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Éducation nationale et quartiers de la politique de la ville : assurer l'égalité républicaine

 

Rapport d'information n° 81 (2009-2010) de MM. Philippe DALLIER et Gérard LONGUET, fait au nom de la commission des finances, déposé le 3 novembre 2009

Disponible au format Acrobat (729 Koctets)

N° 81

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 novembre 2009

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles,

Par MM. Philippe DALLIER et Gérard LONGUET,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Mesdames, Messieurs,

En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de notre collègue Jean Arthuis, président, en date du 21 octobre 2008, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles.

La demande a résulté de la double initiative de vos rapporteurs spéciaux des missions « Ville et logement » et « Enseignement scolaire » qui, dans le cadre de leurs rapports antérieurs, ont pu constater l'émergence d'un domaine de compétences partagées entre leurs deux missions.

En effet, depuis 2003 et l'adjonction de la notion de réussite éducative à celle de réussite scolaire, le ministère de l'éducation nationale a perdu son monopole en matière d'éducation prioritaire : d'autres départements ministériels interviennent explicitement dans ce domaine. Ainsi, la lutte contre l'échec scolaire, qui est au coeur de la réduction des inégalités socio-économiques, rassemble en particulier la politique de la ville et l'éducation nationale dans les quartiers sensibles.

Politique transversale et territoriale, dont un des objets est de réduire la vulnérabilité sociale et économique des habitants des quartiers dits sensibles, la politique de la ville comprend des priorités éducatives et est, à ce titre, appelée à interagir avec l'éducation nationale. De même, le ministère de l'éducation nationale ne peut ignorer la politique de la ville dans sa lutte contre les inégalités d'éducation et de culture, et ce d'autant plus qu'il a décidé d'investir le hors temps scolaire. Cette situation a motivé la création de nombreux dispositifs dont la pertinence et la lisibilité méritent une analyse approfondie.

En effet, l'enjeu de l'égalité républicaine est au centre du débat concernant l'efficacité des politiques éducatives et de la politique de la ville : à partir du moment où les académies ont une marge de manoeuvre relativement importante dans la mise en oeuvre des dispositifs, et où les collectivités locales interviennent en fonction de leurs moyens et de l'intérêt que les élus portent au sujet, l'égalité des chances en matière d'éducation pourrait être à géométrie variable dans les quartiers sensibles.

Les inquiétudes récentes soulevées par l'assouplissement de la carte scolaire dans ces quartiers, ou l'aggravation de la violence scolaire dans un nombre limité d'établissements, conduisent vos rapporteurs à s'interroger sur la pertinence des politiques menées : en effet, comment s'assurer que les crédits spécifiques alloués au titre de l'éducation prioritaire et de la politique de la ville permettent un renforcement suffisant des moyens des établissements et des territoires qui connaissent le plus de difficultés ? Comment garantir que les dispositifs mis en oeuvre, qu'ils soient d'origine nationale ou locale, se complètent et se répartissent équitablement sur l'ensemble du territoire ?

Les réponses à ces questions ne visent pas à remettre en cause le principe de l'éducation prioritaire ou le volet éducatif de la politique de la ville. Personne n'imagine supprimer l'éducation prioritaire. Il s'agit néanmoins d'identifier des pistes d'amélioration qui ne sont pas nécessairement d'ordre quantitatif. Car, compte tenu des caractéristiques actuelles des dispositifs et de leur enchevêtrement, on peut douter de l'efficacité d'un accroissement des moyens sans révision des modalités de fonctionnement.

Au regard des conclusions de l'enquête de la Cour des comptes, c'est en effet, le caractère aléatoire de l'accès aux différents dispositifs d'interventions éducatives dans les quartiers sensibles, qu'il résulte de la rigidité du zonage territorial de la politique de la ville, des différences d'implication des collectivités territoriales ou du principe d'une participation des enseignants et des élèves reposant sur le volontariat, qui semble bien être l'obstacle principal à l'application du principe de l'égalité des chances.

*

* *

Le rapport d'enquête de la Cour des comptes, ci-joint en annexe, a été adressé à votre commission des finances le 22 septembre 2009. Il a donné lieu, le 3 novembre 2009, à une audition « pour suite à donner ». Celle-ci a mis en présence :

- vos rapporteurs spéciaux et la Cour des comptes représentée notamment par M. Jean Picq, président de la troisième chambre ;

- M. Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale, et M. Jean-Louis Nembrini, directeur général de l'enseignement scolaire ;

- M. Thierry Tesson, directeur de cabinet de Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, ainsi que M. Hervé Masurel, secrétaire général du comité interministériel des villes, M. Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU, Mme Sylvie Durand-Trombetta de l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances ;

- les préfets, ou leur représentants, des Yvelines et du Nord, ainsi que les recteurs, ou leurs représentants, des académies d'Aix-Marseille et du Nord.

Selon l'usage, cette audition a été ouverte à la presse et au public. On en trouvera reproduit, ci-après, le compte rendu intégral.

I. LES MOYENS PUBLICS ENGAGÉS SONT A PRIORI CONSÉQUENTS MAIS LEUR RECENSEMENT PRÉCIS ET LEUR VENTILATION RESTENT MÉCONNUS

A. DES MOYENS A PRIORI CONSÉQUENTS ET QUI CONNAISSENT UNE ÉVOLUTION DYNAMIQUE

La Cour des comptes a essayé d'appréhender les moyens financiers affectés aux interventions éducatives de l'Etat en direction des quartiers sensibles en recensant le coût des différents dispositifs connus. Selon les chiffres indiqués dans le rapport, il conviendrait de retenir :

environ un milliard d'euros au titre du surcoût global de l'éducation prioritaire ; un surcoût qui s'est récemment accru ces dernières années avec la relance de l'éducation et la création des réseaux ambition réussite (RAR) et des réseaux de réussite scolaire (RRS) ;

115 millions d'euros au titre des crédits de la politique de la ville en matière éducative, soit une dépense qui a plus que doublé depuis 2005.

Au total, l'Etat consacrerait 1.115 millions d'euros à la lutte contre les difficultés scolaires et éducatives dans les quartiers sensibles ; toutefois ce chiffre est imparfait :

- d'une part, l'effort de l'éducation nationale est sous-évalué et ne comprend pas l'effort de base envers les quartiers sensibles ;

- d'autre part, la lutte contre l'échec scolaire est un domaine d'action privilégié des collectivités territoriales qui peuvent consacrer des moyens substantiels, notamment dans le cadre de la politique de la ville. A cet égard, on ne peut que regretter que l'enquête de la Cour ne puisse pas traiter davantage cet aspect, du fait de la séparation entre Cour des comptes et chambres régionales, même si, en l'espèce, elle a pu s'appuyer sur les résultats d'un contrôle précédent dans l'Essonne.

1. Les moyens financiers en faveur de l'éducation prioritaire

Les moyens mis en oeuvre en faveur de l'éducation prioritaire prennent la forme de crédits pédagogiques spécifiques et de moyens humains supplémentaires : personnels enseignants et assistants pédagogiques supplémentaires, mesures indemnitaires spécifiques, classes à effectifs allégés d'en moyenne deux élèves. Selon les informations communiquées par le ministère de l'éducation nationale1(*), les établissements de l'éducation prioritaire bénéficient à ce titre de 15 % de moyens supplémentaires par rapport aux établissements de droit commun.

a) Les aides financières à la scolarité

Les aides financières à la scolarité regroupent les bourses au mérite et les fonds sociaux.

En 2010, les bourses au mérite devraient bénéficier à 89.700 élèves, dont 8.000 élèves dans l'enseignement privé sous-contrat, pour un coût de 71,7 millions d'euros. Le plan de relance de l'éducation prioritaire en 2006 a fixé l'objectif d'une attribution de 100.000 bourses au mérite2(*), dont le montant unitaire annuel a été porté à 800 euros.

Ce dispositif repose sur un double objectif :

- offrir un complément de bourse de lycée, en particulier aux élèves en provenance d'établissements relevant de l'éducation prioritaire ;

- accompagner spécifiquement l'élève dans son parcours scolaire en lui offrant les moyens d'une ouverture culturelle, sociale et professionnelle.

La répartition nationale des contingents se fonde notamment sur la proportion d'élèves boursiers des classes de troisième et procède à un renforcement des dotations académiques au prorata de leurs effectifs en éducation prioritaire.

Les fonds sociaux ont pour vocation d'aider les familles et les élèves les plus démunis à assumer les dépenses liées à la scolarité, à faciliter l'accès à la restauration scolaire et à faire face à des difficultés particulières. Il existe trois fonds sociaux distincts : le fonds social collégien, le fonds social lycéen et le fonds social des cantines. Les aides sont versées aux familles sous la forme d'une aide financière ou d'une aide en nature. La dépense constatée en 2008 au titre des fonds sociaux s'est élevée au total à 33,8 millions d'euros dont 4,9 millions d'euros dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire.

b) Les rémunérations accessoires des personnels

Les personnels de l'éducation nationale qui exercent dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire perçoivent des indemnités spécifiques :

- la nouvelle bonification indiciaire (NBI) est versée aux coordonnateurs de zones ou de réseaux d'éducation prioritaire, qui perçoivent 30 points (soit 1.659 euros  annuels), ainsi qu'aux personnels administratifs, techniques, ouvriers, de service, sociaux et de santé (ATOSS), qui perçoivent 15 points (soit 829 euros annuels) ;

- l'indemnité de sujétion spéciale (ISS), dont les attributaires sont les personnels enseignants, d'éducation et de documentation du second degré, titulaires affectés dans un établissement classé en ZEP ; les personnels enseignants du 1er degré exerçant dans une école en ZEP ; les personnels de direction (2nd degré, SEGPA et EREA) affectés en ZEP ainsi que les enseignants du second degré et personnels d'éducation non titulaires affectés en ZEP. Au 1er juillet 2009, le montant de cette ISS est de 1.146,36 euros.

Lorsque l'établissement est classé en « zone sensible », les régimes indemnitaires propres à ce dispositif se substituent à ceux propres aux zones d'éducation prioritaire : les enseignants du 2nd degré et personnels d'éducation touchent 30 points de NBI en lieu et place de l'ISS ZEP, les personnels ATOSS touchent 20 points de NBI (au lieu de 15). Les enseignants exerçant les fonctions de chefs de travaux en établissement sensible bénéficient de 60 points de NBI (au lieu de 40 points dans les autres établissements).

En outre, la part modulable de l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE), allouée aux enseignants qui exercent la fonction de professeur principal, peut, à titre dérogatoire, être versée à deux enseignants par division lorsque l'établissement est classé en zone sensible. C'est ainsi que la quasi-totalité des enseignants affectés en établissement sensible perçoit la part modulable de l'ISOE. Dans ce type d'établissement, il est possible, pour un enseignant, de cumuler deux indemnités s'il exerce les fonctions de professeur principal dans deux divisions différentes. Le montant de la part modulable varie entre 1.221,12 euros et 1.393,56 euros.

A ces mesures indemnitaires s'ajoutent des mesures statutaires (attribution de bonifications aux personnels exerçant dans les territoires de l'éducation prioritaire, pour l'accès à certains corps ou grades) et des mesures relatives au mouvement (attribution de bonifications aux personnels ayant exercé dans ces territoires, lorsqu'ils sollicitent une nouvelle affectation).

Les directeurs d'école et des chefs d'établissement bénéficient de mesures spécifiques. Ainsi, le régime indemnitaire des directeurs d'école est majoré de 20 % si l'école qu'ils dirigent est située dans les territoires de l'éducation prioritaire. Une bonification supplémentaire en matière de décharge de service peut être accordée pour les directeurs en « Ambition réussite ». Par ailleurs, les personnels de direction occupant les fonctions de chef d'établissement ou d'adjoints dans les collèges et les lycées « Ambition réussite » bénéficient, depuis le 1er septembre 2006, d'une majoration de l'indemnité de sujétions spéciales qui leur est allouée. Le montant moyen annuel de cette majoration s'élève à 1.000 euros.

c) Le coût de l'éducation prioritaire

Les modalités d'évaluation de la contribution de l'éducation nationale à l'éducation prioritaire prennent en compte les moyens supplémentaires mis en oeuvre dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire notamment dans le cadre de la dynamique « Espoir banlieues ». Il s'agit : des crédits de personnel liés à un meilleur taux d'encadrement dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire ; d'indemnités spécifiques ; de dépenses pédagogiques et éducatives proportionnellement plus importantes que dans les autres secteurs ; des dépenses effectuées dans le cadre de la dynamique « Espoir banlieues » (accompagnement éducatif, création de 30 sites d'excellence, dispositif de réussite scolaire au lycée, internats d'excellence).

En 2009, ces différentes dépenses peuvent être estimées à 1.192 millions d'euros dont :

- 804,6 millions d'euros liés à un meilleur encadrement (14.410 emplois temps plein supplémentaires dont 7.400 dans le 1er degré, 6.514 dans le 2nd degré et 484 CPE) ;

- 121,9 millions d'euros d'indemnités spécifiques versées lorsque les fonctions sont exercées en ZEP ou en établissement sensible ;

- 117,6 millions d'euros au titre de la présence de 4.906 assistants d'éducation supplémentaires ;

- 9,8 millions d'euros au titre de l'opération « Ecole ouverte » ;

- 2,1 millions d'euros de crédits pédagogiques supplémentaires soit un surcoût de 5,6 euros par élève concerné (+ 21 % par rapport aux élèves hors éducation prioritaire) ;

- 136,5 millions d'euros en faveur l'accompagnement éducatif et les stages de remise à niveau.

Pour 2010, ce montant devrait atteindre 1.204 millions d'euros.

2. Le volet éducatif de la politique de la ville

L'accompagnement éducatif des jeunes est un volet important de la politique en direction des quartiers défavorisés, particulièrement depuis que la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 a inscrit l'éducation dans les orientations prioritaires en faveur des enfants et des jeunes vivant sur les territoires de la politique de la ville.

C'est donc logiquement qu'en février 2008, le plan « Dynamique Espoir Banlieue » a placé l'éducation au rang de ses priorités majeures. Au-delà des actions traditionnelles menées depuis plusieurs années, plusieurs projets nouveaux en faveur des jeunes les moins favorisés des territoires prioritaires ont été mis en oeuvre dans le domaine éducatif.

a) Des dispositifs variés

Il existe une grande variété de dispositifs éducatifs proposés à l'initiative de la politique de la ville. Le principal d'entre eux, autant en termes budgétaires que par son originalité, est le programme de réussite éducative.

La mise en place de ce programme a été initiée par le Plan de Cohésion sociale de juin 2004 et la loi de programmation du 18 janvier 2005 pour la Cohésion sociale en vue d'accompagner les enfants dans leur globalité avec des interventions dans les domaines de l'éducation, de la santé, de la culture et des sports grâce à la constitution d'équipes pluridisciplinaires de soutien.

Ce programme est décliné en deux volets distincts, les projets de réussite éducative (PRE) d'une part, les internats de réussite éducative (IRE) d'autre part.

Les internats de réussite éducative s'adressent en priorité à des jeunes de moins de 16 ans situés en zone urbaine sensible, ou scolarisés dans un établissement relevant de l'éducation prioritaire qui sont en difficulté du fait de leur comportement ou de leur environnement, afin de leur offrir « un cadre de vie et de travail stable avec des conditions d'encadrement et de soutien éducatif, psychologique et culturel optimales ». 35 IRE sont en activité en 2009 pour 886 places labellisées et 807 enfants accueillis tout au long de l'année avec des durées de séjour variables. La moitié des jeunes accueillis au titre des IRE ne sont pas issus des territoires et des établissements prioritaires. La décision de développer des internats d'excellence, prise dans le cadre de la « Dynamique Espoir Banlieue » s'est traduite par l'arrêt de la création de nouveaux IRE et la définition d'un processus d'intégration des établissements existant au sein de ces nouveaux internats.

Les projets de réussite éducative sont spécifiquement dédiés aux enfants de 2 à 16 ans les plus fragilisés et à leurs familles en ZUS ou scolarisés dans les établissements de l'éducation prioritaire.

Dans leur principe, ces projets permettent de réaliser, avec des interventions inscrites dans la durée qui donnent une place prépondérante aux parcours individuels, un accompagnement des jeunes sur toutes les dimensions (la santé, la scolarité, l'éducation, la culture, les sports...) et qui contribue à un développement harmonieux depuis l'école maternelle jusqu'au terme de la scolarité obligatoire. Ces interventions sont proposées et mises en oeuvre par une équipe pluridisciplinaire qui réunit sous la forme d'un réseau coordonné, des professionnels de différentes spécialités (enseignement, éducation, animation, santé, culture, sports...) et des intervenants du mouvement associatif. Les parents sont systématiquement associés. Ils peuvent aussi être aidés directement sous la forme d'un accompagnement ou d'une aide financière adaptée, en complément des aides sociales qui sont mobilisées en priorité.

Fin 2008, on comptait 530 projets de réussite éducative (PRE) validés par la commission nationale SG-CIV - DEGESCO concernant 700 communes et 1.250 équipes pluridisciplinaire de soutien répartis sur 1.290 quartiers en ZUS et/ou en éducation prioritaire.

Parmi les autres actions menées sous le label « politique de la ville », on peut relever notamment :

- le dispositif « Une grande école, pourquoi pas moi ? », intégré en 2009 au dispositif « cordées de la réussite ». Cette opération s'appuie sur un engagement de jeunes étudiants au sein des grandes écoles, des écoles d'ingénieurs et des universités pour mettre en oeuvre un tutorat de lycéens des établissements de l'éducation prioritaire visant à développer leur ambition scolaire et professionnelle et à favoriser la réussite de leur parcours d'études. Elle vise également à développer la mixité sociale dans les classes préparatoires aux grandes écoles et les universités ;

- les « écoles de la deuxième chance » (E2C) qui visent l'insertion professionnelle des jeunes sans diplôme ou qualification. En 2009, les 21 écoles ont accueilli 4.129 jeunes dont 51 % sont issus des territoires de la politique de la ville ;

l'opération « Ecole ouverte » qui consiste à ouvrir les lycées et les collèges pendant les vacances scolaires, les mercredis et samedis durant l'année scolaire, pour accueillir des enfants et des jeunes qui ne partent pas ou partent peu en vacances et qui fréquentent peu ou pas les structures locales d'accueil et de loisirs. Le dispositif propose aux enfants et aux jeunes qui vivent dans les zones urbaines sensibles ou dans des contextes culturels et économiques très dégradés un programme d'activités éducatives, sportives et de loisirs mais aussi d'accompagnement et de renforcement scolaires ;

- au titre des volets éducatifs des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), les concours apportés à plusieurs dispositifs partenariaux du domaine éducatif dans le cadre des contrats locaux d'accompagnement à la scolarité (CLAS) ou des réseaux d'écoute, d'appui et d'aide à la parentalité (REAAP) ;

l'expérimentation du « busing », destinée à « casser » les ghettos scolaires en école élémentaire en organisant la poursuite du cycle éducatif dans une autre école de la même ville donnant ainsi la possibilité aux enfants du quartier de découvrir un autre environnement de travail favorisant leur chance de réussite dans la perspective de l'entrée au collège. A la rentrée 2008, l'expérimentation du « busing » existe dans six villes, et concerne au total six écoles de scolarisation initiale des élèves et dix-sept écoles d'accueil ;

la participation au fonctionnement de l'établissement public d'insertion de la Défense (EPIDe) qui met en oeuvre le dispositif national « Défense, 2ème chance ». Ce dispositif s'adresse à des jeunes volontaires, garçons et filles âgés de 18 à 22 ans révolus, en situation de retard ou d'échec scolaire, sans qualification professionnelle ni emploi et souvent en risque de marginalisation sociale ; il est proposé à ces jeunes qui ne peuvent ni s'inscrire dans une filière de formation classique, ni trouver un emploi, de suivre un programme pédagogique visant à favoriser leur insertion sociale et professionnelle et retrouver ainsi des perspectives d'avenir. En 2009, l'EPIDe contribue à la gestion de 20 centres qui accueillent près de 2.000 jeunes dont 30 % proviennent de la géographie prioritaire de la politique de la ville ;

- le programme « Ville Vie Vacances » (VVV) qui développe, depuis 1995, des actions destinées prioritairement aux jeunes sans activité âgés de 11 à 18 ans, vivant dans les quartiers sensibles, permettant à ceux-ci de bénéficier d'un accès à des activités culturelles, sportives et de loisirs mais aussi d'une prise en charge éducative adaptée à leur situation, durant leur temps de vacances.

Ces opérations contribuent à l'insertion sociale et à la prévention de l'exclusion, à l'éducation à la citoyenneté et à l'environnement, mais également pour une part à la prévention de la délinquance et à l'amélioration de la tranquillité publique. Les jeunes bénéficiaires (près de 800 000 au total sur des activités de toute nature) sont principalement âgés de 11 à 18 ans (52 % de 11 à 15 ans en 2008). Plus de la moitié des actions sont organisées dans leur commune de résidence et près de 20 % au sein même des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

b) Un coût relativement modeste

Le coût des dispositifs de politique de la ville dans le domaine de l'éducation, même en incluant l'ensemble des dispositifs ayant un lien indirect avec l'éducation prioritaire, est sans commune mesure avec les montants mis en place au titre de l'éducation nationale.

Les éléments fournis par le programme annuel de performances annexé au projet de loi de finances et par le rapport d'activité de l'opérateur principal, l'Acsé, permettent de l'évaluer à environ 160 millions d'euros.

Le volet « politique de la ville » des dépenses de l'éducation prioritaire

(en milliers d'euros)

Dispositif

Montant des crédits 2009

Internats d'excellence

4.100

Projets de réussite éducative et internats de réussite éducative

90.000

EPIDe

26.000

Ecoles de la deuxième chance

3.000

Cordées de la réussite

1.500

« Une grande école, pourquoi pas moi ? »

4.300

« busing »

1.700

Ecole ouverte

2.100

Contrats locaux d'accompagnement à la scolarité

19.400

Programme Ville-vie-vacances

10.000

Total

162.100

B. LA FORTE CROISSANCE DES CRÉDITS « ÉDUCATIFS » DE LA POLITIQUE DE LA VILLE POSE LA QUESTION D'UNE ÉVENTUELLE SUBSTITUTION ENTRE CES DERNIERS ET LES CRÉDITS DE L'ÉDUCATION NATIONALE

La forte croissance des crédits de la politique de la ville peut soulever des questions, notamment quant à un éventuel désengagement de l'éducation nationale. La Cour des comptes a notamment relevé que les programmes de réussite éducative (PRE) pouvaient être utilisés pour mener des actions de soutien scolaire de premier niveau, soit une fonction qui relève notamment de l'éducation nationale. Cette éventuelle substitution serait toutefois, sur cet exemple précis, de moins en moins probable compte tenu de la mise en place de l'accompagnement éducatif à partir de 2008 dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire.

Il est toutefois difficile d'apprécier ces possibles effets de substitution en l'absence d'évaluation fiable des crédits de droit commun mobilisés en sus des crédits spécifiques. Cette situation est regrettable, car juger de l'efficacité de la dépense publique, notamment dans l'éducation nationale et dans la politique de la ville, nécessite de s'assurer que l'effort de base soit égalitairement réparti sur le terrain.

De ce point de vue, il faut constater que peu d'améliorations sont intervenues depuis les observations du rapport de votre commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative aux crédits d'intervention de la politique de la ville (rapport n° 71, 2007-2008) et du rapport de la mission commune d'information du Sénat sur le bilan et les perspectives d'avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté (rapport n° 49, 2006-2007).

C. LA VENTILATION DES CRÉDITS « NATIONAUX » AU NIVEAU LOCAL EST PEU LISIBLE ET NE TRADUIT AUCUNE COMPLÉMENTARITÉ D'INTERVENTION FINANCIÈRE

La déclinaison des politiques nationales au niveau local n'est pas réellement connue et ne semble pas faire de l'objet de complémentarité financière.

L'enquête de terrain menée par la Cour des comptes a montré que les « procédures locales d'attribution des moyens complémentaires alloués au titre de l'éducation prioritaire et les modalités de répartition des crédits spécifiques de la politique de la ville sont largement disjointes » et aucune réflexion n'a été menée sur les « modalités souhaitables de complémentarité des interventions financières ».

En outre, il convient de noter, comme l'avait déjà relevé M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », que les moyens attribués localement à l'éducation prioritaire ne sont pas connus, la répartition des crédits par les académies tenant inégalement compte de l'appartenance ou non de l'établissement à l'éducation prioritaire.

La Cour des comptes décrit à ce sujet les paradoxes liés à cette non prise en compte systématique : par exemple, les élèves sont ainsi plus nombreux par classe (24 en moyenne) dans les écoles primaires classées en éducation prioritaire dans l'académie de Créteil qu'ils ne le sont dans la moyenne nationale des écoles primaires classées hors éducation prioritaire (23,5) ! Si cette situation traduit le principe de déconcentration de la gestion afin d'être au plus près des acteurs de terrain, ce qui se justifie pleinement dans l'éducation nationale, il devrait néanmoins être possible d'organiser un « reporting » permettant aux services centraux de connaître la pertinence de leurs politiques.

La mise en place en 2009 d'un tableau de bord de l'éducation prioritaire par le ministère de l'éducation nationale devrait déboucher sur des améliorations. Destiné aux académies, ce tableau doit permettre de mettre en relation les coûts de l'éducation prioritaire dans chaque académie, les performances scolaires (résultats aux évaluations, au diplôme national du brevet, orientation des élèves), les leviers d'action mis en oeuvre (composition des réseaux d'éducation prioritaire, moyens humains affectés en éducation prioritaire, offre éducative) et les caractéristiques sociodémographiques et socioéconomiques des académies en les situant par rapport aux données nationales. Il est appelé à devenir un outil du dialogue de gestion et devrait être mis à jour chaque année. Vos rapporteurs spéciaux ne manqueront pas de suivre avec attention les premiers résultats de ce dispositif.

Cette approximation dans le recensement des moyens publics consacrés aux interventions éducatives dans les quartiers sensibles traduit deux choses :

- d'une part, le fait que ces politiques recouvrent des dispositifs qui se juxtaposent plus qu'ils ne s'articulent entre eux ;

- d'autre part, les lacunes dans la connaissance de ces politiques ne permettent pas de créer une dynamique vertueuse entre la mise en oeuvre de la politique, son évaluation et l'ajustement financier et technique des actions en fonction des résultats de performance.

II. LES INTERVENTIONS ÉDUCATIVES DANS LES QUARTIERS SENSIBLES SE JUXTAPOSENT PLUS QU'ELLES NE SE COMPLÈTENT

A. LES CRITÈRES D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE ET DE L'ÉDUCATION NATIONALE DANS LES QUARTIERS SENSIBLES NE SONT PAS IDENTIQUES

Les critères d'intervention de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles ne sont pas identiques :

- d'une part, si le zonage constitue un mode d'action commun aux deux politiques, il ne repose pas sur les mêmes référentiels ;

- d'autre part, la meilleure prise en compte des difficultés se traduit par l'extension du périmètre d'action de ces deux politiques selon deux logiques différentes qui sont la contractualisation de la politique de la ville et l'individualisation des politiques éducatives.

1. Le territoire, marque de la politique de la ville

La politique de la ville s'appuie sur une logique territoriale qui se traduit à la fois dans un zonage spécifique du territoire et par la mise en place d'un partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales. Ces deux démarches ne sont pas réalisées sur la base de critères communs, ce qui nuit à la lisibilité de la politique de la ville.

a) Un zonage en voie de révision

Le zonage de la politique de la ville s'appuie sur trois concepts :

- les zones urbaines sensibles (ZUS), dont le périmètre n'est pas défini sur la base d'indicateurs objectifs ;

- les zones de redynamisation urbaines (ZRU), dont l'identification s'appuie sur un indice synthétique représentatif de leurs difficultés économiques et sociales ;

- les zones franches urbaines (ZFU) correspondent aux ZRU détenant l'indice synthétique le plus élevé.

Ce zonage conditionne l'ouverture de l'éligibilité à certains dispositifs. Son actualisation constitue un enjeu important comme l'avait souligné notamment la Cour des comptes dans son enquête de 2007 sur les crédits d'intervention de la politique de la ville. A l'initiative de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », le principe d'une révision périodique de la géographie prioritaire, qui n'a jamais été modifiée depuis 1996 en ce qui concerne les ZUS, a été acté par la loi de finances pour 2008.

La première révision devait entrer en vigueur en 2009. Son report témoigne de la difficulté à entrer dans une logique évolutive qui s'écarte du principe de la garantie des droits acquis. La révision de la carte prioritaire, sur la base de paramètres économiques et sociaux actualisés est cependant une étape nécessaire du recentrage des moyens de la politique de la ville, y compris dans le domaine éducatif.

b) Une contractualisation élargie

Les contrats urbains de cohésion sociale qui ont succédé aux contrats de ville, à la suite du comité interministériel des villes du 9 mars 2006, définissent le cadre de l'action conjuguée des acteurs locaux au bénéfice des habitants des quartiers en difficulté.

Conclus pour une durée de trois ans renouvelable (2007-2009), ils s'articulent autour de trois principes :

- un cadre contractuel unique pour l'ensemble des interventions en faveur des quartiers et une cohérence globale des actions menées à l'échelle de l'agglomération ;

- des priorités d'intervention définies par l'Etat autour de cinq champs prioritaires dont fait partie la réussite éducative ;

- une évaluation systématique des actions.

