont admises en théorie dans tous les secteurs agricoles, le règlement « OCM unique » ne l'organise que dans ceux du houblon, de l'huile d'olive et des huiles de table et du ver à soie, auxquels s'ajoutent les secteurs des fruits et légumes et des vins régis par des OCM spécifiques.

Les secteurs agricoles peuvent également, comme tout secteur économique, prétendre échapper aux règles de la concurrence lorsque les quatre conditions prévues au paragraphe 3 de l'article 101 du traité sur l'Union européenne (anciennement article 81) sont réunies : contribuer à améliorer la production ou la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique ; réserver aux utilisateurs une part équitable du profit qui en résulte ; ne pas imposer aux entreprises intéressées des restrictions qui ne sont pas indispensables pour atteindre les objectifs précités et enfin ne pas donner à des entreprises la possibilité, pour une partie substantielle des produits en cause, d'éliminer la concurrence. L'interprétation très stricte de ces conditions ne permet pas d'appliquer cette exemption de droit commun aux pratiques de régulation des marchés agricoles, en particulier aux pratiques d'encadrement des prix.

Une exception notable reste cependant admise : les accords fixant des prix minimum à la production en échange d'exigences de qualité particulière, à condition que la concurrence entre filières de qualité demeure et que la fixation du prix au niveau du consommateur reste libre, n'ont pas été condamnées par les autorités nationale ou européennes de la concurrence.

2. Adapter les structures nationales du marché : vers la contractualisation.

a) Les pistes classiques d'adaptation du marché agricole.

L'Autorité de la concurrence évoque dans son avis plusieurs pistes afin de stabiliser les relations entre acteurs de la filière laitière, tout en respectant le droit communautaire de la concurrence.

Deux outils techniques permettent, dans le cadre d'un marché concurrentiel, de stabiliser les revenus des producteurs : l'assurance, et la vente à l'avance de la production dans le cadre d'un marché à terme.

- L'assurance ne semble pas possible à mettre en place pour le secteur laitier car, les risques se réalisant pour tous les producteurs en même temps, leur mutualisation par l'assureur ne peut être mise en oeuvre.

- La mise en place d'un marché à terme au niveau européen a déjà été évoquée par M. Bruno Le Maire, ministre de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche lors de son audition le 22 septembre dernier devant votre commission, mais un tel marché ne pourrait fonctionner qu'à la condition que suffisamment d'acteurs y participent. Le groupe de haut niveau mis en place par la Commission européenne en octobre 2009 doit étudier la faisabilité d'un tel outil.

L'Autorité de la concurrence souligne également que les producteurs pourraient « sortir par le haut » de la crise du lait par une meilleure valorisation de leurs produits. Ainsi le lait biologique est vendu plus de 10 centimes plus cher par litre que le lait conventionnel. Même s'il ne s'agit pour le moment que d'un marché de niche, il reste à conquérir par les producteurs français puisque 30 % des laits biologiques consommés en France sont importés.

Il faut également relever que le lait pourrait être valorisé auprès des consommateurs par un étiquetage permettant d'identifier l'origine ou par un label du type « lait de France », dont la compatibilité avec le droit européen reste toutefois à examiner.

Enfin, l'Autorité estime indispensable de renforcer le pouvoir de négociation des producteurs dans la filière par la concentration de l'offre, dont les formules sont très variées, mais qui ont pour point commun de toutes viser au regroupement des producteurs, pour peser dans la négociation avec les collecteurs.

LES DIFFÉRENTES FORMULES DE CONCENTRATION DE L'OFFRE DES PRODUCTEURS DE LAIT

L'avis de l'autorité de la concurrence identifie plusieurs techniques qui pourraient être utilisées par les producteurs pour davantage peser sur les négociations avec leurs transformateurs :

- Le regroupement des exploitations au sein des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), ou des sociétés civiles laitières (SCL).

- La concentration verticale ou intégration, qui ne recueille pas l'assentiment des producteurs.

- Les organisations de producteurs (OP). Lorsque ces organisations sont chargées par leurs membres de commercialiser le lait produit, avec transfert à leur profit des droits de propriété du lait, le montage est sans aucun doute conforme au droit européen de la concurrence. En revanche, lorsque ces organisations ne bénéficient pas du transfert de propriété des marchandises, leur intervention peut s'apparenter à une entente illicite sur les prix entre producteurs membres de l'organisation. Il conviendrait donc que l'OCM sur le lait soit modifiée pour sécuriser juridiquement l'intervention des OP et leur permettre de se regrouper en associations.

b) L'élaboration d'un nouveau cadre contractuel.

Au-delà de la concentration de l'offre, certainement nécessaire, l'Autorité de la concurrence préconise la mise en place d'un cadre contractuel durable donnant aux acteurs économiques de la filière du lait, et en particulier aux producteurs une certaine visibilité.

Ce cadre contractuel, déjà évoqué dans l'accord du 3 juin 2009 et souhaité par les pouvoirs publics, permettrait une certaine stabilité, ou du moins un lissage des évolutions de prix, qui connaissent également des variations saisonnières importantes. Il mettrait fin en outre à une anomalie, qui veut que les relations entre producteurs et collecteurs se basent non pas sur un contrat écrit, en bonne et due forme, mais sur une « relation de confiance », mise à mal ces derniers mois : en échange d'une collecte garantie de l'ensemble de leur production de lait, les éleveurs ne connaissent pas à l'avance le prix du lait, et c'est leur collecteur qui établit en fin de mois la « paye du lait ».

L'Autorité de la concurrence estime que ces nouveaux contrats écrits devraient avoir une triple caractéristique :

- être conclus pour une durée longue, permettant au producteur d'investir en ayant de réelles perspectives, un minimum de 2 ans pouvant aller jusqu'à 5 ans ;

- garantir un prix fixe pour un volume de base, correspondant à la part que le transformateur peut raisonnablement espérer écouler auprès de ses propres clients. Le collecteur s'engagerait en revanche à acheter le surplus de volume à un prix variable, évoluant en fonction des cours des marchés. Il appartiendrait à la puissance publique de protéger les producteurs en définissant un seuil de part fixe en deçà duquel le contrat ne pourra être conclu ;

- créer un indice permettant une revalorisation des prix, calculé par un organisme indépendant du marché. Mais les revalorisations de prix devraient avoir un rythme modéré, trimestriel ou semestriel, pour garantir une certaine stabilité aux prix.

Ce nouveau cadre contractuel pourrait être défini par la future loi de modernisation agricole.