Si le bilan de ces contrats permet de noter la forte implication des acteurs locaux (notamment au plan communal), il montre aussi une augmentation très sensible du nombre de quartiers concernés. Le nombre total de CUCS signés s'élève à 497 contre 247 contrats de ville précédents. Surtout, ils prennent en compte 2.493 quartiers qui n'étaient qu'environ 1.500, dont 751 ZUS, dans les contrats de ville 2000-2006.

On aboutit ainsi, à une démultiplication, voire une dilution des actions menées dans le secteur éducatif qui fait, parallèlement, l'objet d'une structuration forte, à travers les contrats locaux d'accompagnement à la scolarité et les contrats éducatifs locaux.

Les CUCS doivent, en effet, intégrer et mettre en cohérence l'ensemble des dispositifs existants sur le territoire quelle que soit l'échelle d'intervention : convention de rénovation urbaine, programme local de l'habitat (PLH), zones franches urbaines (ZFU), plan local d'insertion par l'économie (Plie), équipe de réussite éducative (ERE), contrat éducatif local (Cel), Ecole ouverte, contrat local d'accompagnement à la scolarité (Clas), illettrisme, atelier santé ville (ASV), réseaux d'accès aux droits, contrat local de sécurité (CLS), Ville Vie Vacances (VVV), charte de cohésion sociale...3(*)

2. Les politiques éducatives, entre politique d'établissements et politique individuelle

a) Le zonage des établissements scolaires

L'éducation prioritaire est également marquée par une logique de zonage (RAR, RRS), qui n'est pas celui du territoire mais celui de la carte des établissements scolaires. Néanmoins, cette approche laisse peu à peu place à une logique d'individualisation des actions menées pour lutter contre l'échec scolaire et la grande difficulté scolaire. La Cour des comptes souligne que l'imprécision des critères d'intervention est très nette puisque par exemple les publics-cibles n'ont été ni définis, ni quantifiés ce qui pose un problème général de cadrage de l'intervention. Si la connaissance de la difficulté scolaire présente des problèmes méthodologiques, elle devrait néanmoins être une préoccupation du ministère et ce d'autant plus que la mise en place du socle commun de connaissances constitue une opportunité sans précédent : en effet, pour la première fois, l'évaluation des connaissances des élèves pourra être faite sur la base d'un outil national et objectif.

Le zonage de l'éducation prioritaire recouvre essentiellement deux concepts, à savoir les Réseaux Ambition Réussite (RAR) et les Réseaux Réussite Scolaire. Les RAR n'ont pas été définis à l'aune de références nationales communes avec la politique de la ville, mais sur la base de statistiques socio-économico-éducatives détenues par le ministère : professions et catégories sociales, résultats aux évaluations nationales de sixième, proportion d'élèves ayant plus de deux ans de retard à l'entrée du collège.

b) L'individualisation des politiques éducatives

La prise en charge individualisée des élèves est devenue un axe central des dispositifs créés ou renforcés dans le cadre des politiques éducatives. S'additionnant à la logique de zonage, dont l'éducation prioritaire est l'expression la plus importante, l'individualisation des parcours scolaires mobilise de plus en plus de moyens depuis la loi d'orientation et de programme du 23 avril 2005 pour l'avenir de l'école.

Plusieurs dispositifs traduisent cette tendance qui permet sans aucun doute de mieux répondre aux difficultés des élèves. S'agissant des dispositifs inscrits dans le temps scolaire, il convient de prendre en compte les programmes personnalisés de réussite éducative, ainsi que les aides personnalisées au CM1 et CM2. L'éducation nationale a également investi le « hors temps scolaire » avec la mise en place de l'accompagnement éducatif pour les élèves de l'éducation prioritaire et les collégiens, et les stages de remise à niveau pour les élèves de CM1 et de CM2.

La mise en place d'une politique personnalisée est toutefois lente à se généraliser :

- en 2007-2008, seulement 10 % des collégiens relevant de l'éducation prioritaire bénéficiaient d'un programme personnalisé réussite éducative (PPRE) ;

- de même, s'agissant de l'accompagnement éducatif, seulement 27 % des écoliers relevant des « réseaux ambition réussite » y participent, le soutien scolaire n'étant au demeurant choisi que par deux tiers des participants.

B. LE DÉCOUPLAGE PARTIEL DES TERRITOIRES D'INTERVENTION EST-IL PROBLÉMATIQUE ?

1. Un découplage partiel des territoires d'intervention

Ces deux zonages ne se recoupent que partiellement compte tenu de l'étendue de la cartographie de l'éducation prioritaire : seuls 1,9 % des établissements situés en ZUS ne sont pas dans le périmètre de l'éducation prioritaire, et 71% des collégiens relevant de l'éducation prioritaire sont inscrits dans des établissements qui sont situés hors ZUS.

Education prioritaire - politique de la ville

Source : rapport de la Cour des comptes

Selon les termes de la direction générale de l'enseignement scolaire, « l'éducation prioritaire n'est pas une réalité urbaine », l'aire d'attraction des établissements scolaires dépassant le cadre de la proximité géographique immédiate. Les critères scolaires, qui se substituent aux critères de revenus en éducation prioritaire sont-ils moins stables que les critères de revenus ou de résidence qui sont au coeur de la politique de la ville ? Il conviendrait de vérifier si cette appréciation divergente d'une carte évolutive et d'une carte plus stable se vérifie sur le moyen et long terme ou, s'il s'agit pour l'éducation nationale, de faire valoir une spécificité qui justifierait son autonomie vis-à-vis de la politique en faveur des zones urbaines sensibles.

2. L'impact de l'assouplissement de la carte scolaire

En tout état de cause, vos rapporteurs spéciaux soulignent l'importance de la prise en compte des dynamiques des aires d'attraction des établissements scolaires qui peuvent conduire à la création de « ghettos scolaires », notamment suite à la suppression de la carte scolaire. La Cour des comptes note dans son rapport que « sur les 254 collèges « Ambition réussite », 186 établissements ont perdu des élèves, ce qui s'est traduit par une plus grande concentration dans ces collèges des facteurs d'inégalités contre lesquels doit lutter la politique d'éducation prioritaire. »

Un rapport des inspections générales du ministère de l'éducation nationale sur  « les nouvelles dispositions de la carte scolaire (4(*)) », remis en octobre 2007 (5(*)), a rappelé que « les familles renseignées et intéressées par l'assouplissement de la carte scolaire agissent aussi pour échapper à la mixité sociale ». Or ce rapport a souligné que « ce sont moins les performances du collège et son offre d'enseignement qui sont dissuasives, que son implantation ».

Ces risques de dérive ont alerté le conseil national des villes, qui, dans son avis du 10 février 2009 relatif à « la mise en oeuvre des mesures de la dynamique Espoir Banlieues relatives à l'éducation », a exprimé des réserves sur les récentes mesures d'assouplissement de la carte scolaire : « Le Conseil exprime ses réserves sur des mesures d'assouplissement de la carte scolaire qui ne seraient pas fortement encadrées par des dispositions volontaristes permettant d'accroître la mixité sociale. Il considère que ces dispositions devraient être plus largement connues et faire l'objet d'une information des collectivités locales intéressées, afin que soit élaboré avec elles un véritable projet éducatif d'ensemble permettant de faire bénéficier ces établissements des ressources des uns et des autres. (...) Il souhaite en outre qu'un premier bilan des nouvelles mesures soit dressé à la fin de la présente année scolaire, notamment dans les quartiers relevant de la politique de la ville, afin de mieux connaître les caractéristiques des établissements qui ont perdu des élèves et de ceux qui ont été les plus demandés, les motivations des familles, l'effet des nouvelles dispositions sur la mixité sociale dans les établissements, les mesures qui ont été prises pour aider les établissements les plus en difficulté ».

Les conséquences de l'assouplissement de la carte scolaire sont délicates à apprécier. Toutefois, s'agissant des établissements situés en éducation prioritaire et faisant face à une diminution du nombre d'élèves, vos rapporteurs spéciaux estiment indispensable de comprendre les raisons des phénomènes d'évitement et d'y remédier le plus rapidement possible. Ils notent à ce titre que le découplage qui peut exister entre le périmètre de l'éducation prioritaire et celui de la politique de la ville pourrait se révéler problématique car l'attractivité des établissements scolaires ne repose pas uniquement sur des critères scolaires.

C. UNE COORDINATION ALÉATOIRE ENTRE LES DISPOSITIFS DE CHAQUE POLITIQUE ET ENTRE LES POLITIQUES

La coordination nationale et locale reste perfectible. La Cour des comptes estime dans son rapport que « la participation de l'éducation nationale aux instances nationales de la politique de la ville ne suffit pas à créer les conditions d'une coordination suffisante ». L'éducation prioritaire serait notamment insuffisamment prise en compte par les ministères partenaires de l'éducation nationale.

De même au niveau déconcentré, la coordination entre la politique de la ville et l'éducation nationale reste incertaine en raison des faiblesses de coordination internes à la politique de la ville ou au ministère de l'éducation nationale, mais aussi de l'imprécision des missions attribuées à certains personnels. Toutefois, la Cour indique que les acteurs de terrain ont su mettre en oeuvre des mécanismes de coordination opérationnels.

En conclusion, cette coordination resterait tributaire de la bonne volonté individuelle des acteurs locaux et serait donc soumise à un aléa.

III. L'EFFICACITÉ DES DISPOSITIFS FINANCÉS PAR L'ETAT POURRAIT ÊTRE AMÉLIORÉE S'ILS ÉTAIENT MIEUX CONNUS ET ÉVALUÉS

A. DES DISPOSITIFS DONT L'EFFICACITÉ EST RELATIVE

1. Mettre fin à l'empilement des dispositifs

La Cour des comptes relève que « le foisonnement et l'empilement des dispositifs d'intervention éducative en direction des quartiers sensibles induisent une complexité qui constitue un obstacle à l'appropriation, et donc à l'efficacité et à l'efficience des dispositifs ».

Ainsi huit configurations sont possibles selon que l'élève est scolarisé, ou non, dans un établissement de l'éducation prioritaire ou qu'il réside, ou non, dans le périmètre d'un CUCS ou d'une ZUS comme le montre le tableau présenté ci-après.

La prolifération des interventions éducatives dans les quartiers sensibles pose des difficultés : méconnaissance des dispositifs, effets de concurrence ou de redondance entre les dispositifs, difficultés de coordination entre des intervenants nombreux qui ne peuvent de surcroît agir que dans un laps de temps par définition limité : l'optimisation du hors temps scolaire est à ce titre une vraie question.

Synthèse des différents dispositifs

Scolarisation ou non dans un établissement d'EP

Situation ou non dans le périmètre d'un CUCS

Situation ou non dans le périmètre d'une ZUS

Armature des dispositifs éducatifs de l'Etat en direction des quartiers sensibles

Scolarisé dans un établissement de l'éducation prioritaire

(1 571 586 jeunes scolarisés, soit 20 % du total des élèves)

Vivant dans un quartier prioritaire du CUCS

Cas 1 : vivant en ZUS

Politique de la ville :

PRE ; Ecole ouverte ; IE ; accompagnement scolarité ; 100 000 élèves, 100 000 tuteurs ; « Oser l'excellence » ; busing ; VVV

Education nationale : accompagnement éducatif primaire ; RSL ; banque de stages ; médiateurs de réussite scolaire

Cas 2 : ne vivant pas en ZUS

Politique de la ville :

PRE ; Ecole ouverte ; IE ; accompagnement scolarité ; 100 000 élèves, 100 000 tuteurs ; « Oser l'excellence » ; busing ; VVV

Education nationale : accompagnement éducatif primaire ; RSL ; banque de stages ; médiateurs de réussite scolaire

Ne vivant pas dans un quartier prioritaire du CUCS

Cas 3 : vivant en ZUS

Politique de la ville :

PRE ; Ecole ouverte ; IE ; 100 000 élèves, 100 000 tuteurs ; « Oser l'excellence » ;

Education nationale : accompagnement éducatif primaire ; RSL ; banque de stages ; médiateurs de réussite scolaire

Cas 4 : ne vivant pas en ZUS

Politique de la ville :

PRE ; Ecole ouverte ; IE ; 100 000 élèves, 100 000 tuteurs ; « Oser l'excellence » ;

Education nationale : accompagnement éducatif primaire ; RSL ; banque de stages ; médiateurs de réussite scolaire

Non scolarisé dans un établissement de l'éducation prioritaire

Vivant dans un quartier prioritaire du CUCS

Cas 5 : vivant en ZUS

Politique de la ville :

PRE ; Ecole ouverte ; IE ; accompagnement scolarité ; « Oser l'excellence » ; busing ; VVV

Education nationale : RSL ; médiateurs de réussite scolaire ; accompagnement éducatif possible sous condition

Cas 6 : ne vivant pas en ZUS

Politique de la ville :

accompagnement scolarité ; « Oser l'excellence » ; busing ; VVV + école ouverte

Education nationale : RSL ; accompagnement éducatif

Ne vivant pas dans un quartier prioritaire du CUCS

Cas 7 : vivant en ZUS

Politique de la ville :

PRE ; Ecole ouverte ; IE ; « Oser l'excellence » ;

Education nationale : RSL ; médiateurs de réussite scolaire ; accompagnement éducatif possible

Cas 8 : ne vivant pas en ZUS

Politique de la ville : Ecole ouverte ;

Education nationale : RSL ; accompagnement éducatif possible

* PRE : programme de réussite éducative ; VVV : ville, vie, vacances ; IE : internat d'excellence ; RSL : réussite scolaire au lycée

Source : rapport de la Cour des comptes

Au regard de cette complexité, la Cour des comptes propose deux démarches :

- d'une part, l'égalité d'accès aux différents dispositifs devrait être garantie autant que possible. Dans cette optique, l'un des premiers objectifs de la coordination entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale devrait être de veiller à apporter des correctifs afin d'éviter que l'inégalité des moyens mis en oeuvre par les acteurs locaux n'aggrave les différenciations. Si cette proposition reçoit l'assentiment de vos rapporteurs spéciaux, elle pose néanmoins la question de la connaissance précise de la cartographie des dispositifs financés au niveau local ;

- d'autre part, la répartition des crédits devrait être revue afin de concentrer les efforts sur les 6,5 % d'établissements scolaires classés « très défavorisés », ces établissements ne relevant pas nécessairement d'un zonage RAR ou ZUS. Si vos rapporteurs spéciaux sont convaincus de la nécessité de ne pas saupoudrer les moyens, ils notent que la Cour ne propose pas de les redéployer : or, compte tenu du contexte actuel des finances publiques, il convient de reconnaître la difficulté de renforcer substantiellement les ressources de certains établissements sans diminuer celles des autres.

2. Minimiser le caractère aléatoire des dispositifs

Le rapport de la Cour des comptes souligne à de nombreuses reprises la présence d'un aléa dans la mise en oeuvre des différents dispositifs. Elle relève ainsi que « l'intégralité des dispositifs n'est pas toujours mise en oeuvre, car leur offre dépend de la mobilisation des acteurs locaux, ou bien elle ne peut être proposée que sur des territoires ou établissements ciblés ».

Trois types d'aléa semblent devoir être distingués :

- premièrement, un aléa propre aux politiques locales qui ne peuvent pas, par définition, être identiques sur l'ensemble du territoire national. Les interventions éducatives dans les quartiers sensibles peuvent ainsi être plus ou moins soutenues financièrement et être organisées différemment ;

- deuxièmement, un aléa propre à la mise en oeuvre de la politique de la ville qui ne conduit une action que sur des territoires ciblés ou en fonction d'une contractualisation spécifique ;

- troisièmement, un aléa propre aux dispositifs qui ne sont pas, pour la plupart d'entre eux, d'application immédiate, mais tributaires de l'accord d'une ou plusieurs personnes. Plusieurs exemples peuvent être cités, comme l'accompagnement éducatif, les stages pendant les vacances scolaires, ou « Ecole ouverte », trois dispositifs qui reposent aussi bien sur le volontariat des enseignants que sur celui des élèves. De fait, le déploiement des dispositifs est relatif, ce qui nuit à leur efficacité : seulement 62 % des établissements situés en éducation prioritaire ou en ZUS profitent de la mesure « Ecole ouverte », et moins de 20 % des élèves de l'éducation prioritaire bénéficient de l'aide aux devoirs dans le cadre de l'accompagnement éducatif.

De même, en 2009, afin de lutter contre l'absentéisme scolaire, le ministère de l'éducation nationale et le secrétariat chargé de la politique de la ville ont proposé la création de médiateurs de réussite scolaire dont le déploiement dans les établissements est soumis à l'accord des conseils d'administration : cette condition a pour conséquence, en cas de refus, de priver ces établissements de personnels, de réorienter ces derniers vers d'autres établissements et donc d'aboutir à un éparpillement des moyens.

Au total, le volontariat, qui se comprend dans son principe, peut poser deux catégories de problèmes :

- d'une part, il ne permet pas de toucher l'ensemble de la cible prioritaire des élèves, ce qui remet en cause la capacité de l'éducation nationale à accroître la réussite scolaire de chacun et notamment de conduire tous les élèves à la maîtrise des compétences ;

- d'autre part, le volontariat des enseignants peut déboucher sur une inégalité de l'offre de soutien, inégalité qui n'est pas nécessairement compensée par les dispositifs de la politique de la ville ou les initiatives des collectivités locales. Cette situation remet en cause l'égalité des chances, ce qui n'est pas satisfaisant.

Ces remarques qui ont été mises en avant par la Cour des comptes, lors de son enquête, justifient qu'une réflexion plus globale soit engagée.

En effet, comme le montre la réforme du lycée, la personnalisation de l'offre éducative est une tendance de fond du ministère de l'éducation nationale. Compte tenu de cette réalité, il serait opportun d'étudier la possibilité d'inscrire les dispositifs de soutien dans le cadre des moyens de droit commun des établissements comme cela a été fait pour les PPRE dans les collèges.

Outre une autonomie accrue des établissements, ceci permettrait une plus grande cohérence dans le suivi des élèves et un déploiement peut être plus homogène du dispositif sur l'ensemble des établissements. Cette évolution nécessite de réfléchir aux obligations de service des enseignants ainsi qu'à leur mission.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux soutiennent la proposition de la Cour des comptes de mettre en place un cahier des charges national des services, ou prestations, attendues en matière de soutien scolaire afin d'évaluer les écarts et donc de permettre leur compensation.

B. UNE ÉVALUATION CLOISONNÉE ET INSUFFISANTE, QUI NE PERMET PAS D'APPUI À LA DÉCISION

Les interventions éducatives en direction des quartiers sensibles sont difficiles à apprécier compte tenu d'une part, de la complexité et de l'instabilité des dispositifs (cf. infra) et d'autre part, de la faiblesse des évaluations engagées qui ne permettent en aucun cas de prouver de manière sûre la valeur ajoutée des dispositifs.

Ainsi, la Cour des comptes estime que les indicateurs utilisés par l'ONZUS ne permettent pas de discerner clairement un processus de rattrapage des territoires situés en ZUS en matière de réussite scolaire des élèves. De même, le bilan du volet éducatif de la première génération des CUCS est contrasté, la délégation interministérielle à la ville (DIV) relevant la complexité du paysage éducatif, l'enchevêtrement des dispositifs, l'instabilité des dispositifs qui ne permettront pas « d'envisager une mise en cohérence sur le moyen terme ». Il convient également de noter que la diffusion des outils méthodologiques devant accompagner le volet éducatif des CUCS ayant été postérieure à la signature de ces derniers, il sera difficile de procéder à une synthèse nationale.

Les difficultés d'évaluation sont également présentes au niveau des programmes de réussite éducative (PRE), le rapport remis au Parlement en juillet 2008 ne consacrant qu'une faible part à l'analyse de l'efficacité, alors même que ce rapport devait servir à éclairer les Assemblées sur l'opportunité de poursuivre les PRE au-delà de 2009.

L'éducation prioritaire ne se révèle pas meilleur élève. Entre le caractère trop récent des derniers dispositifs et le manque de clarté des objectifs, l'évaluation n'a jamais débouché sur des résultats concrets. Deux éléments pourraient toutefois constituer une évolution positive : d'une part, le bilan des contrats de réseaux qui arrivent à échéance cette année, d'autre part, le déploiement d'un tableau de bord de l'éducation prioritaire qui devrait servir à mettre en relation les coûts de l'éducation prioritaire, les performances scolaires, les leviers d'action mobilisés et le contexte socio-économique.

Le renforcement de l'évaluation apparait donc indispensable. Actuellement, les données disponibles ne permettent ni à la représentation nationale ni aux acteurs de terrain d'apprécier pleinement l'impact des politiques conduites en faveur de la réussite scolaire et éducative des jeunes dans les quartiers sensibles. Or la connaissance de cet impact devrait permettre un ajustement des dispositifs, voire une simplification en ne retenant que ceux qui ont résisté à l'examen de l'évaluation.

GLOSSAIRE

CAREP : Centre Académique de Ressources pour l'Education Prioritaire

CEL : contrat éducatif local

CLAS : contrat local d'accompagnement à la scolarité

CUCS : contrats urbains de cohésion sociale

DGESCO : direction générale de l'enseignement scolaire

DIV : délégation interministérielle à la ville

EP : éducation prioritaire

ICOTEP : Indicateurs Communs pour un Tableau de bord de l'Education Prioritaire (base de données)

IE : internat d'excellence

ONZUS : observatoire national des zones urbaines sensibles

PPRE : programmes personnalisés de réussite éducative

PRE : programmes de réussite éducative

RAR : réseaux ambition réussite

RRS : réseaux de réussite scolaire

RSL : réussite scolaire au lycée

VVV : Ville Vie Vacances

ZFU : zones franches urbaines

ZRU : zones de redynamisation urbaine

ZUS : zone urbaine sensible

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER

Présidence de Monsieur Jean Arthuis, président

Séance du mardi 3 novembre 2009

M. le président - Mesdames et Messieurs, mes chers collègues, nous voici à nouveau réunis pour une audition pour « suite à donner » à une enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2 de la LOLF.

Celle qui nous occupe ce matin concerne l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles.

Nous devons cette enquête à la demande de nos deux collègues, MM. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement » et Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire ».

Il s'agit de ce point de vue d'une nouveauté puisque cette demande conjointe s'est adressée de la même manière à deux chambres de la Cour des comptes.

Cette enquête nous offre ainsi l'opportunité de faire travailler la Cour des comptes sur la combinaison des politiques publiques et, plus particulièrement, sur l'articulation des interventions d'une administration de type classique et d'une administration de mission.

Je précise que notre audition est ouverte à nos collègues membres de la commission de la culture ainsi qu'à la presse et qu'elle fait l'objet d'une captation télévisée.

Nous recevons, pour la Cour des comptes, M. Jean Picq, Président de la troisième chambre.

Je remercie de sa présence M. Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale.

Mme Fadela Amara, secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville, est représentée par M. Thierry Tesson, directeur de cabinet.

L'administration de l'éducation nationale est représentée par M. Jean-Louis Nembrini directeur général de l'enseignement scolaire.

Pour les institutions de la politique de la ville, nous entendrons M. Hervé Masurel, secrétaire général du comité interministériel des villes, M. Pierre Sallenave, directeur général de l'ANRU et Mme Sylvie Durand-Trombetta représentant l'Agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.

Nous avons également souhaité la présence des préfets des Bouches-du-Rhône, du Nord et des Yvelines ainsi que des recteurs des académies d'Aix Marseille, de Lille, et de Versailles.

Je salue la présence de Mme Anne Boquet, préfète des Yvelines, de Mme Yvette Mathieu, préfète déléguée pour l'égalité des chances pour le département du Nord et de MM. les recteurs Jean-Paul de Gaudemar, Alain Boissinot et de M. Gilles Grosdemange représentant M. Bernard Dubreuil.

Afin de préserver une possibilité effective de dialogue et de débat, je demande que les interventions liminaires se limitent aux observations principales.

Ensuite, chaque commissaire qui le souhaitera pourra librement poser ses questions.

Pour commencer, je donne la parole à M. Philippe Dallier.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial - Permettez-moi tout d'abord d'adresser mes remerciements à la Cour pour le travail exhaustif et éclairant qui a été rendu et qui balaie bien l'ensemble des dispositifs existants, fort nombreux, portés tant par l'éducation nationale que par les collectivités locales mais aussi le monde associatif, sans oublier les parents d'élèves qui concourent bien évidemment, en bout de chaîne, à l'éducation.

J'ai souhaité, en tant que rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », avec Gérard Longuet pour ce qui le concerne au titre de la mission « Enseignement scolaire » que l'articulation des dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation prioritaire dans les quartiers soit de nouveau examinée afin de faire en sorte de trancher définitivement -je ne pense pas que ce soit possible- le fameux débat qui oppose les crédits spécifiques aux crédits de droit commun dans le domaine si particulier de l'éducation.

Cette question revient souvent et empoisonne le débat ; il nous a donc semblé intéressant de la revisiter.

La Cour a déjà précédemment, sur le thème de la politique de la ville, pointé un certain nombre de dysfonctionnements.

Par ailleurs, l'égalité républicaine est-elle assurée ? Qui en a la charge ?

A partir du moment où les académies ont une marge de manouvre relativement importante dans la mise en oeuvre des dispositifs et où les collectivités locales interviennent en fonction de leurs moyens et de l'intérêt que les élus portent au sujet, on pourrait penser que l'égalité républicaine n'est pas assurée.

M. le président - La parole est au Président de la troisième chambre.

M. Jean Picq - C'est un sujet important et difficile qui nous a été confié par le Sénat.

Ce travail a obligé -ce qui n'est pas si fréquent- la chambre compétente pour la politique de la ville et celle compétente en matière éducative, que j'ai l'honneur de présider, à travailler ensemble.

La difficulté scolaire est si répandue qu'elle est un problème politique de première importance mais qui exige de la part de ceux qui l'abordent beaucoup d'humilité.

En effet, beaucoup de choses ont été tentées et il faut prendre en compte ce foisonnement d'initiatives afin d'en mesurer l'esprit et l'efficacité avant de se lancer dans de nouvelles propositions.

Nous avons eu le souci de les aborder dans le respect de ceux qui, confrontés à ces questions graves d'échec scolaire, font ce qu'ils peuvent.

Nous avons été très frappés par l'exceptionnelle implication des acteurs de terrain -je pense aux trois recteurs d'académie mais aussi aux chefs d'établissement que nous avons rencontrés lors de l'enquête.

Le parti que nous avons pris a été de ne pas s'en tenir à une simple réflexion sur ce qui se passe à Paris.

Nous sommes devant une juxtaposition de politiques qui n'interdit pas le dialogue mais qui rend la réponse à la question de l'articulation pour le moins délicate.

En revanche, il nous est apparu nécessaire d'aller voir ce qui se passait dans les quartiers Nord de Marseille, dans les Yvelines -à Chanteloup-les-Vignes et aux Mureaux- et dans les quartiers difficiles de Roubaix et de Tourcoing.

Il s'agit de six établissements, peu de choses au regard des 254 établissements du réseau « Ambition réussite », mais il nous est apparu que ce qui ressortait du constat opéré sur ce terrain n'infirmait pas l'impression que nous avions que ces constats étaient généralisables.

D'entrée de jeu, je veux souligner que notre échantillon n'a pas la prétention d'être représentatif. C'est un échantillon que je crois judicieusement choisi, et fort intéressant mais un échantillon.

Seconde remarque avant d'entrer dans le vif du rapport : la Cour a bien conscience que l'effort engagé dans la lutte contre l'échec scolaire l'est depuis déjà un bon moment.

L'urgence d'un changement radical est régulièrement confirmée. La prise de conscience s'est opérée et la loi sur l'école en est, nous semble-t-il, l'illustration. Toutefois, la mise en oeuvre d'une approche personnalisée de la difficulté scolaire est longue à se réaliser.

Les chiffres parlent d'eux-mêmes : ainsi, en 2007 et 2008, 10,7 % des collégiens relevant de l'éducation prioritaire étaient concernés par ces programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE).

Dans la mesure où l'échec solaire touche environ un élève sur 5, on est bien là devant un processus encore à ses débuts.

De même, s'agissant de l'accompagnement éducatif, le pourcentage de participation observé révèle que, sur 27 % d'écoliers relevant d'un réseau « Ambition réussite », seuls 62 % d'entre eux ont fait le choix de l'aide aux devoirs, les autres choisissant sport, culture ou langue. Moins de 20 % des élèves relevant de l'éducation prioritaire bénéficient donc d'une aide aux devoirs.

En réalité, nous sommes devant un changement radical dans les conditions d'exercice de la fonction enseignante puisqu'il s'agit de passer d'un maître isolé dans sa discipline et devant sa classe à une approche désormais collective et personnalisée où l'élève en difficulté est pris en charge par une équipe d'enseignants.

Il est frappant que ce changement ne débouche pas sur des obligations pour les enseignants ou pour les élèves mais repose sur le principe du volontariat.

Ce rapport montre donc que l'accompagnement éducatif, dans sa forme personnalisée -malgré la volonté qui s'est fortement exprimée dans la loi sur l'école- est encore à la marge ou parfois même en dehors de l'école.

Le sujet mérite que les meilleurs esprits s'en préoccupent.

En fin de collège, un élève sur deux issu de l'éducation prioritaire ne maîtrise pas les compétences de base en français alors qu'il n'en existe que moins de un sur cinq en dehors de celle-ci.

S'agissant des compétences en mathématiques, on en dénombre un sur trois, alors que ce n'est qu'un élève sur dix hors éducation prioritaire. C'est donc un enjeu capital.

Le rapport aborde dans une première partie l'articulation de la politique de la ville et de l'action de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles sous l'angle de leur cohérence globale, tant du point de vue territorial qu'en ce qui concerne les instances, les outils de pilotage et les moyens financiers.

La seconde partie analyse tous les dispositifs mis en oeuvre tant du côté de la politique de la ville que du côté de l'éducation nationale.

Si l'on croit que la sagesse commence avec l'emploi des mots, il faut être attentif à la sémantique. Nous avons mis du temps à mieux situer par exemple les responsabilités respectives de chacun, quand du côté de la politique de la ville existent des projets de réussite éducative, et du côté de l'éducation nationale, des programmes personnalisés de réussite éducative.

J'en viens aux principales constatations et suggestions de la Cour.

Je les ordonnerai autour de trois idées principales : simplifier les dispositifs, concentrer les interventions sur les territoires, les établissements et les élèves les plus en difficulté et améliorer l'efficacité des dispositifs.

S'agissant de la simplification, il n'y a pas confusion entre éducation prioritaire et quartiers sensibles.

Trois élèves sur quatre situés dans des zones urbaines sensibles relèvent de l'éducation prioritaire mais trois élèves sur quatre de l'éducation prioritaire sont en dehors des zones urbaines sensibles.

Il nous a semblé que, dans ce domaine, une doctrine d'emploi plus lisible viendrait utilement accompagner l'effort engagé, notamment pour que l'acceptation des familles soit plus grande.

Il nous est également apparu que l'éducation nationale, dans la mesure où elle est la mieux à même d'identifier les élèves ayant besoin d'actions éducatives plus larges, doit systématiquement participer aux instances locales de pilotage des dispositifs de la politique de la ville. Nous le suggérons notamment pour les nouveaux contrats urbains de cohésion sociale (CUCS).

Nous ne prétendons pas qu'il n'y a pas, de fait, une coordination pragmatique sur le terrain mais il nous semble que, dans la mise en oeuvre de la démarche contractuelle, cette implication de l'éducation nationale devrait être davantage précisée.

Le second point, plus important, est de connaître, à propos des obligations de service des enseignants, l'effort à engager dans une définition plus claire de leur contenu de manière que le soutien aux élèves en difficulté soit intégré dans le volume total du service d'enseignement.

Ce n'est pas le cas aujourd'hui -sauf dans le primaire. Ceci pose aussi la question de la revalorisation du métier et de la formation des enseignants à ces nouveaux publics qu'il faut prendre en charge et qui implique de leur part un effort tout particulier en soutien et en accompagnement personnalisé.

Il nous semble qu'il serait judicieux que soit intégré systématiquement dans la dotation globale horaire des établissements -sans recours à des heures supplémentaires- ce travail d'accueil et d'accompagnement personnalisé des élèves en difficulté. Ceci doit être d'autant plus le cas que beaucoup d'acteurs soulignent que les horaires des élèves ne sont pas extensibles sans limite. Au-delà d'un certain nombre d'heures, les enfants sont épuisés...

Nous suggérons enfin de s'en tenir aux seuls dispositifs qui auraient résisté à l'examen critique de l'évaluation.

Nous pensons que cela pourrait être mis en oeuvre à l'occasion des prochains contrats urbains de cohésion sociale. Nous pensons aussi qu'il faudrait s'engager dans un processus d'expérimentation préalable avant de créer et de généraliser un dispositif.

Nous n'avons pas estimé souhaitable, s'agissant de la coordination sur le terrain, de proposer la création d'un coordinateur. En revanche, il nous est apparu que l'on pouvait progresser en matière d'outils pour mieux suivre ce qui est proposé aux élèves dans l'école et en dehors, dans le domaine scolaire, parascolaire et péri scolaire.

Ceci devrait être de nature à mettre en évidence les écarts parfois excessifs entre les offres para et périscolaires locales, qui peuvent remettre en cause l'égalité des chances entre élèves.

La répartition des crédits peut en effet aboutir à des paradoxes. Ainsi, les élèves sont plus nombreux par classes dans les écoles primaires classées en ZEP dans l'académie de Créteil qu'ils ne le sont dans la moyenne nationale des écoles primaires classées hors ZEP, à 0,5 près.

S'agissant de la politique de la ville, la Cour avait déjà recommandé de concentrer les interventions sur les territoires les plus en difficulté. Cette recommandation s'appliquait en particulier aux interventions éducatives.

Il nous semble que la refonte en cours de la géographie prioritaire de cette politique doit être l'occasion de cette évolution, en espérant que cette réforme ne débouche pas sur la création d'un zonage supplémentaire qui viendrait ajouter à l'illisibilité parfois ressentie par les acteurs de terrain.

Un nombre plafond de territoires susceptibles de relever de la géographie prioritaire devrait être ainsi défini. En outre, des territoires prioritaires devraient être hiérarchisés par priorité et un mécanisme de sortie prévu avec des objectifs nationaux. Afin d'éviter un effet couperet, un mécanisme d'accompagnement financier pourrait être prévu.

S'agissant des territoires, nous avons été frappés par le fait que la question des quartiers sensibles posait la question bien connue des phénomènes de constitution de ghettos scolaires. Les phénomènes d'évitement des établissements les plus difficiles ont été évidemment accentués par l'assouplissement récent de la carte scolaire.

Les principaux de collège que nous avons auditionnés nous ont indiqué que si cette réforme avait permis un meilleur accès des boursiers aux établissements plus réputés et une meilleure lisibilité dans les conditions de dérogation, elle avait entraîné dans les établissements confrontés aux difficultés les plus grandes une déperdition des effectifs et une concentration des élèves touchés par la difficulté scolaire.

Certains ont pu enregistrer des pertes d'effectifs pouvant aller jusqu'à 10 % alors que d'autres connaissaient des progressions allant jusqu'à 23 %. Sur les 254 collèges « Ambition réussite », 186 ont perdu des élèves.

Les principaux des collèges ont également souligné que, parmi les multiples facteurs influant sur l'attraction des établissements -résultats aux examens, accès aux transports, dispositifs éducatifs complémentaires- il ne fallait pas oublier le point de vue déterminant de la sécurité des élèves et que toute réflexion sur l'école devait considérer cet aspect en amont car il détermine les choix des établissements par les parents.

A l'évidence, les résultats de cette enquête doivent conduire l'éducation et les établissements à une plus grande coordination qui permettrait, en différenciant l'offre de formation, de limiter ces effets de ghettoïsation.

Il nous est également apparu que les collèges dits « très défavorisés », qui représentent 6,5 % des collèges français dans lesquels on compte, à la fin de la troisième, une moyenne de 67 % d'élèves issus de catégories défavorisés, de 50 % d'élèves boursiers et de 17 % d'élèves en retard de 2 ans ou plus, méritaient l'attention.

Il ne s'agit pas de dire ici que ce sont les seuls établissements sur lesquels il faut se concentrer, le risque étant de négliger tous ceux qui sont soucieux d'accompagner la lutte contre la difficulté scolaire mais de proposer qu'un rééquilibrage soit envisagé à cet égard.

Enfin, s'agissant de l'amélioration de l'efficacité de la personnalisation des aides, on ne peut mettre sur le même plan une politique qui approche les territoires par zones et une politique éducative qui s'intéresse par priorité moins aux zones qu'aux élèves eux-mêmes.

Il nous est apparu qu'il fallait être extrêmement attentif au fait que les outils d'accompagnement soient adaptés à la diversité des initiatives liées aux politiques mises en oeuvre depuis de nombreuses années, tant dans le cadre de la politique de la ville que dans celui de la politique de l'éducation nationale.

Un responsable de terrain que nous avons auditionné a ainsi pu faire état du cas d'un enfant qui avait été inscrit dans six programmes différents relevant de la politique de la ville ! Pour éviter ce risque, un référentiel précis des conditions d'emploi de chaque intervention devrait être, selon nous, élaboré.

De même -et nous avons noté un désaccord sur ce point avec les services du ministre de l'éducation nationale - il nous paraît important que le ministère puisse s'engager dans une meilleure identification des niveaux de la difficulté scolaire afin d'éviter une disparité excessive des interventions selon les établissements.

Il serait anormal que des élèves qui sont caractérisés par un niveau de difficulté scolaire identique ne bénéficient pas sur l'ensemble du territoire des mêmes actions, que celles-ci relèvent du programme personnalisé de réussite éducative, de l'aide personnalisée ou de l'aide aux devoirs.

Nous avons été frappés de voir que, dans un collège de Chanteloup-les-Vignes, les équipes pédagogiques qui avaient dans un premier temps décidé de mettre en oeuvre le programme personnalisé de réussite éducative pour une vingtaine d'élèves, considérant que ce programme réussissait pour près des deux-tiers mais ne convenait par à ceux qui étaient face à des difficultés chroniques ont alors décidé d'affecter une partie de ces élèves dans les tutorats renforcés organisés par la commune en dehors du temps scolaire.

Les résultats de ce tutorat renforcé exercé en dehors de l'école et par d'autres que par des professeurs n'ont pas été sans résultats mais cette situation a conduit à ce que, dans ce même collège, le programme personnalisé de réussite éducative ne touche plus qu'une dizaine d'élèves, tandis que les élèves en difficulté se sont retrouvés soit en tutorat renforcé, soit en accompagnement éducatif pour des activités culturelles et sportives !

Sans doctrine d'emploi, il est inévitable qu'en fonction des situations et de l'offre locale, on se trouve face à des comportements différents. La responsabilité de l'Etat en ce domaine ne peut être écartée ; il convient de faire en sorte qu'à l'inégalité des chances, ne s'ajoute pas une inégalité dans l'accès aux dispositifs.

Enfin, le rapport de la Cour termine par le rappel qu'une évaluation systématique et régulière de l'efficacité et de l'efficience de ces dispositifs est souhaitable. Nous savons que le Secrétariat général du comité interministériel de la ville élabore avec l'Observatoire national des zones urbaines sensibles une étude d'impact sur une quinzaine de sites ; nous pensons qu'il faut que cet effort soit prolongé, y compris par le ministère de l'éducation nationale.

M. le président - Merci.

Nous avons compris que nous sommes là dans une des missions les plus délicates qui soient et que le pilotage n'est guère commode ni écrit d'avance. C'est l'implication de chaque acteur, localement, qui fait la réussite et permet de constater des résultats encourageants.

La parole est à M. le ministre.

M. le ministre - Je vous remercie de l'organisation de cette audition car cela correspond à l'idée que je me suis faite d'un Parlement moderne qui utilise les moyens indépendants et compétents qui sont mis à sa disposition pour évaluer une politique publique.

Nous avons, en tant que membres de l'exécutif, besoin d'outils d'évaluation de la politique publique pour les améliorer et avoir de meilleurs résultats, surtout dans un sujet complexe qui voit se mêler des politiques verticales, ministère par ministère, et des politiques transversales, partagées entre plusieurs ministères et qui sont liées à des activités davantage sectorielles sur le plan local.

Je voudrais évoquer trois sujets. Le premier concerne la personnalisation de notre accompagnement et me permettra d'expliquer notre objectif de lutte contre l'échec scolaire.

En second lieu, je voudrais vous faire part des mutations importantes de notre politique d'éducation prioritaire depuis deux ans.

Enfin, je voudrais répondre aux observations de la Cour et engager le débat.

Le principat objectif de l'éducation nationale est de lutter contre l'échec scolaire. Dans les ZEP, lutter contre l'échec scolaire, c'est faire plus pour ceux qui ont moins, c'est faire davantage pour les élèves qui ont plus de difficultés. C'est le contraire de l'égalitarisme. Je revendique donc une politique qui, à un moment, doit faire davantage dans les établissements qui ont plus de difficultés et, au sein de chaque établissement, pour les élèves qui ont le plus de difficultés.

Progresser dans nos résultats et dans l'efficacité de notre système éducatif passe par cette adaptation à chaque établissement et à chaque élève.

Depuis 2007, nous avons développé la politique de personnalisation dans le milieu scolaire. En primaire, nous avons mis en place deux heures d'accompagnement d'aide personnalisée pour les élèves qui rencontrent des difficultés, pour leur éviter de décrocher et éviter que 15 % d'élèves n'arrivent en sixième en ne maîtrisant ni la lecture, ni l'écriture -comme c'était le cas auparavant.

Des stages de remise à niveau ont été mis en place à l'école primaire. Nous avons résidentialisé des enseignants RASED de manière qu'ils se concentrent sur les élèves rencontrant le plus de difficultés.

Je voudrais également évoquer la politique mise en place au collège. L'accompagnement éducatif a été créé au collège et dans les ZEP -qui n'existent d'ailleurs plus. Cette politique est aujourd'hui généralisée et 40 % des collégiens bénéficient de ce système au niveau national. Il répond à la problématique des fameux « orphelins de 16 heures ». 60 % sont accompagnés dans leurs devoirs, les autres effectuant des activités culturelles où sportives. Dans certains départements ruraux, nous sommes à plus de 50 %.

Un quart est concerné par l'aide aux devoirs. C'est ce quart qui justifie des moyens supplémentaires et un engagement de notre part. Il s'agit que les élèves ayant des difficultés aient accès à l'accompagnement éducatif.

Autre illustration : dans la réforme du lycée, nous avons prévu de généraliser deux heures par semaine d'accompagnement personnalisé pour bénéficier d'un soutien scolaire actif ou pousser ceux qui le peuvent vers les concours ou l'enseignement supérieur.

Je rappelle que, dans la réforme des lycées professionnels en oeuvre depuis septembre, il est également prévu deux heures et demi par semaine d'accompagnement personnalisé pour l'ensemble des élèves.

Je voudrais à présent évoquer la mutation de notre politique d'égalité des chances à destination des quartiers.

L'éducation prioritaire représente dans notre budget des moyens considérables Au total, l'effort consenti est de 1,204 milliard d'euros pour 2010.

Depuis 2006, une inflexion importante et une évolution de cette politique ont eu lieu avec la création des réseaux « Ambition réussite ». 281.000 élèves du premier degré et 118.000 du premier cycle du second degré sont aujourd'hui concernés.

Un second échelon, le réseau de réussite scolaire, regroupe environ 706.500 élèves du premier degré et 395.000 élèves du second degré. L'objectif initial était de concentrer les moyens là où les besoins étaient les plus criants. Nous avions déjà, en 2006, commencé à simplifier le pilotage et à renforcer l'articulation entre le premier et le second degré et je suis du même avis que la Cour sur ce point : il nous faudra aller plus loin.

Le premier bilan des réseaux « Ambition réussite » est encourageant, même s'il est à améliorer : en trois ans, l'écart entre le taux de réussite au brevet « ambition réussite » et hors éducation prioritaire s'est réduit de près de trois points.

Par ailleurs, 41 établissements, soit 20 %, sont identifiés comme attractifs.

Une nouvelle évaluation de ces réseaux est prévue en 2010 en fonction des éléments de performance retenus sur les critères de la LOLF.

C'est de bon augure dans le cadre de la révision des CUCS et je souhaite une meilleure harmonisation entre ces dispositifs dans le futur. Comme la Cour, je désire que l'éducation nationale soit plus présente dans l'élaboration et le suivi des ces CUCS. Je propose que les recteurs en soient cosignataires.

Nous avons également mis en place un outil qui me semble constituer une réponse à la situation de ces quartiers, les « Cordées de la réussite », l'objectif étant de repérer et d'aiguiller les élèves prometteurs vers les filières d'excellence.

Ce dispositif est destiné à augmenter l'accès des élèves issus de ces quartiers vers les filières d'excellence. Aujourd'hui plus de 125 « cordées » représentent près de 800 établissements.

Le second dispositif est celui des internats d'excellence. Nous avons labellisé 3.000 places nouvelles et ouvert l'internat de Sourdun à la rentrée. L'objectif est de parvenir à l'ouverture de dix établissements de ce type à la rentrée 2011.

En ce qui concerne les réseaux « Ambition réussite », je crois qu'il convient que l'éducation nationale élabore une politique de ressources humaines innovantes pour ces réseaux.

Nous devons d'abord y maintenir l'affectation d'enseignants supplémentaires.

Par ailleurs, il me paraît essentiel de créer des postes à profil pour les personnels de direction, les inspecteurs de l'éducation nationale du premier degré et les directeurs d'écoles, les conseillers principaux d'éducation et les enseignants.

Il nous faut également aller plus loin dans l'accompagnement financier des enseignants et des personnels d'encadrement dans ces établissements, en doublant par exemple les primes - voire en faisant un geste significatif- afin de favoriser la stabilité des équipes, sur la base d'un projet pédagogique partagé.

Il faut également mieux prendre en compte l'engagement et les acquis des personnels dans les modalités de recrutement aux concours d'encadrement.

D'autre part, il convient de mettre en oeuvre une politique de personnalisation des établissements qui ont le plus de difficultés puis, au sein de ceux-ci, une politique en faveur des élèves ayant le plus de difficultés.

Afin d'aller plus loin, il me semble qu'il faudra accroître l'autonomie pédagogique des établissements relevant des réseaux « Ambition réussite » en engageant les académies à conduire une politique d'expérimentation audacieuse et de recherche au sein de ces réseaux. Tout cela doit bien entendu être encadré par l'Inspection générale de l'éducation nationale.

Il faudra pour ce faire formaliser un contrat qui utilise toutes les marges d'autonomie possibles pour atteindre des résultats quantifiés, chiffrables, issus du diagnostic.

Enfin, il nous faut donner un tour plus scientifique à l'évaluation des réseaux « Ambition réussite » en prévoyant une évaluation associant d'autres acteurs que ceux de l'éducation nationale-universités, écoles spécialisées, école d'économie de Paris, etc.

M. le président - Comment la relation entre le ministère de l'éducation nationale et le secrétariat d'Etat à la ville se déroule-t-elle ?

M. Thierry Tesson - Je tiens tout d'abord à excuser l'absence de Mme la ministre, qui m'a chargé de la représenter dans cette instance.

Ce rapport extrêmement intéressant permet d'avoir une vision générale et fort complète de ce sujet essentiel que le ministère de l'éducation nationale comme celui de la politique de la ville regardent de très près.

Le couple que forment sur ce sujet les deux ministères est naturel ; sur le terrain, le fonctionnement est très souvent commun.

Lorsque Mme la ministre a lancé, en février 2008, le plan « dynamique espoir banlieue », le volet éducation a été particulièrement riche et nous tenons ici à saluer l'engagement de l'éducation nationale.

Le secrétariat d'Etat partage majoritairement les conclusions de la Cour, en particulier concernant l'amélioration de la coordination entre la politique de la ville et celle de l'éducation nationale. Dès l'instant que l'action publique est plus lisible, les familles et les élèves peuvent mieux identifier la nature du soutien et de l'intervention des pouvoirs publics sur les territoires prioritaires.

Cette relation entre scolaire et périscolaire s'est énormément renforcée ces dernières années.

M. le président - Est-ce vous qui avez en charge le périscolaire ?

M. Thierry Tesson - En effet.

L'éducation nationale a connu ces deux dernières années un certain nombre de réformes qui ont considérablement modifié la prise en compte de la difficulté scolaire au sein des écoles, collèges et lycées.

Certaines équipes se sont emparées des difficultés liées au défaut d'articulation des dispositifs et y ont parfois répondu. Certains programmes ont été réorientés vers d'autres voies que celles de l'accompagnement éducatif.

Le rôle de l'Etat est de fixer des orientations, de définir des stratégies, répartir des crédits, fixer des cahiers des charges mais on peut s'interroger sur les résultats d'une excessive spécification. Lorsqu'on donne au terrain une certaine liberté, il s'en empare avec beaucoup d'intelligence. S'il existe un moyen de mieux maîtriser cet aspect, c'est probablement par la voie de la contractualisation locale que peuvent mener les professionnels.

La Cour a posé la question centrale de l'évaluation. Dans les territoires de la politique de la ville, les populations sont extrêmement mobiles. Un suivi de cohorte paraît donc tout à fait adapté pour répondre à ces questions.

De ce point de vue, l'ONZUS et l'Acsé ont mis en place des évaluations d'impact sur plusieurs sites. Je pense que des enseignements pourront être tirés de ces travaux.

Enfin, nous allons entrer dans une phase particulièrement importante liée à la future réforme de la géographie prioritaire. On aurait du mal à imaginer qu'elle ne puisse prendre en compte l'évolution de l'éducation prioritaire.

Le premier objectif de la politique de la ville est la réduction des écarts entre les territoires concernés et le reste du pays. Ces écarts peuvent se réduire dans certains cas et augmenter dans d'autres.

Le second principe consiste à observer les conditions de la réussite scolaire et à l'appréhender de manière globale. C'est tout l'objet des programmes de réussite éducative qui concernent aujourd'hui de nombreux élèves. Les équipes considèrent qu'il s'agit là d'une très bonne innovation.

Pour finir, quelques éléments pour aller dans le sens des préconisations formulées par la Cour.

En premier lieu, il faut renforcer la contractualisation en faisant des CUCS le document unique de tous les dispositifs existants.

En second lieu, il faut toujours conserver une approche globale.

Il faut également poursuivre l'idée de la concentration des aides de l'Etat sur les populations les plus en difficulté et construire une évaluation plus rigoureuse de l'impact de ces dispositifs éducatifs.

Cette contractualisation doit renvoyer à une meilleure connaissance des dispositifs de droit commun, notamment en direction des quartiers sensibles. L'objectif de ce document unique sera probablement de décrire tous les moyens au bénéfice des jeunes dans les quartiers sensibles.

Le ministre a indiqué que les recteurs pourraient être signataires des contrats ; il s'agit là d'une avancée extrêmement intéressante qui permettra de renforcer la vision globale, l'harmonisation et la mutualisation des aides à apporter aux enfants.

Il convient également, autant que faire se peut, de défendre la réduction du nombre de dispositifs existants.

Enfin, ces contrats devront évidemment renforcer la gouvernance. Un groupe de pilotage dédié pourrait permettre de mieux répondre aux besoins des jeunes dans ces différents quartiers.

M. le président - La parole est à M. Hervé Masurel, secrétaire général du comité interministériel des villes

M. Hervé Masurel - Le secrétariat général du Comité interministériel des villes a en charge le secrétariat permanent de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles. Nous veillons à en renforcer quantitativement et qualitativement les moyens afin de renforcer l'évaluation de la politique de la ville en lançant notamment des études nouvelles portant sur des cohortes.

Il s'agit de suivre des élèves ayant bénéficié par exemple des programmes de réussite éducative et des élèves qui, dans des conditions géographiques et sociales analogues, n'en ont pas bénéficié. Cela nous permettra ensuite de voir comment ces élèves ont évolué et quel a été l'apport spécifique du dispositif.

Nous engageons des études analogues concernant les écoles de la deuxième chance et l'établissement public d'insertion « Défense deuxième chance ».

Je pense que tout cela pourrait s'insérer dans la politique d'évaluation que M. le ministre de l'éducation nationale a défendu pour les réseaux « Ambition réussite », pour disposer d'une évaluation globale de l'ensemble de ces dispositifs.

M. le président - La parole est à Serge Dassault.

M. Serge Dassault - Merci. C'est une excellente opportunité pour nous, qui sommes dans l'arène politique locale, de vous exprimer des sentiments différents de ce que vous semblez dire les uns et les autres ! A Corbeil, ville où il existe trois quartiers sensibles, on a l'habitude de voir un certain nombre de jeunes qui sortent du collège, du lycée ou de l'université sans avoir rien appris !

Il est dit dans le rapport que l'éducation nationale ne veut pas se décharger des responsabilités qui sont les siennes en ce qui concerne l'acquisition par tous les élèves d'un socle commun de compétences et de connaissances. C'est là que le bât blesse ! Il n'est pas question de donner un socle commun de connaissances et de compétences à tous les élèves aujourd'hui car ils sont incapables des les acquérir.

On n'est plus dans les années 50, 60 ou 70 : la population scolaire est extrêmement difficile et provient d'un certain nombre de pays qui n'ont pas la même culture que la nôtre. Mais ils sont là et il faut bien s'en occuper.

Or, si on les force à acquérir des connaissances qu'ils ne comprennent pas ou qui ne les intéressent pas, on aboutit à des échecs. C'est cela, l'échec scolaire et cela commence très tôt !

140.000 jeunes par an sortent du système éducatif sans savoir rien faire. Ce sont eux qui constituent la délinquance : s'ils travaillaient, ils ne tourneraient pas en rond dans les quartiers à jeter des pierres et à vendre de la drogue !

C'est à ce sujet qu'il faut agir. La première chose à faire -mais vous n'en parlez malheureusement pas, Monsieur le Ministre- est de réformer le collège. La mise en place du collège unique est une erreur fondamentale. Il faut aujourd'hui deux collèges, une formation professionnelle et une formation diplômante.

M. le président - Peut-on recentrer le propos sur l'objet de l'enquête ?

M. Serge Dassault - Il faut que l'éducation nationale fasse en sorte de former les enfants soit à un métier manuel à partir de 14 ans, soit à un diplôme ! On doit revenir à ce qui existait avant que MM. Giscard d'Estaing et Haby, en 1975, n'en changent l'organisation. Je vous demande donc de bien vouloir étudier cette question.

M. le président - La parole est à Gérard Longuet, rapporteur spécial.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial - Je voudrais tout d'abord adresser mes remerciements et mes félicitations au Président Picq et à son équipe pour le travail de très grande qualité qu'ils ont réalisé. Je n'ai qu'un regret, c'est de ne pas avoir consacré suffisamment de temps à maîtriser la totalité de leur rapport mais j'y mettrai toute mon énergie et ma bonne volonté d'ici l'examen budgétaire pour que nous puissions avoir un échange fructueux en séance !

Monsieur le Ministre, vous avez évoqué l'idée d'augmenter de façon substantielle la prime annuelle versée aux enseignants des réseaux « Ambition réussite ». Qu'est-ce qu'un « geste significatif » en la matière et est-il budgété ?

En second lieu, les communes, les départements et les régions ont des compétences en matière d'éducation en apparence liées à la logistique mais en réalité liées à la vie locale.

Vous avez évoqué, Monsieur le Directeur, ces nouveaux contrats. Les élus y sont déjà associés. Qu'attendez-vous des élus locaux pour le suivi des cohortes de jeunes ?

Les élus ont un défaut qui est en même temps une qualité : ils souhaitent se succéder à eux-mêmes ! Ils ont donc en général une certaine vision de la durée. Tel n'est pas toujours le cas des fonctionnaires de l'Etat qui, eux, servent la République sur l'ensemble du territoire avec une certaine mobilité -je ne parle pas des recteurs mais des préfets.

Nous souhaiterions donc connaître la façon dont vous imaginez une coopération plus impliquée dans cette démarche de réussite personnalisée, au coeur de l'action de votre ministère, Monsieur le Ministre, depuis la loi de 2005.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial - 2009 devait être l'année de la réforme de la géographie prioritaire de la ville. Un rapport parlementaire a été établi par nos collègues Hamel et André ; il semble que la secrétaire d'Etat ait un point de vue différent de celui exprimé par nos collègues. Les décisions ont été repoussées d'une année. Comment travaillez-vous avec les autres ministères et en particulier avec le ministère de l'éducation nationale dans le cadre de ce chantier ? Comment faire en sorte que l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation prioritaire soit meilleure ?

En second lieu, s'agissant de la notion d'égalité républicaine, beaucoup de ces dispositifs reposent sur des notions de volontariat des collectivités locales et des enseignants mais aussi sur le principe d'autonomie de décision, que ce soit dans les rectorats ou dans les établissements. Ces notions peuvent être antinomiques. Quel est votre sentiment sur cette problématique ? De quels outils disposons-nous aujourd'hui pour mesurer l'égalité républicaine sur le terrain ? Je reste persuadé qu'on n'a pas forcément accès à tous les dispositifs en fonction de l'endroit où l'on se situe et que l'on n'est donc pas forcément traité de la même manière !

M. Jean-Pierre Fourcade - Je trouve le rapport de la Cour intéressant et je me félicite que la ville dont j'ai eu la gestion ne soit classée ni parmi les exemples réussis, ni parmi les exemples ratés !

J'ai relevé, au cours de mes différents mandats de maire, une aggravation de l'absentéisme scolaire. Ce problème, notamment au collège, est devenu me semble-t-il un élément assez important de la discrimination entre les élèves qui suivent et ceux qui se trouvent, à la fin du collège, comme l'a dit mon ami Serge Dassault, dans des conditions différentes. L'éducation nationale dispose-t-elle d'un décompte précis pour mesurer ce facteur ?

M. François Rebsamen - Mes remarques concerneront essentiellement le premier degré car tout se joue avant 10 ou 11 ans et c'est là que les acquisitions fondamentales doivent se faire.

Or, nous savons fort bien que l'environnement social et culturel de chacun provoque des écarts importants.

Je souhaiterais donc connaître le taux d'encadrement des élèves dans le premier degré et notamment dans les quartiers de la politique de la ville. On sait à l'avance -et vous l'avez d'ailleurs reconnu- que dans certaines écoles, 99,99 % des élèves iront jusqu'au baccalauréat avec succès alors que dans les quartiers difficiles, ce taux sera inférieur à 10 %.

Si nous voulons véritablement offrir à tous la même égalité des chances, il faut -c'est mon sentiment- diminuer le nombre d'élèves par classe dans les quartiers de la politique de la ville. A moyens constants, connaissant les difficultés budgétaires que vous rencontrez, je ne crains pas de dire que si l'on veut faire plus pour ceux qui ont moins, il faudra accepter qu'il y ait davantage d'élèves dans d'autres classes !

La Cour, dans son rapport, relève que le passage de 22 élèves à 23,5 en moyenne représente un surcoût d'environ 8.000 ETP, soit 390 millions d'euros. Cette évaluation a-t-elle été réalisée de manière précise ? Certains pays qui réussissent mieux que nous en matière d'égalité des chances appliquent, dans les quartiers de la politique de la ville, un taux d'encadrement d'environ 12 à 14 élèves par classe. Disposez-vous d'éléments à ce sujet, Monsieur le Ministre ?

M. le président - Vous avez évoqué la priorité que vous allez donner, Monsieur le Ministre, à la gestion des ressources humaines. Pouvez-vous nous en dire plus ? Il m'est arrivé de penser que la gestion des ressources humaines relevait trop souvent de comités paritaires et ne donnait peut-être pas la juste place à l'affectation des compétences dans les postes. C'est sûrement une vraie réforme que celle là !

Par ailleurs, peut-on imaginer qu'un jour les conseils d'administration des collèges et des lycées puissent délibérer sur des budgets qui ressemblent à des budgets et qui intègrent l'ensemble des dépenses mobilisées pour assurer le bon fonctionnement de l'établissement et la réussite du projet éducatif ?

Or, les rémunérations n'y figurent pas ! Peut-être s'apercevrait-on que, dans les zones d'enseignement prioritaire, on trouve souvent des enseignants en début de carrière et que la masse salariale n'est peut-être pas à un niveau très élevé par rapport à d'autres collèges plus conventionnels. Avancer dans cette voie contribuerait à la lucidité des décideurs et de l'ensemble des partenaires de la communauté éducative !

M. le ministre - M. Dassault souhaiterait que l'on revienne sur le socle commun. Un grand débat a eu lieu en 2005 au Parlement. Il s'est traduit par l'adoption de la loi Fillon et portait sur la mise en place d'un socle regroupant sept compétences essentielles. L'objectif est bien que tous les élèves de France quittent le système éducatif en ayant acquis l'ensemble de ces compétences.

Cette réforme entre en vigueur progressivement ; elle va monter en puissance et sera évaluée au brevet à partir de l'année prochaine. Je suis très attaché à la défense de ce socle commun de connaissances et de compétences.

Certes, cela n'interdit pas le travail préprofessionnel que l'on doit réaliser pour les élèves. Je considère que l'éducation nationale va remplir trois missions, instruire, éduquer et insérer professionnellement. Nous devons être capables, à tous les niveaux, de nous préparer à ces trois missions.

S'agissant des ressources humaines, j'ai considéré que ce ministère manquait d'une véritable gestion d'accompagnement. Je pense que l'éducation nationale laisse ses enseignants trop seuls face à leurs responsabilités. L'Etat forme des enseignants mais les accompagne peu ou pas du tout au long de leur parcours professionnel.

C'est pourquoi j'ai proposé aux partenaires sociaux un chantier intitulé « nouveau pacte de carrière » qui comporte deux volets, dont le premier est une revalorisation financière des rémunérations. En contrepartie du non renouvellement d'un départ en retraite sur deux, la moitié de cet effort sera affecté à une amélioration de la rémunération des enseignants. Dans le budget 2010, 197 millions d'euros sont prévus pour la revalorisation des enseignants des réseaux « Ambition réussite ».

Nos enseignants ne sont pas assez payés : un pays qui forme des enseignants à Bac + 4 et demain à Bac + 5, qui seront payés 1.400 euros nets par mois les trois premiers mois, n'est pas un pays qui considère ses enseignants à leur juste valeur !

Nous avons engagé des discussions ; j'ai fait un certain nombre de propositions significatives. Nous allons travailler sur le début de carrière, le rattrapage, la fin de carrière et sur des missions nouvelles, sur la base du volontariat. Les enseignants seront rémunérés de façon qu'il y ait une concentration en début ou en fin de carrière sur les missions nouvelles.

Le second volet de cette politique est un accompagnement individualisé pour les enseignants en matière de gestion des ressources humaines. Je viens de recruter une nouvelle directrice générale, issue de la RATP, qui a montré qu'elle était capable d'une politique audacieuse dans une grande entreprise publique en la matière.

J'ai proposé aux enseignants le droit individuel à la formation, qui n'existait pas à l'éducation nationale. Nous allons travailler sur les deuxièmes carrières, les réorientations, la possibilité de donner des perspectives à nos enseignants qui sont aujourd'hui mal considérés et à qui on ne propose pas suffisamment de perspectives.

La deuxième question de Gérard Longuet concernait le rôle des élus dans les établissements scolaires. S'agissant de la partie scolaire, les élus sont membres du conseil d'administration ; à ce titre, ils votent ou ne votent pas les projets pédagogiques des établissements pluriannuels et qui se déclinent en projets annuels.

Je pense que l'on devrait aller plus loin. Je trouve l'idée que l'on puisse, dans le cadre d'un partenariat, associer davantage les élus et les collectivités territoriales sur les projets des établissements scolaires, intéressante.

Aujourd'hui, les élus sont également associés à tout ce qui, au sein de l'école, constitue des missions nouvelles ou supplémentaires. L'accompagnement éducatif, au collège, ne peut se faire sans le travail de concertation avec la ville et avec le conseil général, pour des questions d'organisation mais également de contenu. Ce sont souvent les villes qui proposent l'accompagnement dans les domaines culturel ou sportif.

Je pense d'ailleurs que, dans l'accompagnement éducatif, il ne peut y avoir une réponse unique de soutien scolaire. Dans les quartiers difficiles, l'accès et l'éveil à la culture sont aussi un élément de réponse et de lutte contre les inégalités.

Je suis prêt à monter un groupe de travail sur ce sujet avec les élus que cela intéresse et à associer davantage, au sein des établissements, les représentants des collectivités locales directement concernés.

Cela répond d'ailleurs aussi à la question de Jean Arthuis : vous avez raison, Monsieur le Président ! J'ai été membre de conseils d'administration de lycée et je sais que le vote du budget est purement formel. Vos propositions en matière de comptabilité analytique constituent une bonne idée. Je me tourne vers mes services : je pense que l'on pourrait travailler sur la possibilité, au sein des établissements, que les conseils d'administration soient plus au fait du coût réel du service proposé aux élèves à travers les enseignants et les différentes activités. C'est la moindre des choses que les représentants des collectivités territoriales soient mieux informés en ce domaine.

M. Dallier m'a interrogé sur la question de l'articulation de nos dispositifs. Il a raison. Je pense que, là-encore, on doit aller beaucoup plus loin. Aujourd'hui, cela manque sans doute de formalisme mais cela existe. Quand on est présent sur le terrain et que l'on travaille très bien avec son préfet, on est au courant de la préparation des CUCS, des actions menées localement. Si elle a une vraie proximité avec les élus locaux, l'éducation nationale articule ses moyens avec les autres mais les choses sont trop laissées selon moi à la libre appréciation des personnes et à certains aléas que l'on connaît.

Nous devons donc améliorer le système. J'ai proposé que nous profitions du calendrier. Je ne suis pas opposé à ce qu'un coordonateur local puisse tenir ce rôle et j'ai indiqué que j'étais favorable à ce que les recteurs soient cosignataires de ces contrats.

Je voudrais dire un mot de l'égalité républicaine. Je partage vos convictions, Monsieur le Sénateur mais je considère que l'égalité n'est pas l'égalitarisme. L'égalité républicaine, c'est aussi être capable de faire davantage pour les élèves, les parents d'élèves, les établissements qui ont le plus de difficultés et de besoins.

Ce que vous percevez comme une contradiction est selon moi au coeur de notre système éducatif. Je dois être, en tant que ministre de l'éducation nationale, garant d'un certain nombre de principes républicains, des programmes nationaux, des diplômes nationaux mais aussi faire davantage, adapter, personnaliser pour passer d'un système quantitatif à un système qualitatif où l'on propose à chacun une solution correspondant à ses difficultés, à ses qualités ou à son ambition personnelle.

M. Fourcade a évoqué l'absentéisme. Selon une étude interne à l'éducation nationale, réalisée en janvier 2009 portant sur 2007-2008, 70 % des quartiers que nous avons évoqué ont un absentéisme inférieur à 5 % ; un quart de ces établissements ont un absentéisme compris entre 5 et 10 %.

Par ailleurs, 83 % des quartiers concernés subissent un décrochage strict, c'est-à-dire des élèves déscolarisés ou démissionnaires. Ce taux est inférieur à 5 %.

Que pouvons-nous faire pour lutter contre ce décrochage scolaire ? Nous devons agir dans trois directions.

La première est à mon sens une direction structurelle, un choix stratégique de notre éducation nationale. Il s'agit d'améliorer en profondeur notre système d'orientation. Faire en sorte qu'un élève trouve sa voie est pour lui un gage de motivation.

Nous proposons, dans le cadre de la réforme du lycée, des modifications en profondeur du système d'orientation avec la possibilité de changer de série ou de filière. La réforme de la voie professionnelle propose depuis la rentrée des passerelles entre filières de lycées professionnels et entre lycées professionnels et lycées technologiques. C'est en aidant l'élève à trouver progressivement sa voie que l'on peut lui apporter une première réponse au décrochage.

La seconde réponse réside dans l'accompagnement personnalisé. Plus on fera pour l'élève qui a des difficultés, plus on évitera qu'il se mette en situation d'échec.

Enfin, nous devons multiplier les expérimentations car il n'y a pas de réponse unique à la lutte contre le décrochage. C'est ce que nous avons décidé avec Martin Hirsch. Je sais que certaines pistes ont fait l'objet de critiques ici ou là mais nous devons multiplier les expérimentations, les évaluer au bout d'un an. Cette année, nous en avons lancé plusieurs dizaines, notamment dans l'académie de Créteil. Nous les évaluerons car je pense que l'on doit multiplier nos chances de répondre au décrochage scolaire.

M. Rebsamen m'a interrogé sur le premier degré. L'accompagnement éducatif y existe bien dans les zones dont nous parlons aujourd'hui. Non seulement nous avons décidé de revoir les programmes en les simplifiant et en les construisant autour du socle commun de connaissances et de compétences mais nous avons également mis en place deux heures d'aide personnalisée et le système d'accompagnement éducatif de 16 à 18 heures.

En ce qui concerne le taux d'encadrement sur l'ensemble du territoire, il est en primaire de 25,8 dans les maternelles et de 22,6 dans les écoles élémentaires. Pour ce qui est des réseaux « Ambition réussite », ce chiffre moyen est diminué de 2, soit 23,8 et 20,6. Quant au collège, on a un taux d'encadrement national de 24,1. Dans le réseau « Ambition réussite », on est à - 4 points par rapport à ce taux. Nous avons donc aujourd'hui un taux d'encadrement nettement meilleur dans les zones difficiles.

A cela s'ajoutent également 3.000 postes d'assistants d'éducation supplémentaires dans les zones « RAR », 1.000 professeurs coordonnateurs supplémentaires, qui ne sont pas comptés dans les taux d'encadrement que je viens d'évoquer.

Permettez-moi de répondre à une question que vous ne m'avez pas posée mais qu'a évoquée M. Picq dans son rapport, qui est à mon sens très importante et qui concerne la carte scolaire.

Cela a des conséquences sur l'organisation de la politique éducative dans les quartiers. Nous l'avons fait pour lutter contre la ghettoïsation. Ceux qui savaient, qui avaient les moyens ou qui étaient les mieux informés et les plus favorisés contournaient le système ; les autres y restaient et l'on avait donc un système à deux vitesses.

Nous avons assoupli la carte scolaire avec un certain nombre de dérogations nouvelles, en prenant en priorité les élèves handicapés, boursiers et malades. J'ai demandé une évaluation en profondeur à mes services, que j'attends rapidement. Nous avons déjà fait remonter de nos rectorats un certain nombre d'éléments qui peuvent intéresser le Parlement.

Nous avons, depuis deux ans, connu une augmentation de 11 % des demandes de dérogation ; 69 % d'entre elles ont été satisfaites. Celles formulées par les boursiers au titre du handicap ont été traitées prioritairement. 82 % des élèves qui ont des difficultés liées à un handicap ont obtenu satisfaction à leur demande.

41 % des établissements du réseau « ambition réussite » sont aujourd'hui attractifs. 180 établissements perdent des élèves -7 % en moyenne- mais 41 en gagnent.

M. le président - Existe-t-il un carnet de bord pour permettre au conseil d'administration et à ceux qui font vivre le projet éducatif de piloter l'établissement ?

M. le ministre - C'est le chef d'établissement qui assure ce suivi.

M. le président - Assure-t-il une diffusion auprès de son conseil d'administration ?

M. le ministre - Oui.

Que pouvons-nous faire pour aller plus loin ? Tout d'abord, on peut imaginer d'aller vers des dérogations plus importantes dans les écoles primaires. On pourrait également imaginer que les élèves issus des RAR figurent en tête dans le choix des établissements.

Enfin, je suis favorable à ce que les académies puissent travailler sur les établissements des zones qui perdent des élèves pour qu'ils deviennent sortes de laboratoires. Un engagement ferme avait été pris par mon prédécesseur que j'ai repris à mon compte qui est de maintenir les dotations et les moyens dans les établissements qui perdent des élèves de manière à en faire des établissements expérimentaux, où l'on revoie le projet pédagogique et où l'on puisse avoir un contrat avec le rectorat. Je souhaite que l'on puisse imaginer une autonomie plus grande et que l'on choisisse en priorité ceux qui ont des difficultés.

La question de la sécurité a été évoquée par la Cour ; elle est très importante. Nous avons décidé de traiter en priorité les établissements des quartiers difficiles en matière de sécurité.

M. le président - On sort un peu de l'éducation prioritaire mais il est important de constater l'état des effectifs. Lorsque les effectifs plongent, c'est qu'il se passe quelque chose. Les rectorats ont-ils les moyens de déclencher une sorte d'audit et de gérer les ressources humaines de telle sorte que l'on fasse le nécessaire ? Il m'est arrivé de constater que certaines situations perduraient parce qu'on n'avait pas toujours les moyens d'affecter les leaders là où le besoin s'en faisait sentir.

M. le ministre - Nos expériences d'élus nous permettent de témoigner de l'importance du chef d'établissement. J'ai été frappé par leur impact sur les résultats d'un collège ou d'un lycée. A Dreux, on dénombre 55 % d'élèves défavorisés ; au brevet, ils obtiennent un taux de réussite supérieur à la moyenne de l'académie ! Cela démontre bien qu'un établissement qui porte un vrai projet pédagogique, partagé par la communauté éducative, peut obtenir des résultats.

Pour répondre à votre question, oui, les recteurs ont des moyens de déléguer des inspections pour évaluer les résultats des établissements. On peut également, en préparant mieux les chefs d'établissement à ce type de mission, en créant des fiches de poste, répondre à cette problématique.

M. le président - Monsieur le Ministre, je vous remercie.

Comment les préfètes vivent-elles ces actions originales d'engagement personnel et de pragmatisme ?

Mme Anne Boquet - Le département des Yvelines est très représentatif de la disparité territoriale que vous évoquez et de cette préoccupation très légitime d'y maintenir l'égalité républicaine.

Dans ce département, le second le plus riche après les Hauts-de-Seine, 20 % de la population est classée en zone urbaine sensible, soit plus de 170.000 personnes. Nous travaillons avec une batterie d'indicateurs significatifs et qui nous permettent de suivre sur plusieurs années l'évolution de ces territoires.

Ce matin, nous tenions un comité de pilotage sur la zone urbaine sensible de Mantes-la-Jolie où nous disposons, à propos de la réussite solaire, d'un indicateur particulièrement intéressant qui est le pourcentage de retard à l'entrée en sixième. La moyenne départementale est de 13 % ; dans certains collèges de Mantes-la-Jolie, on est à 44 %.

Ces quartiers concentrent des populations très défavorisées ; à Mantes, 87 % des familles sont considérées comme défavorisées. Sur l'ensemble du département, les familles défavorisées représentent 27 % de la population.

La disparité existe donc ; les dispositifs sont certes complexes et nombreux mais il faut faire confiance au pilotage territorial au plus près du terrain et à la dynamique partenariale avec les différents acteurs pour améliorer les choses.

Il y a une cohérence réelle dans le département entre la politique de la ville et l'éducation prioritaire. Une seule ZEP ne se trouve pas aujourd'hui en ZUS pour des raisons liées à des choix communaux.

La coordination et l'arbitrage des différents dispositifs entre la sous-préfète à la ville et l'inspection d'académie se fait dans de bonnes conditions. Des réunions périodiques ont lieu. L'inspection d'académie participe aux différents comités de pilotage.

Nous avons procédé, dans le cadre des différents dispositifs de réussite éducative et de réussite scolaire, à un toilettage afin d'éviter les doublons et permettre une certaine complémentarité.

La réussite éducative est plus large que la réussite scolaire, la seconde étant à mon sens d'ailleurs un des piliers de la première. Nous veillons donc à faire en sorte que les différents dispositifs s'imbriquent.

Je me trouve confrontée à des quartiers très fortement discriminés, qui cumulent les difficultés. Le rôle de l'Etat, selon moi, est de veiller au respect de cette égalité républicaine en organisant la solidarité, notamment par le maintien de politiques discriminées sur ces territoires.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial - Disposez-vous d'indicateurs permettant de vérifier, pour une population donnée, le taux de réponse apporté par l'Etat ? En fonction de leur richesse, les collectivités locales financent tel ou tel dispositif. Or, je crains que nous manquions de tels indicateurs. Nous sommes sur la même longueur d'ondes concernant le besoin d'égalité républicaine mais ma question est de savoir si nous sommes capables de le mesurer. Les collectivités locales de votre département sont censées vous rendre un rapport annuel sur l'utilisation des crédits de la politique de la ville. Tout cela est-il fait de manière relativement homogène ?

Mme Anne Boquet - On ne dispose pas d'un système quantitatif et qualitatif complet mais on arrive, pour certains quartiers, comme à Chanteloup-les-Vignes, par exemple, à avoir un suivi qualitatif très précis. Dans cette commune, le maire a mis en place un observatoire des parcours scolaires qui permet de suivre les élèves un par un. Ce type d'outil pourrait être généralisé.

Mme Sylvie Durand-Trombetta - Depuis 2005, date de mise en place du programme de réussite éducative, nous sortons d'une phase expérimentale au cours de laquelle nous avons mis en place un certain nombre d'outils de suivi. Nous sommes en train de travailler avec des associations, des préfectures, des inspecteurs d'académie pour mettre en place un référentiel commun d'évaluation utilisable à l'échelle nationale, régionale, départementale et locale.

Il fallait aussi que les choses s'installent. Je pense que la loi de programmation de 2005 a permis cette installation d'un partenariat concret dans la durée. Il nous autorise à aller au-delà de l'ensemble des tableaux de suivi que nous avons pu mettre en place au sein de l'agence.

Il est vrai que c'est très modeste par rapport à l'ensemble des crédits que l'éducation nationale consacre à l'éducation prioritaire.

En outre, nous ne sommes pas sur un programme qui ne traite que de réussite scolaire. Le travail mené par l'éducation nationale depuis quelques années nous a permis de réduire la part des crédits consacrés au soutien scolaire pour en consacrer davantage à l'ensemble de l'environnement éducatif de l'enfant, notamment en ce qui concerne la santé, le soutien parental, etc.

On est ainsi passé de 33 % de crédits du programme de réussite éducative en 2007, qui étaient consacrés au soutien scolaire, à 23 % aujourd'hui. Cet effort permet un équilibre et une articulation. Même s'ils ne font pas encore système, on sait les préfectures extrêmement attachées à réorganiser la réussite éducative et le soutien scolaire.

Mme Yvette Mathieu - Le poids du budget consacré au volet éducatif de la politique de la ville est de 30 %. C'est donc un budget conséquent. Le modèle idéal est bien sûr celui de la réussite éducative en cela qu'il repère bien un individu et suit bien l'élève de manière individuelle en permettant de le remettre sur rail que ce soit en matière de sport, de culture ou de soutien scolaire.

Ce modèle est encore imparfait puisqu'il nous manque un référentiel labellisé de tous les différents outils existants. Il faut également de véritables critères d'évaluation de la sortie du dispositif pour en mesurer l'efficacité et l'améliorer.

En tout état de cause, c'est le modèle de gouvernance pluridisciplinaire le plus fiable aujourd'hui. Cela permet de décloisonner l'ensemble des services de l'Etat, des CAF et des conseils généraux.

Ce modèle a permis de créer une référence dans le cadre de la lutte contre le décrochage scolaire des processus du Haut commissariat à la jeunesse. Le recteur de l'Académie, le conseil régional et l'Etat ont cosigné un nouveau protocole d'engagement de lutte contre le décrochage scolaire dont la plate-forme technique se rapproche de celle mise en oeuvre dans le dispositif de « Réussite scolaire ».

Cependant, le rôle des élus est extrêmement important dans les collectivités car ils sont porteurs d'une politique sociale sur leur territoire ; certains, dans le département du Nord, en font un levier politique important.

Il est également important de souligner que le monde associatif transite, par le biais des contrats de cohésion sociale, par ces modes de gestion des collectivités territoriales ; c'est peut-être là que tout le monde se perd, les différents partenaires qui interviennent le faisant chaque fois avec des enjeux différents.

Chaque acteur adhère au départ et collectivement à un projet mais, pour ce qui est de la réalisation, chacun revient à son pré-carré, ce qui provoque une perte de lisibilité et de visibilité ainsi qu'une pulvérisation des finances.

M. le président - Ne pourrait-on faire masse commune des contributions, participer entre partenaires à la définition d'un projet et en confier la gestion à un seul opérateur ?

Mme Yvette Mathieu - Ce sont là les préconisations du rapport de la Cour.

M. le président - Il faut essayer de privilégier cette approche pour les prochaines générations de CUCS.

Comment les recteurs vivent-ils ces expériences originales ?

M. Jean-Paul de Gaudemar - Mme Perdereau, la préfète déléguée, n'est pas là aujourd'hui mais je puis témoigner de ce que nous réalisons un travail coopératif d'excellente facture avec elle-même et ses services et au-delà avec les intervenants des collectivités, qu'il s'agisse des communes ou du département pour ce qui est en particulier des RAR, qui associent des écoles et des collèges.

Pour faire suite à la discussion qui vient d'avoir lieu, le souci principal que nous avons et ce qui doit présider à l'esprit de cette coopération est de bien s'assurer que les différents dispositifs -ceux dont nous avons la maîtrise mais aussi ceux qui peuvent être initiés, coordonnés, animés par d'autres partenaires-convergent vers un même objectif.

Je veux parler de ce que je crois être une distinction factice, parfois même dangereuse, entre scolaire et périscolaire. A mes yeux, le périscolaire n'a de sens que s'il est au service du scolaire et de la réussite scolaire. Les exemples de dysfonctionnement que je puis connaître se rencontrent lorsque le périscolaire et le scolaire ne se sont pas entendus au préalable sur les objectifs à donner.

A Marseille, nous avons face à nous des partenaires qui acceptent que l'on bâtisse des projets à partir des besoins des élèves concernés. Chacun devine en effet que si les orientations données à l'élève par une équipe pédagogique sont différentes de celles qu'il retrouve à l'extérieur du collège, il y a là un risque de confusion et de déstabilisation. Quelles que soient les bonnes volontés, on perd du terrain plus qu'on en gagne.

J'ai, en ce domaine, une doctrine assez simple qui consiste à laisser le pilotage à ceux qui ont la responsabilité de la réussite scolaire de l'élève. Dès lors que tout le monde respecte cet ordre des priorités, les choses se passent bien.

On voit bien, même une fois un projet commun défini, que des logiques de pré-carré peuvent prendre le dessus, notamment dans le monde associatif. Cela peut toutefois se prévenir et les services de la préfecture et les communes peuvent nous y aider. A Marseille, dans l'ensemble, on a atteint cet état d'esprit.

En second lieu, il existe des milliers de façons de réaliser l'évaluation d'une politique publique. On peut la centrer sur l'identification des sources de financement ou l'aborder de multiples manières. Pour nous, il est important de réaliser une évaluation qui corresponde à des objectifs que l'on s'est donnés.

J'ai élaboré en 2007 avec les RAR un dispositif destiné à préparer un contrat de réussite scolaire pour lequel nous avons défini ensemble des objectifs en petit nombre mais à caractère très stratégique, visant la réussite scolaire, les modes d'accompagnement, la lutte contre l'absentéisme en fonction de l'analyse préalable de chaque réseau.

Cela constitue désormais le guide de fonctionnement de ces réseaux. Une évaluation à mi-parcours a été réalisée il y a quelques mois. Nous regardons en particulier ce qu'a pu apporter le partenariat. C'est un travail difficile à faire, les gens n'étant pas habitués à cette démarche. La grande vertu de ce système est de faire partage des objectifs communs aux écoles primaires et les collèges.

Je crois beaucoup à ce type de démarche. Cela donne une base très claire à une évaluation. L'échec tient rarement à des questions de moyens mais plutôt aux dysfonctionnements dans la prise en charge des missions pédagogiques éducatives ou péri-éducatives. J'ai tendance à penser qu'on ne fera jamais d'évaluation sérieuse si l'on ne part pas de la réussite scolaire des élèves.

M. Gilles Grosdemange - Je veux tout d'abord excuser l'absence de M. Bernard Dubreuil, qui n'a pu se rendre disponible aujourd'hui. Je suis inspecteur d'académie adjoint dans le département du Nord en charge du dossier de la politique de la ville.

La réussite éducative, dans des départements et des secteurs comme on peut en trouver dans le département du Nord, repose sur trois types de dispositifs : les dispositifs de droit commun, les dispositifs mis en place dans le cadre de la politique de la ville et les dispositifs ou projets éducatifs développés par les villes.

Ces dispositifs interagissent et évoluent, ainsi, l'accompagnement éducatif existait dans le cadre du développement de la politique des villes (exemple les projets éducatifs locaux) et il a intégré le droit commun. Deux points restent importants dans la place de ces dispositifs et la transversalité qu'ils permettent.

Le premier concerne les parcours de scolarité des élèves. Ce suivi doit s'exercer de l'école maternelle jusqu'à la fin du collège et permettre ainsi d'anticiper des comportements d'absentéisme et de décrochage sous toutes ses formes. Dans ce contexte, une des réussites de la politique de la ville réside dans la mise en place des conseils consultatifs, qui permettent à différents partenaires de travailler ensemble sur des projets individuels de scolarisation d'élèves en grandes difficultés.

Le second point doit permettre d'envisager la notion de complémentarité et le principe de subsidiarité. Les compétences des uns commencent où s'arrêtent celles des autres. L'éducation nationale a parfois du mal à identifier ou à hiérarchiser les besoins réels de ces élèves et à répondre par des dispositifs les plus adaptés et les plus personnalisés ; or, la réussite de la politique de l'égalité des chances repose sur l'adaptation des dispositifs aux besoins réels de l'enfant à un moment de son évolution. Pourquoi la subsidiarité ? Les enseignants arrivent en effet dans certaines situations à la limite de leurs compétences éducatives. Ils sont confrontés à des publics scolaires en complète rupture sociale, d'où l'intérêt de partenaires ayant une meilleure lisibilité des problématiques des jeunes et ayant des compétences professionnelles pour engager un travail avec eux. C'est bien en mutualisant des compétences sur un objectif précis que l'on va pouvoir faire évoluer des représentations.

La réussite éducative est complexe, l'école n'est qu'un paramètre de cette construction, mais c'est à travers la réussite éducative que l'on va permettre d'entrer dans une dynamique de réussite scolaire, qui elle-même va permettre d'améliorer la connaissance, l'écoute, le dialogue donc le débat dans la reconnaissance de l'autre et favoriser ainsi l'insertion sociale.

M. le président - La réussite scolaire passe aussi par l'engagement des familles, qui dépend beaucoup de la qualité de leur logement. Si l'ANRU fait bien son travail, cela facilite grandement l'oeuvre éducative et scolaire.

De quel oeil l'ANRU voit-elle donc ces projets ?

M. Pierre Sallenave - L'ANRU a en charge une partie en un sens plus simple de la politique de la ville puisque c'est celle qui, d'un point de vue opérationnel, se concentre sur l'investissement, l'infrastructure ou la superstructure mais non directement la matière humaine, de loin la plus complexe.

Pourtant, le programme de l'ANRU poursuit le double objectif de redonner une place dans la ville à des quartiers en difficulté et de redonner aux habitants de ces quartiers, par cette remise à niveau de l'environnement incluant les équipements publics et la mobilité, plus de chances de succès et de promotion dans notre société.

Il est évident que nous avons à cet égard une forte interaction avec les questions de réussite éducative. Redonner une place normale à un quartier dans la ville se mesure notamment à la modification de l'image du quartier, par exemple lorsque des habitants se mettent à accepter l'idée, voire à souhaiter y habiter.

Ce phénomène dépend bien sûr de la qualité de l'habitat et de l'environnement mais aussi de l'école. Cette image de l'école est un facteur essentiel de réussite de la politique que nous menons, bien que ce ne soit pas dans nos compétences qui se limitent à intervenir sur le bâti.

M. le président - Peut-être pouvez-vous intervenir auprès des élus territoriaux pour les convaincre qu'il ne suffit pas de reconstruire des résidences agréables et confortables. Encore faut-il que l'école soit attractive !

M. Pierre Sallenave - En général, nous accompagnons nos programmes par une amélioration des établissements scolaires Nous n'intervenons pas encore sur des établissements secondaires mais c'est une mesure qui a été envisagée en comité interministériel des villes il y a quelque temps.

Nous nous soucions surtout, dans la contractualisation avec les collectivités, de la cohérence du programme éducatif. Il ne nous appartient pas bien entendu de l'établir nous-mêmes mais nous veillons à ce que la question ait été appréhendée dans l'élaboration du programme de politique de la ville en liaison avec l'Acsé et les services du ministère de l'éducation nationale.

M. Philippe Dallier - Le Comité d'évaluation de suivi de l'ANRU avait suggéré une absorption de l'Acsé par l'ANRU en envisageant une vision globale de la rénovation urbaine et du dispositif de la politique de la ville pilotée par une même structure. Quel est votre sentiment sur cette proposition ?

M. Pierre Sallenave - Ce sont des choix sur lesquels il ne m'appartient pas de me prononcer mais la politique de la ville est forcément un tout avec un mélange d'intervention sur le « hard » et sur le « soft ». Les deux modalités d'intervention relèvent de métiers différents. Or, aujourd'hui, le métier de l'ANRU lui suffit largement !

M. Thierry Tesson - Je ne puis qu'abonder dans le sens de ce que vient de dire Pierre Sallenave. Bien entendu, ce sont deux objets différents ; sur le terrain, de plus en plus, une interaction existe entre les deux.

On peut imaginer que ce contrat unique succédera aux CUCS très bientôt. L'idée d'une instance de pilotage locale me paraît fort utile ainsi que la désignation d'un coordinateur à l'échelle de la ville.

Quant au lien entre l'éducation nationale et la géographie prioritaire, MM. Hamel et André ont produit un rapport dont certains aspects sont extrêmement intéressants. Des annonces seront faites au prochain comité interministériel des villes fin novembre. Nous le souhaitons tous.

Il est impensable que cette réforme de la géographie prioritaire n'envisage pas d'implications dans l'éducation nationale. On peut à ce sujet retenir trois exemples. Un premier est la bonification indiciaire dont profitent les enseignants en ZUS ; il s'agit d'une bonification interministérielle qui ne peut qu'évoluer avec l'évolution des zonages de la politique de la ville.

Le second exemple est la description dans le contrat de tout ce qu'apporte l'éducation nationale aux territoires en question.

Enfin, il serait utile qu'il y ait correspondance entre les réseaux tels qu'ils ont été décrits et les territoires, sachant que s'il existe une certitude sur l'évolution de la géographie prioritaire, c'est bien celui de la concentration. Il est souhaitable que la géographie prioritaire intègre une évolution de l'éducation prioritaire de ce point de vue.

Mme Yvette Mathieu - Le pilotage de l'ANRU se fait conjointement avec la politique de la ville et les préfets de l'égalité des chances ou les sous-préfets « ville » en ce sens que lorsqu'un morceau de ville se construit et qu'un nouveau centre social est projeté, on se doit d'imaginer cette transformation avec les élus et les acteurs associatifs pour mettre en place de nouvelles actions pertinentes et en adéquation avec la nouvelle configuration des quartiers.

M. le président - Cette audition, fort intéressante et très riche, n'a été rendue possible que grâce à la qualité de l'enquête conduite par la Cour. La Cour n'a pu faire ce très beau travail que parce que les uns et les autres, sur le terrain, ont mené les expériences avec un engagement exemplaire.

M. Jean Picq - La Cour est heureuse lorsqu'elle se rend utile. Nous avons fait ce travail à votre demande et il m'a semblé que la réponse du ministre a montré qu'il s'agissait aussi d'une forme d'assistance au Gouvernement puisqu'il a bien voulu acter un certain nombre de propositions inspirées par les constats que nous avons faits. Je me réjouis de ce constat.

En second lieu, nous sommes dans un temps long et il n'est pas sûr que la redondance que nous soulignions soit si néfaste. En réalité, les points de redondance touchent « école ouverte » et « ville-vie-vacances » mais il n'y a pas de raison qu'il y ait concurrence.

Les choses sont plus difficiles concernant le PRE et le PPRE ; les chiffres montrent bien qu'il n'existe pas de risques de concurrence. Il me semble qu'il y a là une sorte de fécondation mutuelle, la concurrence étant en outre quelquefois stimulante !

D'autre part, nous avons constaté que la priorité de la lutte contre l'échec scolaire reste fondée sur la base du volontariat, pour les élèves comme pour les enseignants.

La question manifestement posée est de savoir si l'on peut maintenir ces programmes dans une dimension de volontariat. Il est frappant de voir qu'à Marseille s'est développée, à côté de l'école, avec des enseignants bénévoles, à la retraite ou actifs, une association qui a créé 32 associations « collège-quartier » qui scolarisent un millier d'élèves avec l'aide de l'Etat ! Peut-on donc rester sur l'idée que priorité se combine avec volontariat ?

M. le président - Cela peut susciter une émulation entre les volontaires et ceux qui ne le sont pas encore. Soyons humbles et faisons confiance à celles et ceux qui ont envie de porter au plus haut niveau la mission qu'ils exercent au sein de l'Etat ou en périscolaire mais l'objectif premier est la réussite scolaire. Tout doit donc converger vers cet objectif.

Je me tourne vers mes collègues : êtes-vous favorables à la publication du rapport, assorti du contenu de l'échange que nous venons d'avoir ? Il en est ainsi décidé.

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT

PA 56207

RAPPORT

effectué au titre de l'article 58 alinéa 2 de la loi organique n° 2001-692

du 1er août 2001 relative aux lois de finances

sur

« L'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles » 

Septembre 2009

INTRODUCTION

1. Le présent rapport fait suite à la demande formulée par le président de la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58 alinéa 2 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, d'une enquête sur « l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles ». Cette demande a été complétée par une lettre incluant dans le champ de l'enquête de la Cour une première analyse du programme des médiateurs de réussite scolaire.

2. La notion de « quartiers sensibles » ne fait pas l'objet d'une définition unique que la Cour aurait pu retenir. Ces quartiers sont toutefois caractérisés dans leur sens le plus courant par le fait qu'ils constituent des territoires situés le plus souvent à la périphérie des villes et particulièrement exposés aux difficultés urbaines, économiques et sociales. A ce titre, la présente enquête a choisi d'analyser plus particulièrement trois exemples de quartiers auxquels s'appliquent des dispositifs de la politique de la ville et dont les établissements scolaires relèvent de l'éducation prioritaire : les quartiers Nord à Marseille, Chanteloup-les-Vignes (Yvelines), et les quartiers de politique de la ville de Roubaix-Tourcoing. Cette approche a entraîné des contacts multiples auprès des préfectures, des rectorats d'académie, des collèges, de sept associations financées au titre de la politique de la ville,.... Au niveau central, l'enquête a porté sur les directions du ministère de l'éducation nationale - notamment la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) - et sur la délégation interministérielle à la ville (DIV). L'enquête a également donné lieu à un échange avec l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), gestionnaire du dispositif de réussite éducative financé sur la base du programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien ».

Afin de pouvoir délibérer sur cette enquête, une formation inter-chambres réunissant la 3ème et la 5ème chambres de la Cour des comptes a été constituée. Un relevé d'observations provisoires a été transmis à fin de contradiction aux destinataires suivants : le secrétaire général du comité interministériel des villes, le directeur général de l'enseignement scolaire, le directeur général de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), le directeur général de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), les recteurs des académies d'Aix-Marseille, de Lille, et de Versailles, les préfets des Bouches-du-Rhône, du Nord , et des Yvelines, les principaux des collèges Van der Meersch (Roubaix), Albert Samain (Roubaix), Magellan (Chanteloup-les-Vignes), Jules Verne (Les Mureaux), Jean Moulin (Marseille) et Henri Wallon (Marseille), les présidents des associations Hommelet Sport et Culture (Roubaix), Centre social «  le Nautilus » (Roubaix), et Pacquam (Marseille). Enfin des auditions ont été tenues à la Cour avec les préfets, les recteurs et les principaux de collèges concernés par l'enquête.

3. Cette enquête a été menée un an après l'annonce, en février et mars 2008, du plan « Espoirs Banlieues », dont le volet éducatif est estimé à 200 M€ (6(*)). Compte tenu de l'absence de recul, le présent rapport n'a pas analysé globalement sa mise en oeuvre.

4. Ainsi que le montrent les tableaux des pages suivantes, qui recensent d'une part des dispositifs de soutien scolaire gérés par l'éducation nationale, et d'autre part des dispositifs de la politique de la ville, les interventions menées en direction des quartiers sensibles sont caractérisées par la juxtaposition des initiatives et par la multiplicité des acteurs (administrations nationales et déconcentrées, collectivités territoriales, associations,...). L'articulation de ces interventions est en l'état variable et aléatoire d'un territoire à l'autre, et la complexité de leur coordination ne peut qu'être accrue par l'empilement des dispositifs.

5. Ces interventions soulèvent en outre des difficultés sémantiques qu'il convient de souligner. Le terme « éducatif » apparaît ainsi aussi bien dans des dispositifs de l'éducation nationale que dans des dispositifs de la politique de la ville, alors même que ces interventions recouvrent des champs d'action nettement distincts. En sens inverse, certains dispositifs dont les dénominations sont très différentes apparaissent en fait très voisins dans leur inspiration : ainsi « Ville, Vie, Vacances » (VVV) pour la politique de la ville, et « Ecole ouverte » pour l'éducation nationale. Enfin, pour ajouter encore à la complexité, voire même à la confusion, certains termes sont presque homonymes, alors même qu'ils correspondent à des dispositifs totalement différents : ainsi, le « PRE » (projet de réussite éducative) relève de la politique de la ville, et le « PPRE » (programme personnalisé de réussite éducative) de l'éducation nationale.

Par delà ces difficultés sémantiques, il convient toutefois de distinguer fondamentalement ce qui relève du « scolaire », avec une dimension essentiellement pédagogique, puisqu'il s'agit de l'acquisition de compétences et de connaissances scolaires, et ce qui relève de l'« éducatif », entendu dans son acception la plus large, ce qui recouvre l'ensemble des interventions sociales, urbaines, culturelles, économiques,... qui contribuent à assurer un cadre favorable, non seulement à la réussite scolaire, mais également à la pleine intégration des jeunes dans la vie sociale. Certes, l'éducation nationale peut mettre en place, pour sa part, des dispositifs qui comprennent une dimension éducative (les activités culturelles ou sportives de l'« accompagnement éducatif », par exemple), de même que la politique de la ville peut proposer des dispositifs comportant une part d'aide complémentaire au soutien scolaire (dans les « projets de réussite éducative », par exemple). Il reste cependant que, si les domaines d'intervention peuvent se recouper partiellement, la responsabilité propre de l'éducation nationale est avant tout celle du domaine « scolaire », alors que la politique de la ville a essentiellement en charge un volet « éducatif » concernant l'ensemble des conditions qui, bien qu'extérieures à l'école, influent directement sur la réussite scolaire.

6. Le présent rapport se compose de deux parties :

- La première partie analyse tout d'abord l'articulation de la politique de la ville et de l'action de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles sous l'angle de leur cohérence globale, tant du point de vue territorial qu'en ce qui concerne les instances, outils de pilotage, et moyens financiers disponibles.

- La seconde partie analyse ensuite cette articulation sous l'angle de l'efficacité et de l'efficience des principaux dispositifs mis en oeuvre.

Exemples de dispositifs de prise en charge de la difficulté scolaire gérés par l'éducation nationale et pouvant s'appliquer dans les quartiers sensibles

 

Temps scolaire

Péri-scolaire

Extra-scolaire

Ecole maternelle

- aides non spécialisées conduites par l'enseignant de la classe dans le cadre des PPRE (programmes personnalisés de réussite éducative) (toutes les écoles)

- aides spécialisées et enseignements adaptés conduits dans le cadre des RASED pour les enfants ayant des difficultés graves et persistantes

- aide personnalisée conduite par les enseignants pour les élèves en difficulté (en grande section) dans le cadre de 60 heures prévues dans le service annuel des enseignants (toutes les écoles)

   

Ecole élémentaire

- aides non spécialisées conduites par des enseignants de la classe dans le cadre des PPRE (toutes les écoles).

- aides spécialisées et enseignements adaptés conduits dans le cadre des RASED pour les enfants ayant des difficultés graves et persistantes

- aide personnalisée conduite par les enseignants pour les élèves en difficulté dans le cadre de 60 heures prévues dans le service annuel des enseignants (toutes les écoles)

- accompagnement éducatif (depuis 2008 pour les écoles de l'éducation prioritaire) - Elèves et enseignants volontaires, après la classe, quatre soirs par semaine pour des activités d'aide aux devoirs, de pratique sportive et pratique artistique et culturelle

- stages de remise à niveau (CM1-CM2) pendant les vacances scolaires pour les élèves présentant en fin d'école primaire des difficultés en français et en mathématiques (toutes les écoles). Enseignants et élèves volontaires. Stage d'une durée d'une semaine, trois heures par jour, cinq jours par semaine.

- Ecole ouverte : Cf. infra

Collège

-aides non spécialisées conduites par des enseignants de la classe dans le cadre des PPRE (tous les collèges).

- heures de soutien et autres dispositifs spécifiques à vocation transitoire (tous les collèges

- enseignements adaptés dans le cadre de SEGPA pour les élèves connaissant des difficultés graves et durables

- dispositifs relais : prise en charge des enfants en voie de déscolarisation. Affectation par une commission départementale à l'inspection académique

-accompagnement éducatif (depuis 2008 dans tous les collèges). Elèves et enseignants volontaires après la classe quatre soirs par semaine semaine pour des activités d'aide aux devoirs, de pratique sportive et pratique artistique et culturelle

- Ecole ouverte : s'adresse aux élèves des établissements publics, aux jeunes du quartier et aux enfants des écoles élémentaires (en priorité des classes de CM2) dans le cadre de la liaison école /collège. Les activités à vocation éducative sont de quatre ordres : scolaires, culturelles, sportives, et de loisirs.

Lycée

- dispositif expérimental de réussite scolaire au lycée (concerne 200 établissements). Ce dispositif a pour objet d'apporter un appui individualisé aux élèves en fonction de leurs besoins afin de prévenir les redoublements. S'adresse à des lycées volontaires. Comprend l'aide au travail, l'entraînement aux épreuves d'examens, l'élaboration et approfondissement du projet d'orientation, la préparation à la poursuite d'études supérieures

 

- stages durant les vacances : 3 sessions d'une semaine 4 heures par jour, 5 jours par semaine, atelier de 10 élèves.

-session d'entraînement systématique aux examens

- Ecole ouverte : Cf. supra

Exemples de dispositifs éducatifs financés par les crédits de la politique de la ville

Dispositifs

Territoires d'intervention / public cible

Projet de réussite éducative (PRE)

Equipes de réussite éducative (ERE) : des équipes pluridisciplinaires prennent en charge individuellement et hors temps scolaire les enfants et adolescents les plus en difficulté.

Internats de réussite éducative (IRE) : ces internats accueillent les jeunes qui connaissent des difficultés compromettant leurs chances de réussir.

Enfant ou adolescent en grande difficulté habitant en ZUS ou scolarisé en ZEP.

Veille éducative

Précurseur des PRE, cette action n'est plus financée en tant que telle, mais est désormais intégrée dans les PRE ou dans les CUCS. Elle mobilise sous la responsabilité du maire ou du représentant de l'intercommunalité les élus, les équipes éducatives des établissements scolaires, les intervenants sociaux, les professionnels de l'insertion, de la santé, les parents pour organiser une continuité éducative.

Le territoire est au moins la commune.

Ecole ouverte : organisation pendant les vacances scolaires, d'activités éducatives dans l'enceinte des établissements scolaires. Un appel à projet est adressé chaque année aux acteurs locaux.

Critères d'éligibilité : établissements situés notamment en ZEP et ZUS, les établissements sensibles, des établissements proches de ces zones ou situés dans des communes qui connaissent des difficultés socio économiques.

Internats d'excellence (dynamique espoir banlieues)

Accueil en internat pour des collégiens et lycéens de l'éducation prioritaire et des territoires de la politique de la ville.

Accompagnement aux classes préparatoires aux grandes écoles. (dynamique espoir banlieues)

5% des élèves des lycées en éducation prioritaire doivent accéder aux classes préparatoires aux grandes écoles dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « espoir banlieues ».

« Busing » (dynamique espoir banlieues)

Transport des élèves des quartiers difficiles vers des écoles offrant plus de mixité sociale.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « espoir banlieues », 50 sites au sein de quartiers en CUCS de catégorie 1 (faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine), à raison de 2 classes CM1-CM2 par site.

Mesures d'accès à l'éducation et à l'excellence (dynamique espoir banlieues)

Tutorat pour permettre aux élèves des territoires de la politique de la ville et de l'éducation prioritaire de développer une ambition scolaire et éducative. Mesure regroupée avec l'accompagnement aux classes préparatoires aux grandes écoles dans les « cordées de la réussite » de la dynamique espoir banlieues.

Les recteurs lancent les appels à projet ; les collèges en « RAR » sont privilégiés.

Ville, Vie, Vacances (VVV)

Permettre aux jeunes les plus en difficulté de bénéficier d'un accès aux activités culturelles, sportives et de loisirs durant les vacances scolaires.

Ensemble des départements.

Ecoles de la deuxième chance (E2C)

Elles accueillent des jeunes dans un objectif d'insertion professionnelle.

Jeunes de 18 à 25 ans, ayant interrompu leur scolarité ou leur formation depuis plus d'un an.

POLITIQUE DE LA VILLE ET EDUCATION NATIONALE : DEUX POLITIQUES JUXTAPOSÉES EN DIRECTION DES QUARTIERS SENSIBLES

I. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE ET DE L'ÉDUCATION NATIONALE

Même s'ils répondent à la même volonté de correction des inégalités socio-économiques, les objectifs de la politique de la ville et ceux de la politique d'éducation prioritaire sont distincts.

A. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

La politique de la ville est une politique transversale et interministérielle. L'article 1er de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine dispose qu'« en vue de réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires, l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs élaborent et mettent en oeuvre, par décisions concertées ou par voie de conventions, des programmes d'action dans les zones urbaines sensibles ». Cette approche clarifie le projet de la politique de la ville : elle n'est pas, selon cette définition, une « politique des quartiers sensibles », mais elle vise à réduire l'écart entre les quartiers confrontés à des difficultés économiques et sociales et les autres. Cet écart est aujourd'hui mieux connu grâce aux travaux de l'observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS).

Tableau n° 1 :  quelques indicateurs sur l'écart entre les zones urbaines sensibles (ZUS) et le reste du territoire

Indicateur

ZUS

Moyenne nationale

Taux de chômage des 15-59 ans (en 2005)

22%

10%*

Taux de chômage des 15-24 ans (en 2005)

42%

23%*

Revenu fiscal moyen par unité de consommation (en 2002)

10 540 €

17 184 €

Taux de réussite au brevet (juin 2005)

68%

81% (France hors ZUS)

Elèves en retard de deux ans ou plus en 6ème

6%

3% (France hors ZUS)

* Autres quartiers de l'agglomération

Source : Observatoire national des zones urbaines sensibles / rapport 2006

Par delà cet objectif général « de réduction progressive des écarts constatés avec les autres villes ou quartiers et de « retour au droit commun », l'annexe 1 de la loi du 1er août 2003 décline, pour une période de cinq ans, un ensemble d'objectifs thématiques et d'indicateurs de résultats, dont certains portent sur la réussite scolaire dans les territoires concernés. Il est prévu que ces critères soient « précisés localement » par les acteurs de terrain de l'action éducative.

B. LES OBJECTIFS DE L'ÉDUCATION NATIONALE

L'éducation prioritaire a pour objectif, en application de l'article 1er du code de l'éducation, de compenser les inégalités économiques, sociales ou culturelles initiales par un accroissement des moyens mis à disposition de certains établissements scolaires. De façon plus générale, elle vise à réduire les écarts en matière de résultats scolaires entre les élèves qui relèvent de cette politique éducative et les autres. Fondée sur la recherche d'une plus grande égalité des chances entre les élèves, elle s'applique à environ 18 % des écoliers et à 21 % des collégiens, soit 1,7 million d'élèves, et représente un coût additionnel, par rapport aux dispositifs de droit commun, qui peut être évalué à environ 900 M€ par an.

Les lois d'orientation successives affichent également l'objectif d'une correction des inégalités socio-économiques. L'article 1er de la loi d'orientation scolaire du 10 juillet 1989 prévoit ainsi que le droit à l'éducation est « garanti » par « une répartition des moyens » tenant compte « des différences de situations objectives », « notamment en matière économique et sociale ». De même, l'article 9 de la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 20 avril 2005 oblige l'enseignement scolaire à « garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l'acquisition d'un socle commun ». Le Conseil constitutionnel a précisé que la différenciation des moyens scolaires doit être opérée à partir « de critères objectifs de nature à garantir le respect de l'exigence constitutionnelle d'égal accès à l'instruction » (7(*)).

Par ailleurs, le ministère de l'éducation nationale met en oeuvre divers dispositifs d'aide ou de soutien individuel dans le cadre de la scolarité (aide personnalisée dans le premier degré, programmes personnalisés de réussite éducative, accompagnement éducatif au collège ou dans les écoles relevant de l'éducation prioritaire,...), qui sont également susceptibles de bénéficier aux élèves concernés par l'éducation prioritaire : ainsi, le quart des élèves du premier degré relevant de l'éducation prioritaire (soit 170 669 élèves) bénéficiaient en 2008-2009 d'un dispositif d'accompagnement éducatif.

C. DES POLITIQUES REPOSANT SUR DES CRITÈRES D'INTERVENTION IMPRÉCIS

Les politiques de la ville et de l'éducation nationale, confrontées toutes deux à l'existence de « zones urbaines défavorisées », sont conduites à des interventions interdépendantes. Ainsi, les objectifs de la politique de la ville comprennent des priorités éducatives, afin de lutter contre la concentration de l'échec scolaire et les conséquences qui peuvent en découler en matière de cohésion, d'insertion, et de promotion sociale. De même, l'éducation nationale doit être associée à la définition des objectifs de la politique de la ville en matière de lutte contre les inégalités d'éducation et de culture.

Cependant, ces deux politiques s'appuient toutes deux sur des critères d'intervention à la fois distincts et imprécis.

Ainsi la politique de la ville repose sur une logique territoriale qui s'inscrit dans le cadre de deux démarches :

- Une démarche d'origine législative et réglementaire, s'appuyant sur un zonage dont les principes ont été initialement définis par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville : ce zonage distingue les zones urbaines sensibles (ZUS), les zones de redynamisation urbaines (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU). En 2007, cette géographie apparaît à la fois figée pour les ZUS et les ZRU, et en extension rapide pour les ZFU.

- Une démarche de nature contractuelle, plus souple, qui matérialise un partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales : cette géographie s'est appuyée successivement sur les contrats de ville - avec deux générations en 1994-1999 et en 2000-2006 - puis, à partir de 2007, sur les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS). L'impact de ce dernier renouvellement de la géographie contractuelle reste, en l'état, difficile à évaluer.

La Cour a déjà critiqué, dans un rapport public thématique consacré en 2002 à la politique de la ville, l'absence d'harmonisation des critères de définition de ces deux types d'intervention, qui affecte la lisibilité de la politique de la ville pour les acteurs de terrain. Une lettre de mission du Premier ministre en date du 2 avril 2009 (8(*)), relative à la définition d'une méthode opérationnelle de révision de la géographie des zones urbaines sensibles (ZUS) et des contrats de cohésion urbaine et sociale (CUCS), a également reconnu que la définition des ZUS « ne repose sur aucun critère objectif ».

De même, l'imprécision des normes d'intervention est manifeste au sein de l'éducation nationale. Elle porte tout d'abord sur les publics visés, puisque le terme d' « élèves en difficulté » se prête à des définitions multiples (9(*)) : aucune référence nationale, aucun profil-type ne viennent préciser les caractéristiques communes à ces élèves (10(*)). Aucune disposition ne permet, en l'état, de définir exactement les publics-cibles, et donc de quantifier les résultats des politiques publiques mises en oeuvre dans ce domaine. Faute de s'appuyer sur des critères nationaux clairs, les définitions des publics visés sont laissées à l'appréciation des échelons déconcentrés : l'effectif des élèves concernés est en conséquence l'objet de délimitations variables. Cette absence de normes a également caractérisé les procédures de choix des établissements relevant de l'éducation prioritaire, lors de la relance de cette politique en 2006 : ainsi que l'a rappelé la DGESCO dans sa réponse aux observations de la Cour, la définition des collèges « ambition réussite » s'est alors faite, en pratique, à partir de critères scolaires et sociaux qui ont fait l'objet d'une négociation avec les académies, en raison de leur connaissance de ces établissements et de leur contexte..

Dès l'amont de ces deux politiques, il manque ainsi un ensemble de repères nationaux précisant clairement leurs critères d'intervention et les objectifs qu'elles visent.

Certes, la direction générale de l'enseignement scolaire (DGESCO) a fait valoir, en réponse aux observations de la Cour, que la notion de normes ou de références nationales ne pouvait correspondre à la politique menée par l'éducation nationale, car, selon ses termes, il ne serait pas pertinent de définir un profil-type d'élève en difficulté ou un établissement-type de l'éducation prioritaire. Toutefois, la DGESCO a également admis qu'il était nécessaire d'identifier les difficultés spécifiques rencontrées par les élèves et de proposer des aides adaptées à leurs besoins en s'appuyant sur les références que sont les programmes scolaires nationaux et le socle commun de connaissances et de compétences (11(*)). Cette analyse débouche donc bien sur la reconnaissance de la nécessité d'un diagnostic précis de l'état actuel de la difficulté scolaire, de la détermination des moyens d'action correspondants, et de leur ciblage vers les élèves en fonction de leurs besoins.

II. LE CADRE D'INTERVENTION : LE TERRITOIRE, LE CONTRAT, L'ÉLÈVE  

A. LE DÉCOUPLAGE PARTIEL DES TERRITOIRES D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE ET DE L'ÉDUCATION PRIORITAIRE

1. Le zonage de la politique de la ville

Les interventions mises en oeuvre par l'Etat au titre de la politique de la ville se déploient dans 751 zones urbaines sensibles (ZUS), qui constituent l'unité de base de cette politique, dans 416 zones de redynamisation urbaine (ZRU), et dans 100 zones franches urbaines (ZFU). Le classement d'un quartier dans l'une de ces zones prioritaires emporte des conséquences importantes pour la mise en oeuvre et le suivi de la politique de la ville : il rend éligible à un régime d'exonérations fiscales et sociales ; il exerce un impact significatif, depuis 2005, sur les modalités de répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ; enfin, depuis la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, les ZUS constituent l'unité de définition des objectifs et de suivi des indicateurs de résultats au niveau national de la politique de la ville. Le schéma suivant présente les critères de définition de ces zones et leurs modalités d'articulation : ces zones s'emboîtent entre elles, à l'exception des extensions récentes de périmètre des zones franches urbaines. 

Tableau n° 2 :  L'emboîtement des zones d'intervention de la politique de la ville

a) Les modalités de classement d'un territoire en zone d'intervention prioritaire de la politique de la ville

Deux décrets de décembre 1996 sont intervenus pour définir les critères de rattachement aux différentes zones et fixer la liste des quartiers concernés :

- Le périmètre initial des ZUS résulte d'une sélection, réalisée par les élus locaux et les services de l'Etat, de territoires caractérisés par la présence de « grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi ». Ce choix ne s'est pas appuyé sur des indicateurs socio-économiques quantitatifs, et cette liste des ZUS n'a été révisée ponctuellement que deux fois depuis 1996 (12(*)).

- L'identification des ZRU s'appuie, en revanche, sur un indice synthétique représentatif de leurs difficultés économiques et sociales. Cet indice constitue « un critère exclusif de sélection, sans toutefois exclure, à la marge, une appréciation qualitative » (13(*)). Cet indice, défini par un décret du 26 décembre 1996, a été le critère prépondérant de choix pour 90 % des ZRU.

Le calcul de l'indice synthétique utilisé pour la définition des ZRU

Indice synthétique = (Population de la zone considérée * Taux de chômage * Proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans dans la population totale * Proportion de personnes sans diplôme déclaré) / Potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement (14(*))

Source : décret n° 96-1159 du 26 décembre 1996

- Les ZFU sont enfin choisies parmi les ZRU de plus de 10 000 habitants - ou de plus de 8 500 habitants pour les ZFU créées en 2006 - qui présentent les plus fortes valeurs de l'indice synthétique. La liste de ces zones est annexée à la loi du 14 novembre 1996 qui précise que d'autres éléments peuvent être pris en compte, au-delà du seul indice synthétique : « la délimitation [des ZFU] est opérée par décret en Conseil d'État, en tenant compte des éléments de nature à faciliter l'implantation d'entreprises ou le développement d'activités économiques ».

b) Une couverture large de la population

Les ZUS représentaient, en 1999, 8 % de la population totale et 7 % de la population active. Le tableau suivant recense la population des différentes zones d'intervention de la politique de la ville.

Tableau n° 3 :   La population des zones d'intervention de la politique de la ville

Population en ZUS hors ZRU

1 475 726

Population en ZRU

3 196 363

Population totale en ZUS

4 672 089

Population en ZFU

1 587 096

Source : données DIV d'après recensement général de la population 1999. La population en ZFU ne peut être incluse dans le calcul de la population en ZUS totale. Les données du recensement rénové de la population ne seront disponibles qu'en 2010.

L'« effet de fixation » du classement dans une zone d'intervention de la politique de la ville - qui risque sans doute d'être amplifié par les nouveaux critères de répartition de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS) - pourrait être limité par la mise en oeuvre d'une procédure de réexamen périodique. Celui-ci serait l'occasion de dresser un bilan de l'évolution des différents indicateurs économiques et sociaux au niveau de la zone d'intervention concernée. La sortie d'un territoire du zonage de la politique de la ville pourrait, le cas échéant, être accompagnée d'un mécanisme dégressif d'accompagnement.

Ainsi que l'a relevé la Cour dans une insertion au rapport public annuel 2008, l'article 140 de la loi de finances pour 2008 a modifié le premier alinéa du 3 de l'article 42 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire pour prévoir désormais l'« actualisation tous les cinq ans » de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Ce texte dispose également que la première actualisation des zones urbaines sensibles devra être effectuée en 2009. Si cette disposition répond à la critique que la Cour avait émise sur le caractère figé de la géographie prioritaire, elle appelle pour autant également, comme le précisait le rapport public annuel 2008, un suivi attentif. En effet, ainsi que l'indique l'analyse du programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien » figurant dans le rapport de la Cour sur les résultats et la gestion budgétaire de 2007, la redéfinition de la géographie prioritaire implique la construction de critères pertinents pour opérer cette révision périodique dans une logique de concentration des moyens sur les territoires les plus en difficulté.

Le travail de réflexion préalable à la révision de la carte des zones urbaines sensibles est désormais engagé. Le comité interministériel des villes du 20 janvier 2009 a décidé que cette révision serait précédée d'une large concertation sur les principes qu'il conviendrait de retenir pour y procéder. Un livre vert définissant les bases de cette concertation a été élaboré par la DIV : il présente un état des lieux de la situation existante et propose différentes approches pouvant être retenues pour procéder à l'adaptation de la géographie prioritaire. Ce livre vert montre la complexité des zonages de la politique de la ville et le caractère quelque peu aléatoire, pour un territoire donné, de la possibilité de bénéficier ou non de tel ou tel programme d'intervention. Les questions-clés qui sont soulevées dans ce document répondent à la recommandation par la Cour de la définition d'une méthodologie de sortie progressive du zonage prioritaire.

En outre, par un courrier en date du 13 mars 2009, la secrétaire d'Etat à la ville a invité les préfets de région et les préfets de département à engager une concertation locale sur la révision du zonage de la politique de la ville. Ce courrier précise qu'« il ne s'agit en aucun cas d'engager à ce stade des négociations sur le zonage dans [le] département [concerné], mais de recueillir des avis sur les principes et la méthode ». La secrétaire d'Etat à la ville a également procédé à la nomination de deux parlementaires en mission pour poursuivre cet exercice de concertation préalable à la révision de la géographie prioritaire de la politique de la ville.

Toutefois, ce processus n'est pas encore, en l'état, articulé avec une réflexion sur l'implantation des établissements relevant de l'éducation prioritaire. Cette absence d'articulation est dommageable. En effet, le zonage ZUS-ZRU-ZFU a une incidence sur l'ouverture de l'éligibilité à des dispositifs qui ont un impact sur d'éventuelles interventions éducatives :

- La population en ZUS et ZFU est prise en compte, pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU-CS), dans les coefficients spécifiques « politique de la ville » majorant cette dotation. Or, la DSU-CS - composante de la dotation globale de fonctionnement - est libre d'emploi et peut donc financer des actions éducatives dans les communes bénéficiaires ;

- En ZUS et en ZRU, les associations bénéficient, pendant cinq ans, d'exonérations de cotisations sociales patronales. Des exonérations spécifiques aux associations existent en plus de ces exonérations générales (15(*)). Les associations intervenant en ZUS peuvent, en outre, bénéficier du programme « adultes-relais », en application des dispositions de l'article D 5134-151 du code du travail. Ces avantages peuvent donc bénéficier à des associations intervenant en matière éducative.

- La notion de ZUS intervient, par ailleurs, dans les conditions d'engagement des projets de rénovation urbaine (16(*)). En l'espèce, le découplage partiel des aires d'attraction des établissements relevant de l'éducation prioritaire et du programme national de rénovation urbaine peut produire des effets de distorsion.

La Cour a observé par ailleurs lors de la présente enquête que les règles d'éligibilité géographique au programme de réussite éducative (PRE), qui sont en partie liées au zonage des ZUS, peuvent soulever des difficultés pour certains acteurs spécialisés dans les interventions éducatives.

Règles d'accès au programme de réussite éducative et risques de discontinuité des interventions éducatives : l'exemple marseillais

L'article 128 de la loi de programmation du 18 janvier 2005 pour la cohésion sociale prévoit que « le dispositif de réussite éducative s'adresse prioritairement aux enfants de 2 à 16 ans (17(*)) situés en zones urbaines sensibles ou scolarisés dans un établissement de l'éducation prioritaire ». Cette délimitation précise du périmètre d'éligibilité au PRE, qui introduit inévitablement une discontinuité selon la classification des zones urbaines, est l'un des facteurs avancés par l'association PACQUAM, qui est un acteur important de l'accompagnement scolaire à Marseille, pour ne pas s'inscrire dans le cadre du PRE. Ce réseau, fondé en 1982 par des enseignants souhaitant proposer un accompagnement hors temps scolaire, fédère 32 associations collège-quartier et apporte une aide aux devoirs à plus d'un millier d'enfants à Marseille. PACQUAM est financé par l'Etat, la ville de Marseille et le département des Bouches-du-Rhône. L'aide aux devoirs est apportée par l'association avec un intervenant pour douze collégiens sous la forme d'un accompagnement scolaire de 17 h à 19 h deux fois par semaine.

Dans une réponse à la Cour, la DIV a fait valoir que « l'harmonisation des zonages de la politique de la ville avec ceux de l'éducation nationale serait une source de clarification et permettrait une meilleure lisibilité de l'intervention de l'Etat ». La DGESCO a également observé, en ce qui concerne le processus de révision de la géographie prioritaire de la politique de la ville, que « lors de la concertation, la question de la cohérence de la carte se posera très certainement ». Dans une contribution à la concertation sur la révision de la géographie prioritaire, présentée à son conseil d'administration du 28 avril 2009, l'Acsé a enfin proposé que la réforme de la géographie prioritaire conduise à l'identification de « sites d'intervention prioritaires », définis à l'échelle d'une agglomération ou d'un département. Ces sites détermineraient le périmètre des futurs contrats qui, à la différence des précédentes générations de contrats, pourraient donner lieu à une prise en charge variable de l'Etat. Cette approche permettrait de donner une lisibilité plus forte aux interventions menées en direction des quartiers sensibles : en effet, cette notion de « site », bien que territoriale, pourrait s'appliquer aux réseaux de l'éducation prioritaire, dont la logique est différente de celle de la détermination des quartiers prioritaires relevant de la politique de la ville.

2. Le lien insuffisant entre les projets de rénovation urbaine et les actions éducatives en direction des quartiers sensibles 

Les objectifs et les moyens du programme national de rénovation urbaine (PNRU) sont définis aux articles 6 et 7 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Cette loi a été notamment modifiée par les lois du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (LPCS), du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (loi ENL), et du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (loi DALO).

Les objectifs du PNRU et les crédits d'Etat prévus pour son financement

Le PNRU devait être initialement mis en oeuvre pour la période 2004-2008. La LPCS a repoussé une première fois le terme à 2011. La loi ENL l'a repoussé ensuite à 2013.

Les financements initialement prévus dans la loi de 2003 s'élevaient à 2,5 Md€ pour la période 2004-2008 (18(*)). La LPCS a porté à 4 Md€ les crédits prévus sur la période 2004-2011. Puis la loi ENL a porté à 5 Md€ les crédits prévus sur 2004-2013. La loi DALO a, pour la première fois, élevé le montant de crédits prévus, en les portant de 5 à 6 Md€, sans pour autant modifier l'horizon temporel de réalisation du PNRU.

A l'horizon 2013, l'objectif affiché par l'ANRU est une intervention sur 530 quartiers dans lesquels habitent près de 4 millions d'habitants. Il ressort du document diffusé par l'ANRU et intitulé « Etat du PNRU au 1er avril 2009 » qu'à cette date 318 conventions de rénovation urbaine avaient été signées au niveau national pour un montant de financements mobilisés de 34,9 Mds€ (tous financeurs confondus).

A l'occasion d'une enquête menée en 2008 sur les projets de rénovation urbaine conduits en Essonne, la Cour et la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France ont fait le constat d'un découplage entre le volet social et le volet rénovation urbaine de la politique de la ville, ce découplage se retrouvant également dans la dimension éducative qui paraît très peu présente dans les conventions de rénovation urbaine. Au niveau national, et malgré la présence du ministère de l'éducation nationale au sein du comité d'administration de l'ANRU, l'articulation entre les projets de rénovation urbaine et les actions éducatives en direction des quartiers sensibles n'est pas prise en compte. Cette situation se retrouve également au niveau local : l'éducation nationale n'est guère associée à cette politique, ce que montrent les réponses des académies de Lille et d'Aix-Marseille (19(*)) obtenues au cours de la présente enquête. Ce constat a également été vérifié dans deux des trois territoires analysés lors de l'enquête : à Marseille et à Roubaix, la dimension éducative des projets de rénovation urbaine (PRU) se limite, pour l'essentiel, à la présentation d'opérations de démolition-reconstruction ou de réhabilitation d'établissements d'enseignement ou biens d'équipements à portée éducative (20(*)). Une étude commandée par la DIV en décembre 2006 sur « la prise en compte des établissements scolaires dans les opérations de rénovation urbaine » a confirmé que la place de la rénovation des établissements scolaires est limitée dans les projets de rénovation urbaine, alors que, sur le terrain, les acteurs en mesurent l'importance (21(*)).

Deux conventions de rénovation urbaine analysées lors de la présente enquête se distinguent, cependant, par rapport à ce constat global. La convention « Marseille Les Flamants, Les Iris » conclue le 22 septembre 2005 prévoit en effet que « les actions en matière de soutien scolaire seront poursuivies et celles en matière d'accompagnement à la fonction parentale développées dans de nouveaux locaux dédiés à cette fonction dans l'école des Flamants ». De même, la convention de rénovation urbaine de Chanteloup-les-Vignes, conclue le 7 juillet 2005, précise que « la démarche du PRU de la commune intègre la dimension éducative comme un des éléments essentiels à la réussite du projet. Au-delà des dispositifs éducatifs mis en place par la commune, une action déterminante et volontariste vise la requalification des écoles, lieux de socialisation par excellence qui constituent également des équipements structurant de première importance ».

Un groupe de travail a été constitué par l'Acsé et l'ANRU à la fin de l'année 2007 en vue de réaliser une étude sur sept sites expérimentaux (Roubaix, Orly, Nantes, Avion, Lormont, Montpellier, Angers) sur l'articulation entre la conduite du programme national de rénovation urbaine et les dispositifs éducatifs conduits en direction des quartiers sensibles : l'Acsé et l'ANRU n'ont cependant pas produit d'évaluation à la suite de cette étude. Le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU a, par ailleurs, lancé un appel à projets pour la réalisation d'une étude sur la place de l'école dans le cadre des projets de rénovation urbaine : ses conclusions sont attendues pour octobre 2009.

La construction d'une articulation forte entre projets de rénovation urbaine et interventions éducatives devrait constituer un enjeu prioritaire pour la préparation de la deuxième génération des CUCS et pour les points d'étape qui seront établis pour chaque PRU. L'engagement en février 2009 par le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU d'une évaluation sur la thématique « L'école dans le cadre des projets de rénovation urbaine » constitue une première réponse en ce sens. Le directeur général de l'ANRU a, par ailleurs, indiqué à la Cour que l'agence demandait désormais que l'articulation entre le projet de rénovation urbaine et les actions de réussite éducative soit vérifiée lors des points d'étape qui interviennent sur les gros projets deux ou trois ans après la signature des conventions.

3. L'approche de l'éducation nationale

a) La réforme de l'éducation prioritaire

Depuis la « relance » en 2006 de la politique de l'éducation prioritaire, deux types de réseaux constituent désormais ses éléments de base : d'une part, les réseaux « ambition réussite » (RAR) qui sont pilotés nationalement, en lien avec les académies ; et, d'autre part, les réseaux de réussite scolaire (RRS) qui relèvent de la compétence académique : la DGESCO précise que « c'est dans les RRS, moins marqués par les difficultés de tous ordres, que les recteurs peuvent décider de faire évoluer la carte de l'éducation prioritaire ».

En application d'une circulaire du 30 mars 2006, les établissements « ambition réussite » ont été choisis à partir de critères sociaux et scolaires, sans que soit établi un lien direct et explicite avec des normes nationales. La DGESCO a, en fait, déterminé, en collaboration avec les académies, une liste de collèges éligibles à partir d'indicateurs disponibles dans les bases de données statistiques (22(*)). Les recteurs ont, par la suite, arrêté la liste des écoles rattachées à ces collèges, en définissant ainsi le contenu des réseaux d'éducation prioritaire. La réforme du cadre de l'éducation prioritaire n'a donc pas permis de mettre un terme à l'absence de références nationales communes, que la Cour avait précédemment relevée.

Les caractéristiques des élèves relevant de l'éducation prioritaire

- 71,9 % des élèves de sixième scolarisés en RAR sont issus de catégories socio-professionnelles défavorisées, contre 53,4 % en RRS, et 34,6 % en dehors de l'éducation prioritaire.

-En fin de CM2, 71,4 % des élèves relevant de l'éducation prioritaire maîtrisent les compétences de base en français, contre 89,9 % hors éducation prioritaire. Les taux correspondants pour les mathématiques sont de 75,1 % et 92,4 %.

- En fin de collège, 50,9 % des élèves relevant de l'éducation prioritaire maîtrisent les compétences de base en français, contre 81,7 % hors éducation prioritaire. Les taux correspondants pour les mathématiques sont de 68,9 % et 90,5 %.

- La proportion des élèves entrant en 6ème avec au moins un an de retard est 2,1 fois plus importante pour les RAR et 1,7 plus importante pour les RRS que pour les élèves hors éducation prioritaire.

Source : DGESCO, réponse à l'enquête, année 2007-2008

b) Une approche qui n'est plus fondée sur la délimitation de zones

Lors de cette relance de l'éducation prioritaire, le ministère de l'éducation nationale a explicitement renoncé à une définition zonale des actions relevant de l'éducation prioritaire, alors que cette approche reste au coeur de la politique de la ville. Cette différenciation très marquée des deux approches a été confirmée lors de la présente enquête par une réponse de la DGESCO, qui a souligné que, « historiquement, les deux démarches ont toujours été disjointes », car, selon cette direction, « l'éducation prioritaire [n'est] pas qu'une réalité urbaine ». Les responsables des échelons déconcentrés du ministère observent, en effet, qu'une logique d'intervention uniquement fondée sur la notion de territoire méconnaîtrait le fait que l'aire d'attraction d'un établissement scolaire, souvent dès le collège et presque toujours au niveau du lycée, dépasse le cadre de la proximité géographique immédiate, compte tenu des multiples paramètres qui déterminent le rattachement des élèves (réseau de transports, nature de l'offre scolaire, effets de réputation, concurrence entre établissements...).

L'« aire d'attraction » des établissements scolaires est donc contingente et évolutive : elle se distingue objectivement d'une conception du territoire fondée sur des critères fixes de résidence ou d'activité. En conséquence, la DGESCO a insisté lors de l'enquête sur le fait que « les géographies de la politique de la ville et de l'éducation prioritaire ne sont pas de même nature ». La géographie des ZUS correspond en effet à « un territoire identifié par des listes d'adresses qu'il est possible de délimiter sur une carte. Les habitants des ZUS sont toutes les personnes résidant dans les périmètres ainsi dessinés ». En revanche, le périmètre de l'éducation prioritaire « correspond à une liste d'écoles et de collèges en RAR et en RRS » et « les élèves de l'éducation prioritaire sont les enfants scolarisés dans ces écoles et ces collèges », quel que soit leur lieu de résidence. Dans ces conditions, « il est fréquent qu'un collège de l'éducation prioritaire situé dans une ZUS accueille des élèves qui ne résident pas dans la ZUS et que des enfants résidant dans la ZUS ne soient pas scolarisés dans ce collège ». L'académie de Lille indique de même que l'« on peut se poser la question de l'opportunité d'une superposition parfaite entre les différents zonages, d'autant que la détermination des zones ou l'appartenance aux zones ne sont pas définies à partir des mêmes critères (critères sociaux et de revenus pour les CUCS, critères sociaux et scolaires pour les RAR ou RRS) ». Cette académie conclut que, « contrairement aux ZUS qui sont des zones géographiques, les zones de l'éducation prioritaire sont un regroupement d'écoles ou d'établissements. Il est donc possible d'en chiffrer la population scolarisée, mais pas de comptabiliser les élèves par résidence ou domicile ».

L'enquête a, en effet, permis de vérifier, dans les collèges des trois académies analysées - en particulier au collège Jules Vernes des Mureaux et au collège Jean Moulin de Marseille Nord, ainsi que dans plusieurs établissements de Roubaix - le poids déterminant de certains facteurs d'attraction sur la dynamique des établissements (zones d'insécurité, disponibilité des transports, proximité de cités sensibles, offre périscolaire organisée par les collectivités, cohésion et engagement de la communauté éducative....). Tous ces facteurs d'attraction sont, par définition, évolutifs, et leur incidence modifie en permanence la provenance et les caractéristiques du recrutement scolaire. L'« aire d'attraction » des établissements scolaires est donc le critère essentiel à partir duquel il est nécessaire de mesurer l'impact de la politique de l'éducation prioritaire : elle doit être définie précisément dans ses paramètres principaux, afin de déterminer ses liens éventuels avec les zonages de la politique de la ville.

Le poids des facteurs d'attraction : le collège Jean Moulin à Marseille-Nord

Ce collège accueille des élèves en difficulté, dont les résultats au diplôme national du brevet plafonnent à un niveau très bas. Ce collège dessert en particulier les publics scolaires de la Cité du Parc Kallisté, jugés particulièrement difficiles par les acteurs locaux.

Or ce collège est pourtant situé à bonne distance de cette cité, alors que d'autres collèges sont en revanche plus proches. Dans ce cas particulier, il apparaît donc que les collèges de cette zone géographique ne se sont pas concertés pour aboutir à une répartition plus équilibrée des publics accueillis, si bien qu'un seul collège porte la charge principale de la concentration de publics en forte difficulté scolaire. Une approche plus coordonnée des offres de formation de chacun des établissements ou de l'affectation des élèves, afin de faire évoluer les « aires d'attraction » de ces différents collèges sous l'autorité des responsables académiques, aurait permis de mieux lutter contre ce phénomène d'intensification anormale des difficultés les plus lourdes sur un seul établissement.

Par delà la définition des secteurs scolaires, le code de l'éducation devrait donc mieux prendre en compte cette notion d' « aire d'attraction » des établissements scolaires, et définir les modalités de sa détermination par le conseil d'école ou par le conseil d'administration dans le second degré, en coordination avec les autres établissements et sous l'autorité des échelons déconcentrés de l'éducation nationale. L'assouplissement récent de la sectorisation donne en effet un caractère d'urgence à une définition plus précise et plus maîtrisée par les établissements scolaires des conditions de recrutement de leurs effectifs, notamment afin d'éviter le développement de « ghettos scolaires ». Le rapport 2008 de l'ONZUS montre ainsi que la baisse générale des effectifs du secondaire récemment constatée au plan national a été plus nettement marquée dans les établissements situés en ZUS. Entre 2002 et 2006, ces derniers ont perdu 6,5 % de leurs effectifs, contre 3,4 % au niveau de la France entière : cette diminution a affecté principalement les collèges, où a été observée depuis 2002 une baisse de 10 % des effectifs.

En outre, un rapport des inspections générales du ministère de l'éducation nationale sur  « les nouvelles dispositions de la carte scolaire (23(*)) », remis en octobre 2007 (24(*)), a rappelé que « les familles renseignées et intéressées par l'assouplissement de la carte scolaire agissent aussi pour échapper à la mixité sociale ». Or ce rapport a souligné que « ce sont moins les performances du collège et son offre d'enseignement qui sont dissuasives, que son implantation ». Ces risques de dérive ont alerté le conseil national des villes, qui, dans son avis du 10 février 2009 relatif à « la mise en oeuvre des mesures de la dynamique Espoir Banlieues relatives à l'éducation », a exprimé des réserves sur les récentes mesures d'assouplissement de la carte scolaire (25(*)).

Les réponses fournies aux questions du Parlement, à l'occasion de la préparation de la loi de finances pour 2009 (26(*)), montrent en effet l'impact déterminant de ces mesures. Compte tenu d'une augmentation des demandes de dérogation de 29 % en 2008, les effectifs des collèges ont évolué de façon fortement différenciée selon les établissements : certains ont pu enregistrer des pertes d'effectifs pouvant aller jusqu'à 10 %, alors que d'autres connaissaient des progressions allant jusqu'à 23 %. Plus particulièrement, sur les 254 collèges « ambition réussite », 186 établissements ont perdu des élèves, ce qui s'est traduit par une plus grande concentration dans ces collèges des facteurs d'inégalités contre lesquels doit lutter la politique d'éducation prioritaire.

Cette observation, qui gagnerait à être étayée d'études complémentaires permettant d'apprécier le caractère durable et généralisé de ce phénomène, mais qui a été confirmée par tous les responsables d'établissements interrogés lors de l'enquête, renforce la nécessité d'une coordination plus précise entre les établissements relevant d'un même bassin de formation pour déterminer en commun les éléments qui peuvent influer de façon optimale sur leur « aire d'attraction », qu'il s'agisse de la différenciation de l'offre de formation ou des modalités d'affectation des élèves. Cette approche doit notamment viser à lutter contre l'existence ou la constitution de « ghettos scolaires », en corrigeant les effets éventuellement négatifs des modalités de sectorisation scolaire. A défaut, en effet, les effets de concurrence aboutiraient à un écart excessif entre les établissements, ce qui, comme l'enquête PISA de l'OCDE le montre clairement, constitue une des caractéristiques du système éducatif français les plus défavorables à sa performance.

4. Le découplage global des politiques de la ville et de l'éducation prioritaire

Aucune étude générale n'a été entreprise sur les correspondances entre géographie de l'éducation prioritaire et géographie de la politique de la ville : il n'existe à ce jour que des approches partielles. Ainsi, un rapport interministériel relatif au volet éducatif des grands projets de ville (GPV) a conclu en 2002 que « les territoires GPV concentrent 79 % des ZEP implantées dans les communes concernées. Dans 65 % des communes en GPV, la correspondance est totale entre les deux géographies. Quant aux établissements « sensibles », c'est-à-dire ceux qui, en raison de difficultés particulières, ont été repérés dans les années 1993-1995 pour bénéficier d'un soutien plus important, ils sont concentrés à 72 % sur ces mêmes territoires. Enfin, 53 % des établissements concernés par les deux plans gouvernementaux de lutte contre la violence se trouvent dans les territoires en GPV. » Aucune réactualisation de ce type d'analyse n'est disponible à ce jour : il serait souhaitable que cette approche fasse l'objet d'un suivi à intervalles réguliers.

La Cour a cependant pu recueillir au cours de cette enquête certains éléments sur le découplage géographique entre politique de la ville et éducation prioritaire. Ainsi, au niveau national, on constate que, sur les 254 collèges classés en RAR, 112 sont en ZUS, alors que 142 n'y sont pas : cette donnée ne fait que confirmer le fait que le concept d'éducation prioritaire, qui est désormais déconnecté de toute approche zonale et qui se fonde sur le constat de la concentration de la difficulté scolaire dans certains établissements, ne saurait se confondre avec une notion territoriale.

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Tableau n° 4 :   Education prioritaire - politique de la ville (source DIV)

La DGESCO a également produit des tableaux indiquant la répartition à la fin de 2008 des établissements et des élèves pour les classements en ZUS et en éducation prioritaire (EP).

Tableau n° 5 :  Le recoupement des ZUS et de l'éducation prioritaire (2008-2009) : données pour les établissements et les élèves

Source : DGESCO, avril 2009

Ces tableaux montrent, au niveau des collèges, une certaine cohérence des géographies des ZUS et de l'éducation prioritaire : le désajustement des deux classements est résiduel, puisque seulement 1,9 % de l'ensemble des élèves sont hors éducation prioritaire tout en étant en ZUS, et que, d'autre part, environ trois élèves sur quatre situés en ZUS relèvent de l'éducation prioritaire.

Par ailleurs, 20 % environ des élèves relèvent, à un titre ou à l'autre, d'une intégration dans l'éducation prioritaire : cet effectif est très majoritairement concentré dans les quartiers défavorisés, mais, en sens inverse, l'éducation prioritaire excède largement le cadre des ZUS, puisque près des trois-quarts des élèves relevant de l'éducation prioritaire sont inscrits dans des établissements qui sont situés hors ZUS (27(*)). La logique de l'éducation prioritaire excède donc de loin le domaine de la politique de la ville. La DGESCO en conclut que « force est de constater que les cibles prioritaires de l'éducation prioritaire et celles de la politique de la ville ne se recouvrent pas totalement ».

B. L'APPROCHE CONTRACTUELLE DES INTERVENTIONS ÉDUCATIVES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

1. L'évolution de l'approche contractuelle de la politique de la ville

Le contrat de ville, qui est conclu entre l'Etat et les collectivités territoriales, engage chacun des partenaires à mettre en oeuvre des actions en direction des quartiers en difficulté. Il concerne aussi bien des agglomérations que des villes petites et moyennes et il associe d'autres partenaires (logement social, transport...) (28(*)).

a) La dernière génération des contrats de ville (2000-2006)

La circulaire du 31 décembre 1998 a confirmé, comme pour la précédente programmation, l'objectif de faire du contrat de ville la procédure unique de contractualisation. Sa durée était fixée à sept ans.

Les contrats de ville 2000-2006

- 247 contrats de ville (25 dans les départements et territoires d'outre-mer et 43 en Ile-de-France), dont 70 % sont intercommunaux (la génération précédente des contrats de ville avait atteint 307 contrats, dont 40 % intercommunaux). Au total, 2.199 communes sont concernées par le périmètre des contrats de ville.

- Financement par l'Etat des contrats de ville : 1,37 Md€ (0,53 Md€ pour la génération précédente)

- Financement par les régions des contrats de ville : 0,77 Md€ (0,49 Md€ pour la génération précédente)

- Renouvellement urbain : 50 grands projets de ville en métropole et 2 projets dans les départements d'outre-mer / 70 opérations de renouvellement urbain. Le financement par l'Etat du renouvellement urbain s'élève à 1,19 Md€.

Source : DIV

Les contrats de ville 2000-2006 sont caractérisés par un partenariat plus large que les précédents : ils associent les conseils régionaux ou les conseils généraux, le fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) (29(*)), les organismes de logement social (30(*)) et les caisses d'allocations familiales. Il est difficile de chiffrer précisément la participation financière totale de l'Etat dans les contrats de ville 2000-2006, en l'absence d'une évaluation précise des financements de droit commun. Les engagements contractualisés dans les contrats de plan Etat-région au titre des crédits ville se sont élevés à 1,4 Md€.

b) Les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS)

Anticipant l'arrivée à l'échéance des contrats de ville au 31 décembre 2006, le gouvernement a décidé, lors du conseil interministériel des villes (CIV) du 9 mars 2006, la création d'un nouveau cadre contractuel de la politique de la ville. Le régime des « contrats urbains de cohésion sociale » (CUCS) a été précisé par deux circulaires du 24 mai et du 15 septembre 2006 (31(*)). Les CUCS visent à tirer les conséquences des difficultés constatées pour les contrats de ville et à favoriser une évolution vers une plus grande formalisation des contrats et une meilleure définition des engagements des parties. Ils prévoient une concertation plus approfondie avec les acteurs de terrain, ainsi qu'un renforcement du volet suivi et évaluation.

Les CUCS ayant été signés au début de l'année 2007, une première évaluation de leur mise en oeuvre n'est pas encore envisageable. Cependant, plusieurs facteurs amènent à considérer que ce support contractuel n'a pas encore atteint son point d'équilibre :

- Si les CUCS constituent un instrument d'impulsion politique, en revanche leur assise juridique est en l'état étroite, puisqu'elle ne repose que sur deux circulaires.

- La nouvelle approche a conduit à un accroissement du nombre de contrats, de 247 pour la dernière génération de contrats de ville à 497 CUCS signés au 1er janvier 2009, soit un doublement. Les CUCS signés fin 2006-début 2007 portaient sur 2 493 quartiers, alors qu'ils étaient environ 1500, dont 751 ZUS, dans les contrats de ville 2000-2006. Cette évolution va à l'encontre de la simplification du cadre contractuel que la Cour avait recommandée dans son rapport public particulier de 2002. Elle induit un risque de complication des procédures d'instruction, d'ores et déjà très lourdes, pour la mise en oeuvre des interventions de la politique de la ville (32(*)).

- Le conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008 a enfin rappelé la nécessité de réaliser en 2009 un bilan de la première période triennale des CUCS.

2. La prise en compte de la dimension éducative dans l'approche contractuelle de la politique de la ville

L'analyse des CUCS mis en oeuvre sur les trois territoires analysés dans l'enquête montre que le volet éducatif de ces contrats est nettement plus structuré que celui des contrats de ville. Toutefois, d'autres modes spécifiques de contractualisation sont, par ailleurs, mis en oeuvre avec l'éducation nationale :

- Le contrat local d'accompagnement à la scolarité (CLAS) vise à conduire des actions en dehors du temps scolaire pour favoriser la réussite scolaire des élèves, en priorité dans les territoires les plus défavorisés, urbains et ruraux. Régi par la « charte de l'accompagnement à la scolarité », qui a été actualisée en 2001, il a pour objectif d'offrir aux côtés de l'école l'appui et les ressources dont les enfants ont besoin pour réussir à l'école et qu'ils ne trouvent pas toujours dans leur environnement familial et social. Ces actions sont distinctes des actions d'aide personnalisée ou de soutien scolaire mises en oeuvre par l'éducation nationale. Les CLAS sont financés par la CAF, l'Acsé et la DDASS. Les actions destinées aux élèves ont lieu hors du temps scolaire, que ce soit ou non dans des locaux ; elles sont menées par des associations en partenariat avec les écoles et les parents. Les CLAS ciblent en priorité les élèves relevant des réseaux d'éducation prioritaires et des ZUS, notamment aux moments charnière de la scolarité (CP/CE1, CM2/6ème, 3ème/2nde). Une circulaire interministérielle du 6 juin 2008 a reconduit ce dispositif et souhaité son rapprochement avec les réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP), en vue d'une évolution vers l'accompagnement des familles.

- Les contrats éducatifs locaux (CEL) ont par ailleurs vocation à coordonner l'ensemble des dispositifs du domaine périscolaire dans lesquels les parents sont aussi visés (par exemple, les dispositifs d'aide à l'apprentissage de la lecture pour les mères).

Il convient par ailleurs de rappeler que les contrats de réussite sont, à la différence des deux dispositifs précédents, exclusivement internes à l'éducation nationale. Ce dispositif a été affiné en 2006 par la création du « contrat ambition réussite » dans les 254 réseaux ambition réussite  et du « contrat d'objectifs scolaires » dans les établissements en réseau réussite scolaire. Le contrat de réussite est un engagement entre le recteur et le réseau d'éducation prioritaire : il porte sur les objectifs spécifiques du réseau, les moyens attribués sur la durée du contrat, et les indicateurs qui constituent le tableau de bord et qui permettront de mesurer l'évolution des résultats obtenus par les élèves. Le contrat est signé pour quatre ou cinq ans et fait l'objet d'une communication à l'ensemble de la communauté éducative, ainsi qu'aux parents. L'importance du partenariat avec les acteurs de la politique de la ville est rappelée par une circulaire du 30 mars 2006 : le contrat de réussite doit être articulé, non seulement avec le projet d'établissement ou le projet d'école, mais également avec les activités hors temps scolaire. La circulaire précitée demandait en conséquence de procéder, préalablement à l'établissement des contrats de réussite, à un état des lieux des dispositifs existants (aide aux devoirs, études surveillées, CEL, CLAS, école ouverte,...) et de définir les publics prioritaires pour chacun des dispositifs. Il convient toutefois d'observer que cet objectif de coordination assigné aux contrats de réussite est similaire à celui que fixent pour les CUCS les circulaires concernées : entre interministérialité éducative portée par le contrat de réussite et interministérialité de la politique de la ville portée par le CUCS, le risque de cumuler des approches partielles est manifeste (33(*)).Cette situation met en lumière la nécessité de mettre en place une procédure permettant de recenser sur un document unique l'intégralité des moyens d'intervention en matière scolaire et éducative.

C. LES ACTIONS INDIVIDUALISÉES DE SOUTIEN AUX ÉLÈVES PAR L'ÉDUCATION NATIONALE

Le développement récent des aides personnalisées mises en oeuvre par l'éducation nationale conduit à relativiser l'impact du découplage entre les territoires d'intervention de la politique de la ville et de l'éducation prioritaire. L'action de l'éducation nationale combine en effet désormais des dispositifs ciblés sur des établissements et des dispositifs ciblés sur les élèves en difficulté, quel que soit leur établissement d'appartenance. Par delà l'aide personnalisée de deux heures prévue à l'école primaire ou les stages de remise à niveau pendant les congés scolaires, il est utile de rappeler brièvement les caractéristiques des programmes personnalisés de réussite éducative et de l'accompagnement éducatif.

1. Le programme personnalisé de réussite éducative (PPRE)

L'article 16 de la loi du 23 avril 2005 dispose qu'« à tout moment de la scolarité obligatoire, lorsqu'il apparaît qu'un élève risque de ne pas maîtriser les connaissances et les compétences indispensables à la fin d'un cycle, le directeur d'école ou le chef d'établissement propose aux parents ou au responsable légal de l'élève de mettre conjointement en place un programme personnalisé de réussite éducative ». Les textes d'application publiés en août 2005 précisent que le soutien apporté à l'élève doit être aussi individualisé que possible, sous forme de travail en petits groupes ou de tutorat. Le PPRE fait l'objet d'un document contractuel entre l'établissement et la famille de l'élève.

Une enquête de la DGESCO réalisée en 2007 observe que c'est en classe de 6ème que le pourcentage d'élèves bénéficiant d'un PPRE est le plus important : il atteint 10,4 % en moyenne (16,6 % en éducation prioritaire, 8,9 % hors éducation prioritaire) ; la classe de CE1 vient ensuite avec un taux de 8,2 % (13,9 % en éducation prioritaire et 7,2 % hors éducation prioritaire) ; enfin, le pourcentage de PPRE en CM2 est particulièrement faible avec un taux de 2,4 % (4,3 % en éducation prioritaire et 2,1 % hors éducation prioritaire).

La diffusion de ce dispositif demeure donc encore très inégale, même si elle est légèrement plus importante dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire : en 2007-2008, les PPRE bénéficiaient à 7,2 % des collégiens en général et à 10,7 % des collégiens relevant de l'éducation prioritaire. L'échec scolaire - au sens des sorties du système éducatif sans diplôme ni qualification reconnue - touchant environ un élève sur cinq, ce dispositif apparaît en définitive d'un usage relativement limité.

L'exemple du collège Magellan de Chanteloup-les-Vignes illustre ainsi les limites de ce dispositif : créé il y a trois ans, le PPRE y apparaît d'ores et déjà concurrencé par deux autres dispositifs qui relèvent, l'un de l'éducation nationale (accompagnement éducatif), et l'autre de la politique de la ville (tutorat renforcé).

PPRE, accompagnement éducatif, et tutorat renforcé : l'exemple du collège Magellan de Chanteloup-les-Vignes

Un PPRE est proposé par les équipes après le premier trimestre et lors des conseils de classe. En 2006-2007, une vingtaine d'élèves, principalement de 6ème et 5ème, ont bénéficié de ce dispositif. Ces PPRE portaient sur des durées de 6 à 12 semaines, et plus de 75 % concernaient des difficultés en français. Le bilan de ce dispositif, réalisé par le collège à l'issue de la première année de mise en place, a permis de constater des progrès sensibles pour les élèves ne devant remédier qu'à une difficulté spécifique et dont le PPRE pouvait donc s'inscrire sur une courte durée. En revanche, ce dispositif s'est avéré insuffisant pour les élèves confrontés à des difficultés multiples. Ce constat a conduit le chef d'établissement à solliciter pour ces élèves des mesures de « tutorat renforcé (34(*)) », qui étaient mises en place dans le cadre d'un dispositif de réussite éducative par la municipalité de Chanteloup-les-Vignes.

Au cours de cette première année, 27 élèves ont bénéficié de ce tutorat renforcé pour un budget horaire de 669 heures. Selon une enquête menée auprès des tuteurs et des élèves, des progrès auraient été obtenus dans les résultats scolaires dans plus de 60 % des cas, et ce dispositif aurait également permis dans près de 90 % des cas de redonner confiance aux élèves, d'éviter le décrochage, d'organiser un meilleur suivi des devoirs, d'améliorer la tenue des agendas et des cahiers, et d'apporter une aide méthodologique. Cependant, les deux tiers des élèves inscrits au tutorat renforcé bénéficiaient également du dispositif d'« accompagnement éducatif » (Cf. infra) qui avait également été mis en place récemment au collège dans le cadre de l'aide aux devoirs et leçons, ce qui représentait entre trois à cinq heures supplémentaires pour les élèves de 6ème et 5ème. Certains élèves étaient même présents au collège jusqu'à huit heures de plus par semaine. Chez certains enfants, des problèmes d'absentéisme ont été signalés, ainsi que des progressions scolaires plus limitées. De plus, une bonne communication s'est révélée difficile à mettre en oeuvre entre « tuteurs renforcés » et intervenants de l'accompagnement éducatif.

Compte tenu de cette situation, les équipes pédagogiques ont décidé que les élèves en difficulté lourde (moyenne inférieure à 7 dans les disciplines fondamentales, décrochage scolaire caractérisé par des copies rendues blanches ...) seraient proposés pour le tutorat renforcé, et qu'en revanche, ils ne bénéficieraient de l'accompagnement éducatif que dans les domaines artistique, culturel et sportif. Sur ce fondement, une vingtaine d'enfants ont suivi un tutorat renforcé au cours de l'année 2008-2009. Professeurs et tuteurs se rencontrent selon des fréquences variables, et les tuteurs sont invités au conseil de classe.

Cette situation appelle deux observations. Alors même que, face au constat de difficultés scolaires lourdes, l'accompagnement éducatif, dont la responsabilité incombe au collège, devrait logiquement avoir un contenu prioritairement orienté vers une aide aux devoirs assurée par les enseignants qui constatent directement ces difficultés, il peut apparaître surprenant que les équipes pédagogiques aient préféré au cas d'espèce réserver un potentiel d'accompagnement éducatif pouvant aller théoriquement jusqu'à 8 heures par semaine à des activités sportives ou culturelles, et laisser la charge d'un tutorat renforcé de 3 heures à des intervenants extérieurs. D'autre part, on peut observer que, par delà ces deux dispositifs, les PPRE ne concernent plus désormais que 10 élèves, ce qui remet en cause ce dispositif qui avait été placé au coeur de l'obligation d'accès de tous les élèves au socle commun de compétences et de connaissances défini par la loi de programme pour l'avenir de l'école. La cohérence de ces orientations n'est pas manifeste.

2. L'accompagnement éducatif

Depuis la rentrée 2007, le ministère de l'éducation nationale a mis en place plusieurs dispositifs pour accompagner les élèves après les cours. Dès novembre 2007, 1 000 collèges situés en zone d'éducation prioritaire ont proposé à leurs élèves, sur la base du volontariat, un accompagnement éducatif de deux heures par jour, quatre jours par semaine. Depuis la rentrée 2008-2009, ce dispositif est proposé à tous les collégiens et aux élèves des écoles élémentaires de l'éducation prioritaire. Il recouvre quatre domaines, selon des formules définies par l'équipe éducative en fonction des besoins des élèves : l'aide aux devoirs, les activités culturelles, les activités sportives, et les langues vivantes depuis la rentrée 2008 pour les collégiens. Dans le cadre de sa généralisation, 323 M€ sont consacrés à ce nouveau dispositif.

L'accompagnement éducatif en 2008-2009

- 710 227 collégiens de l'enseignement public, soit 30 % des effectifs, bénéficient du dispositif dans 5 157 collèges ; plus de 4 millions d'heures sont consacrées à l'accompagnement éducatif par 74 878 intervenants, dont 60,8 % d'enseignants, soit un taux d'encadrement d'un intervenant pour 9 collégiens.

- 170 669 élèves des écoles élémentaires publiques relevant de l'éducation prioritaire bénéficient du même dispositif dans 3 072 écoles ; plus de 1 million d'heures sont assurées par 14 554 intervenants, dont 74,8 % d'enseignants, soit un taux d'encadrement d'un intervenant pour 12 écoliers.

Les professeurs sont secondés par des assistants d'éducation, des assistants pédagogiques et des assistants de langue. Certaines activités sont animées par des intervenants d'associations agréées, des artistes, des étudiants, des personnels des collectivités territoriales...

Dans les collèges publics, l'aide aux devoirs représente 64,4 % de ces activités, la culture 21,1 %, le sport 11,3 % et les langues vivantes 3,2 %.

Dans les écoles élémentaires publiques de l'éducation prioritaire, l'aide aux devoirs représente 64,6 % de ces activités, la culture 20,3 % et le sport 15,1 %.

Source : enquête prévisionnelle DGESCO

III. LE PILOTAGE INTERMINISTERIEL DES INTERVENTIONS EDUCATIVES

A. LE PILOTAGE NATIONAL

1. Le renforcement récent du cadre du pilotage interministériel de la politique de la ville

Dans un rapport remis en octobre 2007 à la commission des finances du Sénat, la Cour avait constaté que le pilotage des interventions de l'Etat au titre de la politique de la ville n'avait pas encore trouvé son point d'équilibre. Elle avait souligné la multiplicité des instances et la complexité des processus de décision, de même que la grande irrégularité des réunions du comité interministériel des villes (CIV). De façon plus générale, elle avait observé les limites des capacités de pilotage interministériel de la politique de la ville par la DIV. La Cour préconisait, en conséquence, une simplification du schéma de pilotage interministériel autour d'un CIV à l'importance réaffirmée, présidé par le Premier ministre. Le décret du 14 mai 2009 relatif aux instances en charge de la politique de la ville a mis en oeuvre certaines de ces préconisations. Ces évolutions devraient contribuer à renforcer globalement le pilotage interministériel en matière de politique de la ville, et plus spécifiquement en matière éducative :

- Ce texte réaffirme en effet le rôle du CIV comme instance d'impulsion de l'interministérialité en matière de politique de la ville : aux termes du décret du 14 mai 2009, le CIV est « chargé de définir, animer, coordonner et évaluer les actions de l'Etat dans le cadre de la politique de la ville » ;

- Le CIV est présidé par le Premier ministre, mais le décret prévoit également que le ministre chargé de la ville peut exercer cette présidence par délégation ;

- La DIV est chargée du secrétariat général du CIV. Celui-ci doit « contribuer à la conception, à l'élaboration et à la mise en oeuvre interministérielles de la politique de la ville. » Il assiste, par ailleurs, le ministre chargé de la politique de la ville dans l'exercice de ses attributions, et il assure l'évaluation de la politique de la ville, dans le cadre des orientations définies par le comité interministériel. A ce titre, il exerce la fonction de secrétariat permanent de l'observatoire national des zones urbaines sensibles ;

- L'article 6 du décret prévoit enfin que le ministre chargé de l'éducation nationale participe au CIV.

2. La participation de l'éducation nationale

Dans une réponse adressée lors de l'enquête, la DGESCO a porté une appréciation positive sur les conditions de coordination avec la politique de la ville, en observant notamment que « le ministère de l'éducation nationale est très largement associé au pilotage national des dispositifs et des programmes de la politique de la ville ».

Le ministère de l'éducation nationale est en effet membre de toutes les instances stratégiques concernées. Il est, à ce titre, membre des conseils d'administration de l'ANRU et de l'Acsé. Il est membre de l'observatoire national des ZUS. Il participe aux comités de pilotage du CLAS (contrat local d'accompagnement à la scolarité) et à la commission de validation des dispositifs de réussite éducative. Il pilote l'opération interministérielle « Ecole ouverte ». Il contribue à la rédaction du document de politique transversale sur la ville. En ce qui concerne la « dynamique Espoir Banlieues », le ministère de l'éducation nationale assure enfin le suivi des mesures du volet éducation mises en oeuvre depuis la rentrée scolaire 2008 : son programme d'action triennal prévoit des actions complémentaires prioritaires comme la lutte contre le décrochage scolaire, le renforcement de l'accompagnement éducatif dans les écoles élémentaires de l'éducation prioritaire, le renforcement de l'accès aux classes préparatoires aux grandes écoles, et le soutien des lycéens en dehors des cours.

3. Une coordination qui reste perfectible

Toutefois, la participation de l'éducation nationale aux instances nationales de la politique de la ville ne suffit pas à créer les conditions d'une coordination suffisante. Dans son récent Livre vert sur la géographie prioritaire de la politique de la ville, la DIV observait ainsi un « clivage entre le pilotage technique des politiques de droit commun et le pilotage de la politique de la ville ». Ces limites apparaissent plus importantes encore pour le pilotage interministériel susceptible d'être exercé dans le domaine de la politique d'éducation prioritaire : la plupart des ministères partenaires de l'éducation nationale n'ont pas engagé à cet égard d'actions spécifiques dans le cadre de leurs politiques propres.

B. LE PILOTAGE DÉCONCENTRÉ

1. Un cadre de coordination encore perfectible entre politique de la ville et éducation nationale

Dans son rapport remis à la commission des finances du Sénat en octobre 2007, la Cour a constaté que la politique de la ville n'avait pas véritablement trouvé sa place dans l'organisation des services déconcentrés de l'Etat, en dépit du rôle de coordination interministérielle exercé par les préfets. Ce constat général s'applique en particulier au domaine éducatif.

Les préfets doivent coordonner les actions menées par les services déconcentrés de l'Etat dans le champ de la politique de la ville :

- Au niveau régional, la politique de la ville constitue l'une des applications du rôle général de coordination interministérielle des préfets de région : les secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) comprennent fréquemment des chargés de mission pour la politique de la ville (35(*)) ;

- Au niveau départemental, les préfets exercent également un rôle de coordination des services déconcentrés qui interviennent dans le domaine de la politique de la ville (36(*)).

Cette fonction de coordination est cohérente avec les dispositions de l'article 17 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, aux termes duquel « le préfet de région a autorité sur les chefs des services déconcentrés, les délégués ou les correspondants à l'échelon régional des administrations civiles de l'Etat, quelle que soit la nature ou la durée de leurs fonctions. Il en va de même pour le préfet de département sur les chefs des services déconcentrés, délégués ou correspondants à compétence départementale. » Cependant, ainsi que le prévoit l'article 33-1° du même décret, cette autorité ne s'étend pas « au contenu et à l'organisation de l'action éducatrice ainsi qu'à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent ».

La Cour avait recommandé, en 2007, de conforter le rôle des préfectures de région en matière de coordination interministérielle de la politique de la ville et de clarifier leur articulation avec les directions régionales de l'Acsé, afin de donner aux préfets de département un interlocuteur unique pour les délégations de crédits de la politique de la ville. Cette clarification a été opérée par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, qui place les directions régionales de l'Acsé sous l'autorité du préfet de région, devenu délégué régional de l'agence : cette nouvelle organisation a rendu plus cohérent le cadre du pilotage interministériel.

Par ailleurs, en ce qui concerne l'éducation nationale, la constitution dans chaque réseau de l'éducation prioritaire (RAR ou RRS) d'un comité exécutif, prévue par la réforme de mars 2006, permet également de développer une fonction de coordination.  Un enseignant, secrétaire du comité exécutif, assure en effet systématiquement une mission de coordination du réseau, notamment vis-à-vis des instances de la politique de la ville : toutefois, le comité exécutif reste une instance exclusivement interne à l'éducation nationale.

En outre, chaque recteur a nommé un responsable de l'éducation prioritaire, le plus souvent un inspecteur d'académie ou son adjoint. Dans de nombreuses académies, un poste de chargé de mission à la fois compétent pour l'éducation prioritaire et pour la politique de la ville a même été créé au sein du rectorat, ce qui peut jouer un rôle favorable de coordination : ainsi, au sein de l'académie de Versailles, le chargé de mission participe personnellement aux comités de programmation des dispositifs de réussite éducative.

Enfin, une incertitude demeure sur le rôle susceptible d'être dévolu en matière de coordination aux 175 « délégués du préfet » créés dans le cadre de la dynamique « Espoir Banlieues » au contact des quartiers sensibles. La lettre de mission générale de ces délégués est, en effet, très large et peut, en principe, inclure un volet éducatif (37(*)). Ce document de cadrage doit être décliné de façon opérationnelle par les préfets : cependant, le positionnement de la dynamique « Espoir Banlieues » à l'égard des échelons déconcentrés de l'éducation nationale n'a pas été défini, ce qui peut poser à terme des problèmes de coordination.

2. La création par les acteurs de terrain de mécanismes de coordination

Par delà ces observations, l'enquête a cependant permis d'observer, dans les sites analysés, que les acteurs de terrain avaient su mettre en oeuvre des mécanismes de coordination opérationnels :

- L'académie de Lille souligne ainsi l'application intégrale de la circulaire du 24 mai 2006 précisant que le CUCS intègre et met en cohérence l'ensemble des dispositifs existant sur le territoire : projets de réussite éducative (PRE), contrats éducatifs locaux (CLE), Ecole ouverte, contrats d'accompagnement à la scolarité (CLAS), contrats d'éducation artistique, actions de lutte contre l'illettrisme, ateliers santé-ville (ASV), dispositif ville-vie-vacances, volet éducatif des contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD). L'académie de Lille conclut que « le nouveau contrat cadre, global et cohérent s'attache à accompagner un projet éducatif global en faveur des enfants et des jeunes des quartiers les plus en difficulté ».

- L'académie d'Aix-Marseille a également fait part d'un bilan positif de la coopération locale. Dans les Bouches-du-Rhône, l'inspection académique est présente dans le comité de pilotage spécifique du « volet éducation du plan espoir banlieue ». Elle est représentée dans toutes les instances de coordination des dispositifs de la politique de la ville, dans le comité inter-service des services de l'Etat (CIS) piloté par le préfet, et dans chaque comité technique réuni par les sous-préfectures.

- L'académie de Versailles fait également état d'une bonne coordination locale. Dans les Yvelines, le pilotage par la préfecture et l'inspection académique du volet éducatif des CUCS, et en particulier du PRE, est jugé particulièrement satisfaisant par les deux acteurs depuis sa mise en place en 2005. Il se traduit par des réunions bilatérales régulières au cours de l'année, ainsi que par la présence conjointe de la sous-préfète à la ville et d'un inspecteur d'académie-adjoint aux comités de pilotage locaux des 18 dispositifs de réussite éducative. Dans le département de l'Essonne, l'éducation nationale est présente dans le volet éducatif des CUCS, dans le pilotage départemental des CLAS, dans la mise en oeuvre des PRE, et dans le cadre du CLSPD. En ce qui concerne le volet éducatif de la politique de la ville, l'inspection académique siège dans les comités techniques qui instruisent les dossiers de demande de subventions, dans la mesure où des établissements scolaires peuvent être impliqués en tant que porteurs ou de partenaires des actions.

Au total, l'articulation entre politique de la ville et éducation nationale dépend donc fortement de la bonne volonté individuelle des acteurs locaux : si cette coordination existe généralement, elle ne peut de ce fait échapper à tout risque d'aléa.

L'aléa de l'articulation des interventions dans les quartiers sensibles : deux exemples locaux

- Un exemple de coordination réussie : à Roubaix, la Cour a observé un exemple de coordination, dans le quartier d'habitat ancien dégradé de l'Hommelet, entre l'association « Hommelet Sport Culture », financée sur des crédits de la politique de la ville, et l'école du quartier, en accord avec le coordinateur du réseau d'éducation prioritaire. L'école propose des activités d'accompagnement à la scolarité, tandis que l'association propose des activités culturelles et sportives (origami, théâtre, apprentissage ludique de l'anglais organisé dans les locaux de l'école). Ces interventions complémentaires sont présentées conjointement par l'école et par l'association à l'occasion de la rentrée des classes.

- Un exemple de coordination insuffisante : aux Mureaux, l'équipe pédagogique du collège Jean Moulin a constaté qu'une activité d'équitation proposée par une association financée par la politique de la ville pouvait être ouverte aux élèves qui avaient été temporairement exclus de l'établissement pour des raisons disciplinaires. Selon l'équipe pédagogique, cette absence de coordination conduit à annihiler tout effet d'exemplarité, pour les élèves sanctionnés, des mesures disciplinaires prises à leur encontre. Toutefois, la préfète des Yvelines a estimé pour sa part, en réponse aux observations de la Cour, que des mesures d'exclusion provisoires pouvaient être accompagnées d'activités éducatives encadrées, afin d'éviter le désoeuvrement des élèves concernés.

IV. LES MOYENS FINANCIERS AFFECTÉS AUX INTERVENTIONS EDUCATIVES DE L'ETAT EN DIRECTION DES QUARTIERS SENSIBLES

A. LES DIFFICULTÉS DE RECENSEMENT DES MOYENS BUDGÉTAIRES GLOBAUX  

1. Les moyens mis en oeuvre par l'éducation nationale

Les moyens mis en oeuvre par l'éducation nationale sont, en principe, recensés dans le document de politique transversale (DPT) « politique de la ville ». Ce recensement reste toutefois imparfait, en dépit d'améliorations récentes apportées à ce document, à la suite notamment d'observations critiques formulées par la Cour (38(*)). Ainsi, les modalités de calcul de la contribution de l'éducation nationale à la politique de la ville se limitent à l'évaluation des moyens supplémentaires mis en oeuvre dans les établissements relevant de l'éducation prioritaire et aux mesures mises en oeuvre dans le cadre de la dynamique « espoir banlieues » (accompagnement éducatif, en particulier). L'estimation des moyens de l'éducation nationale recensés dans le DPT s'élève ainsi à environ 1 Md€, soit un niveau très proche du chiffrage du seul surcoût de l'éducation prioritaire. Cette évaluation ne permet donc pas d'apprécier l'effort « de base » de l'éducation nationale en direction des quartiers sensibles.

Dans le cadre d'une enquête menée par la Cour sur la mesure des coûts de l'enseignement scolaire, la DGESCO avait chiffré en 2007 le surcoût global de l'éducation prioritaire, en y intégrant le dispositif « ambition réussite », à environ 922 M€, soit 1,7 % des crédits de la mission « Enseignement scolaire ». Ce surcoût est essentiellement lié à trois facteurs : un meilleur taux d'encadrement, des dispositifs indemnitaires particuliers, et des crédits pédagogiques et sociaux plus importants.

Tableau n° 6 :  Surcoût de la politique d'éducation prioritaire (en M€)

Surcoût pour le premier degré, le second degré et le poste « vie de l'élève »

Surcoûts (M€)

1er degré

 

Taux d'encadrement : 21,9 élèves par classe contre 23,5 en moyenne, soit 8000 ETP

Dispositifs indemnitaires

390

56

Sous total 1er degré

446

2nd degré

 

Taux d'encadrement : 5500 ETP enseignants et 610 ETP ATOS

Dispositifs indemnitaires

Crédits pédagogiques + 8 euros par élèves en moyenne

326+23

48

4

Sous total 2nd degré

401

Vie de l'élève

 

Taux d'encadrement :

1000 ETP de MI SE ou assistants d'éducation

2250 ETP assistants pédagogiques

500 ETP de personnels médicaux sociaux

23

26

22

Fonds sociaux : dépenses par élève supérieure de 8,5 euros en moyenne

4

Sous total vie de l'élève

75

Total

922

Sur la base du nombre d'écoles et d'établissements relevant de l'éducation prioritaire et des effectifs d'élèves scolarisés, un surcoût théorique moyen peut être calculé par établissement et par élève : il s'élève à 316 € pour les élèves du premier degré et à 612 € pour les élèves du second degré. Dans le cadre de la présente enquête, la DGESCO, en actualisant ses données, a estimé à environ 1 Md€ le surcoût actualisé lié aux RAR et RRS, dont près de 600 M€ concernent les postes supplémentaires d'enseignants.

2. Les crédits globaux de la politique de la ville en matière éducative

Le tableau suivant présente l'évolution globale des crédits spécifiques de la politique de la ville en matière éducative, en exécution budgétaire, sur la période 2005-2008. Ce tableau fait apparaître une forte montée en charge sur cette période, de 43,3 M€ à 93,5 M€, soit une hausse de 116 %.

Mesure (en M€)

2005

2006

2007

2008

2009
prévisions

Programme réussite éducative

35,5

67,1

82,5

76,7

83

Internats de réussite éducative

   

2,0

3,1

3,0

Lycées : opération « Une grande école, pourquoi pas moi

 

0,8

1,1

2,0

2

Collège : opération « 100 000 élèves - 100 000 tuteurs »

 

1,0

   

1,0

Accompagnement de lycées aux classes préparatoires

       

4,3

Accompagnement scolaire

   

4,6

   

Accès à l'éducation des populations vulnérables

   

9,5

 

7

Développement du « busing »

       

2,7

Programme « ville, vie, vacances »

7,7

10,2

9,2

9,6

10

Ecole ouverte

 

1,5

2,3

1,9

2,1

 

43,3

80,6

111,5

93,5

115,1

A compter de 2006, les chiffres d`exécution figurant sur le tableau correspondent aux consommations de l'Acsé. Les chiffres de consommation pour l'Etat figurent dans les rapports annuels de performance. Les écarts s'expliquent par la mise en oeuvre de la fongibilité des crédits par l'agence.

B. LES RISQUES D'EFFETS DE SUBSTITUTION

Une des critiques fréquemment adressées aux crédits spécifiques d'intervention de la politique de la ville est qu'ils pourraient se substituer aux crédits de droit commun des politiques de l'Etat et qu'ils seraient trop souvent un palliatif à leur intervention insuffisante en direction des quartiers sensibles. Cette appréciation a été fréquemment relayée par les acteurs de terrain rencontrés lors de l'enquête, en particulier à l'égard du programme de réussite éducative (PRE), en principe destiné aux élèves les plus en difficulté, mais en pratique parfois utilisé pour mener des actions de soutien scolaire de premier niveau. Toutefois, l'Acsé a indiqué en réponse aux observations de la Cour qu'à la suite de la mise en place de l'accompagnement éducatif par l'éducation nationale, la part des financements affectés au soutien de nature scolaire avait baissé de 28 % en 2008 à 24 % en 2009. De même, les financements des actions CLAS, dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale, sont passés de 7,2 M€ à 6 M€.

Pour autant, le dynamisme des crédits éducatifs spécifiques de la politique de la ville sur la période récente et la méconnaissance des moyens de droit commun mobilisés par l'éducation nationale peuvent amplifier ce risque d'effets de substitution. Toutefois, ces appréciations ne peuvent, en l'état, être étayées par une évaluation fiable des crédits de droit commun mobilisés en direction des zones d'intervention de la politique de la ville (39(*)). Il apparaît, en effet, très difficile de mesurer les évolutions comparées, dans les zones d'intervention de la politique de la ville, des crédits de droit commun et des crédits spécifiques. La définition d'une méthodologie spécifique serait nécessaire pour apprécier la réalité éventuelle de ces effets de substitution.

C. UNE COORDINATION LOCALE LIMITÉE DES INTERVENTIONS FINANCIERES

1. L'absence d'articulation des modalités d'attribution des moyens financiers

Les procédures locales d'attribution des moyens complémentaires alloués au titre de l'éducation prioritaire et les modalités de répartition des crédits spécifiques de la politique de la ville sont largement disjointes. Dans aucun des trois départements analysés par la Cour, la coordination entre les acteurs de la politique de la ville et de l'éducation nationale n'est allée jusqu'à une réflexion sur les modalités souhaitables de complémentarité des interventions financières. Les CUCS n'ont, en particulier, pas intégré dans la contractualisation les moyens de droit commun de l'éducation nationale en direction des quartiers sensibles : la préparation de la prochaine génération des CUCS devrait intégrer prioritairement cet objectif.

2. Le caractère peu lisible des moyens attribués localement à l'éducation prioritaire

Le niveau des moyens supplémentaires dont bénéficient les établissements classés en éducation prioritaire dépend des modalités de répartition, par l'administration centrale et par les échelons déconcentrés, des crédits attribués à l'ensemble des établissements, qu'ils relèvent ou non de l'éducation prioritaire. Le ministère répartit en effet les crédits du budget de l'Etat entre les académies à partir de calculs intégrant divers critères, dont l'évolution démographique. L'enquête menée sur le terrain par la Cour n'a en revanche pas permis de confirmer la prise en compte, dans cette répartition, de critères fondés sur des données académiques relatives à l'éducation prioritaire. Par ailleurs, au niveau académique, les méthodes de répartition des moyens entre les établissements tiennent inégalement compte de leur appartenance à l'éducation prioritaire : tel est le notamment le cas pour les personnels administratifs et techniques du second degré et pour les fonds sociaux.

Certes, la plupart des inspecteurs d'académie allouent davantage de moyens aux écoles classées en éducation prioritaire. La taille des classes primaires relevant de l'éducation prioritaire est ainsi en moyenne inférieure de un à deux élèves à celles des classes n'en relevant pas. Toutefois, l'absence de prise en compte de l'éducation prioritaire dans la répartition des crédits entre les académies peut aboutir à des paradoxes : les élèves sont ainsi plus nombreux par classe (24 en moyenne) dans les écoles primaires classées en éducation prioritaire dans l'académie de Créteil qu'ils ne le sont dans la moyenne nationale des écoles primaires classées hors éducation prioritaire (23,5). De même, dans le second degré, où les moyens sont alloués sous forme de dotation globale horaire (DGH), l'avantage comparatif accordé aux établissements relevant de l'éducation prioritaire peut être inégal : si, au sein de chaque académie, la DGH moyenne par élève est supérieure en éducation prioritaire à celle qui est accordée hors éducation prioritaire, l'examen des dotations par établissement peut révéler des situations contraires.

En outre, les académies, qui ne disposent que depuis peu et à titre expérimental d'une comptabilité analytique, ne peuvent déterminer que très approximativement le coût de la politique d'éducation prioritaire. La dernière estimation produite par le Haut conseil d'évaluation de l'école en avril 2004 (40(*)) évaluait ainsi le surcoût en moyens de l'éducation prioritaire «  entre 10 et 20 % », tout en précisant qu'une partie de ce surcoût était compensée par le fait que les personnels affectés en éducation prioritaire étaient un peu plus jeunes (41,4 ans en moyenne contre 43,5 ans).

Ce constat est insatisfaisant : il serait nécessaire de mieux appréhender le surcoût global de cette politique, ainsi que celui de ses déclinaisons locales, par rapport aux dispositifs ordinaires.

V. LES DISPOSITIFS GLOBAUX D'ÉVALUATION

A. DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE NON CONCORDANTS

1. Le programme 147 « Politique de la ville »

Le programme 147 « politique de la ville » (41(*)) comporte un objectif n° 2 : « améliorer l'encadrement éducatif et les chances de réussite scolaire des élèves les plus en difficulté ». Le libellé très général de cet objectif ne correspond pas à sa présentation, qui est essentiellement centrée sur le programme de réussite éducative (PRE). Il correspond, en revanche, au contenu de l'indicateur 2.1. associé à cet objectif, lui aussi de portée très générale (« évolution des chances de réussite scolaire des élèves des ZUS ») : cet indicateur rend compte de l'impact de l'ensemble des interventions éducatives menées en direction des quartiers sensibles, et non seulement des dispositifs de la politique de la ville.

2. Les programmes associés à la politique d'éducation prioritaire

Les projets annuels de performance des programmes « enseignement scolaire public du premier degré », « enseignement scolaire public du second degré », « vie de l'élève » et « soutien de la politique de l'éducation nationale » sont dotés d'indicateurs spécifiques consacrés aux interventions conduites en direction des « élèves en zone difficile » ou dans le cadre de la politique d'éducation prioritaire. Cependant, certains de ces indicateurs sont perfectibles et un nombre relativement significatif d'entre eux n'était pas encore renseigné dans les PAP 2008 (42(*)).

B. DES DISPOSITIFS DE SUIVI DISTINCTS

a) Le suivi de de la politique de la ville

Dans un rapport public particulier consacré en 2002 à la politique de la ville, la Cour a relevé que « la connaissance précise et donc chiffrée des caractéristiques des populations vivant dans les quartiers concernés par la politique de la ville ainsi que de leurs conditions de vie est un élément indispensable à la fois pour définir les actions à mener et pour en mesurer les effets ». Elle constatait à cet égard le caractère limité des travaux menés en la matière.

Toutefois, ces travaux ont depuis lors été développés de façon significative et ont permis d'aboutir à deux avancées importantes. Un observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), dont le secrétariat permanent est assuré par la DIV, a tout d'abord été institué. Aux termes de l'article 3 de la loi du 1er août 2003, cet observatoire placé auprès du ministre chargé de la ville (43(*)) est « chargé de mesurer l'évolution des inégalités sociales et des écarts de développement dans chacune des zones urbaines sensibles, de suivre la mise en oeuvre des politiques publiques conduites en leur faveur, de mesurer les moyens spécifiques mis en oeuvre et d'en évaluer les effets par rapport aux objectifs et aux indicateurs de résultats mentionnés à l'annexe 1 de la présente loi ». Les rapports de l'ONZUS constituent une base très utile pour apprécier l'évolution d'ensemble des zones urbaines sensibles. Ils comprennent en effet, outre un suivi commenté des indicateurs de la loi du 1er août 2003, un certain nombre d'études transversales sur la politique de la ville. Cependant, les travaux de l'ONZUS se heurtent à deux obstacles principaux d'ordre méthodologique liés au ciblage des observations sur les zones urbaines sensibles. Ils sont, tout d'abord, tributaires de la pertinence de ce zonage, alors que le caractère figé de la définition des zones urbaines sensibles a déjà été relevé ; cette approche rend en outre difficile une appréciation de l'impact des dispositifs de la politique de la ville, car ceux-ci ne sont pas toujours ciblés sur les ZUS (44(*)). Sur ce point, la DIV a indiqué lors de l'enquête que l'élargissement prévu des travaux de l'ONZUS aux territoires prioritaires des CUCS permettrait de mieux articuler les périmètres d'observation avec les politiques menées.

L'ONZUS a, par ailleurs, vocation à suivre les objectifs définis par l'annexe n° 1 de la loi du 1er août 2003. Les domaines couverts par ces objectifs correspondent à des domaines d'intervention divers : emploi, amélioration de l'habitat et de l'environnement urbain, santé, réussite scolaire, sécurité et tranquillité publiques, présence des services publics. Dans un rapport remis à la commission des finances du Sénat en octobre 2007, la Cour avait constaté que certains objectifs sont uniquement quantitatifs : c'est ainsi le cas, pour la thématique relative à l'amélioration de l'habitat et de l'environnement urbain, de l'objectif intitulé « développer les conventions de gestion urbaine de proximité pour toutes les ZUS de plus de 500 logements ainsi que pour les sites faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine ». D'autres objectifs sont rédigés en des termes très généraux : tel est par exemple le cas, en ce qui concerne la thématique relative à la réussite scolaire, de l'objectif intitulé « poursuivre les efforts en faveur de l'éducation prioritaire ». Il n'en reste pas moins que la définition législative d'un ensemble d'objectifs à atteindre par la politique de la ville constitue un progrès.

b) Le suivi de la politique d'éducation prioritaire

Le suivi de la politique d'éducation prioritaire est réalisé par les centres académiques de ressources pour l'éducation prioritaire (CAREP). Par l'organisation d'échanges de pratiques et d'expériences, la mise à disposition d'informations et de publications, ainsi que la mise en place d'une collaboration avec des chercheurs, ce dispositif veut être un outil d'accompagnement des équipes de terrain : le rôle des CAREP dans le pilotage académique de l'éducation prioritaire a été réaffirmé notamment par la circulaire du 11 septembre 2003. Par delà ces structures, le centre Alain Savary (45(*)), placé au sein de l'INRP, est un centre national de ressources pour les pratiques pédagogiques et éducatives dans les milieux difficiles : cette instance n'exerce cependant pas de rôle de coordination de l'action des CAREP.

c) Les systèmes d'information disponibles

Un système d'information géographique sur les quartiers de la politique de la ville (SIG) a été mis en service en 2002 en partenariat avec l'INSEE, l'ANPE, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, et le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. Ce système d'information a vocation à être utilisé pour fournir des éléments de suivi des actions en prenant pour référentiel les géographies prioritaires de la politique de la ville (zonages ZUS-ZFU-ZRU et cadre contractuel des CUCS). Accessible au moyen d'un extranet, il constitue une avancée importante, même s'il est perfectible sur plusieurs points : certaines données sont relativement anciennes (1999 pour les données INSEE sur la population, 2004 pour les données ANPE sur les demandeurs d'emploi en fin de mois) ou bien manquantes (nombre d'allocataires CAF). Ce système n'est pas encore véritablement exploité par les acteurs de terrain comme outil d'aide à la définition d'une stratégie d'intervention en direction des quartiers en difficulté.

Par ailleurs, les données dont disposent les acteurs de l'éducation prioritaire pour évaluer les résultats de cette politique sont principalement recensées dans la base ICOTEP (indicateurs communs pour un tableau de bord de l'éducation prioritaire). La circulaire du 1er septembre 2003 relative aux « objectifs et méthodes pour lutter contre la fracture scolaire » se réfère explicitement à ICOTEP, « outil de référence reconnu et validé », et rappelle que « le contrat de réussite devra faire apparaître les indicateurs pertinents pour l'évaluation des résultats ». Ces informations restent toutefois partielles et nécessitent une adaptation aux besoins des établissements.

LES INTERVENTIONS EDUCATIVES EN DIRECTION DES QUARTIERS SENSIBLES : UNE EFFICACITÉ ET UNE EFFICIENCE ENTRAVÉES

I. APPROCHE GENERALE DE L'IMPACT DES DISPOSITIFS ACTUELS

A. LA COMPLEXITE ET L'INSTABILITE DES DISPOSITIFS

Le foisonnement et l'empilement des dispositifs d'intervention éducative de l'Etat en direction des quartiers sensibles induisent une complexité qui constitue - ainsi que l'ont fréquemment relevé les acteurs de terrain interrogés lors de l'enquête - un obstacle à l'appropriation, et donc à l'efficacité et à l'efficience des dispositifs. Ainsi que le montre le schéma suivants, huit configurations sont ainsi possibles selon que l'élève est scolarisé ou non dans un établissement de l'éducation prioritaire ou qu'il réside ou non dans le périmètre d'un CUCS ou d'une ZUS. Ces configurations sont peu lisibles et restent, en particulier, inintelligibles pour les familles.

Scolarisation ou non dans un établissement d'éducation prioritaire

Situation ou non dans le périmètre d'un CUCS

Situation ou non dans le périmètre d'une ZUS

Armature des dispositifs éducatifs de l'Etat en direction des quartiers sensibles

Scolarisé dans un établissement de l'éducation prioritaire

(1 571 586 jeunes scolarisés, soit 20% du total des élèves)

Vivant dans un quartier prioritaire du CUCS

Cas 1 : Vivant en ZUS

Politique de la ville : PRE ; Ecole ouverte ; IE ; accompagnement scolarité ; 100 000 élèves, 100 000 tuteurs ; « Oser l'excellence » ; busing ; VVV

Education nationale : accompagnement éducatif primaire ; RSL ; banque de stages ; médiateurs de réussite scolaire

Cas 2 : Ne vivant pas en ZUS

Politique de la ville : PRE ; Ecole ouverte ; IE ; accompagnement scolarité ; 100 000 élèves, 100 000 tuteurs ; « Oser l'excellence » ; busing ; VVV

Education nationale : accompagnement éducatif primaire ; RSL ; banque de stages ; médiateurs de réussite scolaire

Ne vivant pas dans un quartier prioritaire du CUCS

Cas 3 : Vivant en ZUS

Politique de la ville : PRE ; Ecole ouverte ; IE ; 100 000 élèves, 100 000 tuteurs ; « Oser l'excellence »

Education nationale : accompagnement éducatif primaire ; RSL ; banque de stage ; médiateurs de réussite scolaire

Cas 4 : Ne vivant pas en ZUS

Politique de la ville : PRE ; Ecole ouverte ; IE ; 100 000 élèves, 100 000 tuteurs ; « Oser l'excellence »

Education nationale : accompagnement éducatif primaire ; RSL ; banque de stages ; médiateurs de réussite scolaire

Non scolarisé dans un établissement de l'éducation prioritaire

Vivant dans un quartier prioritaire du CUCS

Cas 5 : Vivant en ZUS

Politique de la ville : PRE ; Ecole ouverte ; IE ; Accompagnement scolarité ; « Oser l'excellence » ; busing ; VVV ;

Education nationale : RSL ; médiateurs réussite scolaire ; accompagnement éducatif possible sous condition .

Cas 6 : Ne vivant pas en ZUS

Politique de la ville : accompagnement scolarité ; « Oser l'excellence » ; busing ; VVV + Ecole ouverte

Education nationale : RSL ; accompagnement éducatif

Ne vivant pas dans un quartier prioritaire du CUCS

Cas 7 : Vivant en ZUS

Politique de la ville : PRE ; Ecole ouverte ; IE ; « Oser l'excellence »

Education nationale : RSL ; médiateurs de réussite scolaire ; accompagnement éducatif possible

Cas 8 : Ne vivant pas en ZUS

Politique de la ville : Ecole ouverte

Education nationale : RSL ; accompagnement éducatif possible

PRE : programme de réussite éducative - VVV : Ville, vie, vacances - IE : internat d'excellence - RSL : réussite scolaire au lycée

L'intégralité de ces dispositifs n'est pas toujours mise en oeuvre, car leur offre dépend de la mobilisation des acteurs locaux, ou bien elle ne peut être proposée que sur des territoires ou établissements bien ciblés. Toutefois, le bilan des dispositifs mis en place amène à constater la prolifération des interventions éducatives dans les quartiers sensibles. Cet empilement soulève des problèmes de lisibilité et d'articulation, et l'efficacité commande qu'une plus grande cohérence soit recherchée.

Lors de l'enquête, l'inspecteur d'académie de l'Essonne a souligné qu'il « n'existe pas de cartographie qui [reprenne] tous les dispositifs existants ». En effet, les multiples dispositifs qui relèvent de l'offre scolaire, parascolaire (offre complémentaire à la réalisation de la scolarité), et périscolaire (offre indépendante de l'école et visant le bien être et le développement socioculturel du jeune scolarisé) se superposent en relevant de multiples logiques (éducation prioritaire, CUCS, dispositifs contractuels, ...), sans que tous les acteurs connaissent les caractéristiques des actions des autres intervenants. Outre les effets de concurrence ou de redondance entre des dispositifs dont le professionnalisme peut s'avérer inégal, cette situation est génératrice de difficultés de coordination, dès lors que le temps de l'élève - qui n'est pas indéfiniment extensible - est écartelé entre une pluralité d'intervenants présents hors et dans l'établissement. Il convient d'observer à cet égard que c'est à partir de la gestion du temps scolaire que doivent s'engager les actions éventuellement complémentaires, et non l'inverse : les actions éducatives complémentaires ne peuvent déterminer les horaires et modalités des apprentissages scolaires fondamentaux. Mais il serait par ailleurs de bonne gestion d'optimiser le hors temps scolaire par rapport aux obligations de la scolarité. Un recensement précis des modalités d'intervention de l'ensemble des dispositifs de l'éducation nationale et de la politique de la ville est donc nécessaire.

Par ailleurs, il est important de rappeler que la difficulté scolaire est fortement concentrée sur le plan géographique. Ainsi, pour le second degré (46(*)), une enquête de la DEPP sur les sortants sans qualification du système éducatif montre que les difficultés sont plus accentuées dans une dizaine d'académies, situées dans le quart inférieur droit du tableau ci-après.

Un des premiers objectifs de l'articulation entre les dispositifs de la politique de la ville et de l'éducation nationale dans les quartiers sensibles devrait donc être de veiller à apporter des correctifs harmonisés à l'ensemble de ces situations, et d'éviter que l'inégalité des moyens mis en oeuvre par les acteurs locaux aggrave les différenciations. Cette exigence doit amener les acteurs et responsables de terrain à disposer des outils d'une maîtrise commune des actions engagées : la réponse de l'académie d'Aix-Marseille produite lors de l'enquête évoquait ainsi, de façon significative, la nécessité d'« une synthèse permettant, au niveau central, de constituer une « doctrine » quant à l'articulation détaillée des dispositifs ».

Ce besoin de clarification d'une « doctrine » de la mise en oeuvre des dispositifs apparaît d'autant plus nécessaire que les enquêtes de la DEPP (47(*)) aboutissent à une classification des collèges, à partir de multiples variables (48(*)), qui fait apparaître une catégorie de « collèges très défavorisés », qui représente 6,5 % du total des établissements (Cf. annexe). Une concentration des moyens sur cette catégorie de collèges, qui ne recoupe pas exactement la classification « ambition réussite », peut donc apparaître souhaitable, si elle ne restreint pas pour autant la mise en place de dispositifs de lutte contre la difficulté scolaire dans les autres établissements.

En outre, dans un récent rapport public thématique sur Les communes et l'école de la République, la Cour et les chambres régionales des comptes ont déjà eu l'occasion de recommander de clarifier la répartition des compétences en matière d'accompagnement de la scolarité, ce qui implique que l'Etat fixe un cadre minimal suffisamment précis pour qu'il s'impose à tous les partenaires de l'école. La Cour évoquait à cet égard l'intérêt de réfléchir à la possibilité de définir un cahier des charges national des services ou prestations attendues dans le cadre de l'accompagnement scolaire, afin de constituer un cadre de référence permettant d'évaluer - et donc éventuellement de faire compenser par l'Etat - les écarts susceptibles de mettre en cause l'égalité des chances.

B. LE SUIVI DES INDICATEURS DE L'ONZUS EN MATIÈRE ÉDUCATIVE

Dans son rapport de 2006, l'ONZUS estimait que sur, la période 2003-2005, « la plupart [des indicateurs de résultats de la loi du 1er août 2003] n'attestent pas d'une réduction des inégalités entre les ZUS et leurs villes d'appartenance » et que « le processus de décrochage entamé depuis des années n'est pas enrayé ». Cette appréciation globale s'appliquait notamment aux indicateurs suivis en matière de réussite scolaire, et l'examen des évolutions enregistrées sur la période 2002-2007 confirme ce constat. Toutefois, le rapport annuel 2008 de l'ONZUS évoque en matière de réussite scolaire des évolutions plus positives dans les territoires des ZUS (49(*)).

Les observations du rapport 2008 de l'ONZUS sur la réussite scolaire

- Les retards scolaires observés en sixième et en troisième restent près de deux fois supérieurs dans les collèges ZUS que dans les collèges hors ZUS, mais ils baissent plus fortement dans les ZUS. De la même façon, les redoublements sont plus nombreux en ZUS, mais ils augmentent moins vite (2006-2007).

- Les taux de réussite au brevet en 2006-2007 ont enregistré un accroissement plus net dans les ZUS (passant de 66,7 % à 70,8 %) que dans les autres collèges (où ils progressent de 80,4 % à 83,4 %). Cette évolution positive intervient, il est vrai, après une dégradation nette des résultats. L'ONZUS observait dans son précédent rapport annuel : « Avec près de 14 points en 2005-2006, l'écart entre les collèges de ZUS et les autres établissements s'accentue par rapport à l'année scolaire précédente, où il était inférieur à 13 points (et à 10 points l'année précédente). Entre ces deux années, le taux de réussite au brevet a ainsi diminué plus fortement dans les ZUS (68,3 à 66,7 %) que dans les autres collèges (80,9 à 80,4 %) ».

- En 2006-2007, le taux de redoublement en seconde était plus élevé de 5,6 % dans les établissements situés en ZUS. Ce taux s'est réduit plus sensiblement en ZUS qu'hors ZUS.

- La réussite au baccalauréat dans les ZUS est inférieure à la moyenne nationale. Cependant, sa progression entre la session de juin 2006 et juin 2007 est importante et parfois plus forte que celle observée au plan national (50(*)), notamment pour les baccalauréats ES et STI. Par contre, dans les filières S, L, et STT, la baisse des taux de réussite en ZUS tranche avec la progression de la réussite au niveau national.

Les conclusions à tirer de ces résultats sont cependant d'interprétation délicate. Le diplôme national du brevet est ainsi un indicateur de réussite scolaire dont la fiabilité a souvent été remise en cause dans le passé, notamment en raison des effets du contrôle continu, même si ceux-ci peuvent aujourd'hui être identifiés dans les résultats. En outre, la hausse des résultats au diplôme national du brevet en 2007 ne peut refléter les effets de la relance de l'éducation prioritaire de 2006, puisqu'elle concerne une cohorte engagée au collège au plus tard en 2004.

L'ONZUS a, par ailleurs, repris les données du ministère de l'éducation nationale sur la valeur ajoutée des lycées implantés en ZUS en calculant pour chacun d'eux un taux de réussite « attendu », qui tient compte de la catégorie sociale et de l'âge des élèves. De la comparaison entre ce taux et les résultats réellement observés, il ressort que, quelle que soit la série du baccalauréat, plus de la moitié des lycées implantés en ZUS ont une valeur ajoutée négative, c'est-à-dire que le taux de réussite obtenu est inférieur au taux de réussite des élèves ayant les mêmes âges et origines sociales sur l'ensemble de la France. En sens inverse, un quart des lycées des ZUS présente une valeur ajoutée positive de 1 à 5 points selon les filières.

Au total, ces résultats ne permettent pas de discerner clairement un processus de rattrapage des territoires situés en ZUS en matière de réussite scolaire des élèves.

C. L'IMPACT DU VOLET ÉDUCATIF DE LA DEUXIÈME GÉNÉRATION DE CONTRATS DE VILLE ET PREMIERS ÉLÉMENTS D'ANALYSE SUR LES CUCS

1. Le volet éducatif de la deuxième génération (2000-2006) des contrats de ville

Dans son rapport remis à la commission des finances du Sénat en octobre 2007, la Cour avait souligné les lacunes du dispositif d'évaluation des contrats de ville. Ce constat a été conforté par une nouvelle analyse menée en 2008 sur plusieurs contrats de ville dans le département de l'Essonne. Cette appréciation vaut également pour le volet éducatif des contrats de ville, même si le rapport d'information du Sénat sur l'avenir des contrats de ville (2005) (51(*)) a fait par ailleurs apparaître leur capacité à mobiliser les différents partenaires intervenant dans le champ de la politique de la ville.

2. Le volet éducatif de la première génération des contrats urbains de cohésion sociale

Les premières données disponibles montrent que le bilan du volet éducatif de la première génération des CUCS est contrasté. Une étude sur le bilan de volet éducatif, menée par la DIV, a ainsi porté sur 50 sites et a été accompagnée d'une étude qualitative sur 10 sites. Cette étude souligne « la complexité du paysage éducatif et l'enchevêtrement des dispositifs, [qui] restent des obstacles majeurs au développement de projets éducatifs globaux et notamment à l'implication de l'échelon politique municipal (et cela, même lorsque le réseau technique est performant). » Selon cette étude, « les territoires qui ont le plus investi le champ éducatif et entrepris des démarches partenariales fortes autour de projets éducatifs partagés, sont ceux qui peuvent être le plus fragilisés. Sans que l'on puisse parler de rupture, le découragement est réel, notamment parce les changements de cadre se situent à des niveaux sur lesquels l'échelon local n'a finalement que peu de maîtrise ». En définitive, ce rapport est pessimiste sur les possibilités d'amélioration prochaine : « L'impact des nouveaux dispositifs de l'Éducation nationale, les incertitudes sur les modifications du zonage, la baisse prévisible des crédits, l'imprécision de certaines circulaires (« année transitoire » pour le CLAS (52(*))), les risques de substitution évoqués, les mesures de la dynamique espoir banlieues..., constituent autant de facteurs qui ne permettent pas d'envisager une mise en cohérence sur le moyen terme. Plus globalement, c'est le partenariat avec l'État qui est questionné dans un contexte d'injonction paradoxale entre des textes qui invitent à la mise en cohérence et un empilement de mesures, rendant la tâche à chaque fois plus difficile. »

L'analyse des CUCS mis en oeuvre sur les trois territoires analysés dans l'enquête montre que le volet éducatif de ces contrats est nettement plus structuré que celui des contrats de ville (53(*)). En revanche, ces contrats se caractérisent également par la disparité des périmètres contractuels et des dispositifs mobilisés au titre des actions éducatives. En outre, sur le fond, si la mise en cohérence des politiques éducatives est présentée comme un objectif par les trois contrats, leur contenu est pour le moins variable :

- A Roubaix, le CUCS n'est pas présenté comme un outil de cohérence des actions, car celle-ci doit être obtenue par le projet éducatif local et le contrat éducatif local ;

- Dans les quartiers Nord de Marseille, le CUCS est en revanche conçu comme un levier de mise en cohérence des dispositifs ;

- A Chanteloup-les-Vignes, la phase d'élaboration du CUCS a été l'occasion de rechercher ex ante la mise en cohérence des dispositifs.

Pour les trois CUCS examinés, il existe donc trois conceptions différentes de la déclinaison locale de l'objectif général de mise en cohérence des politiques éducatives.

Les lacunes de l'évaluation sont en outre persistantes. L'examen des CUCS des trois territoires analysés a, certes, montré que la dimension évaluative était plus développée et précise que pour les précédents contrats de ville (54(*)). Toutefois, les outils d'accompagnement méthodologique de la définition du volet évaluatif ont été diffusés très tardivement au cours du processus d'élaboration des CUCS : une note de cadrage sur l'évaluation des CUCS a été diffusée par la DIV en février 2007, et un guide d'évaluation a été publié à la mi-2007. L'élaboration de ces outils postérieurement à la préparation et à la signature d'un nombre déjà important de CUCS fait donc courir le risque d'un renouvellement des difficultés de synthèse nationale qui ont déjà été constatées pour l'évaluation à mi-parcours des contrats de ville. Ce manque d'accompagnement se traduit d'ores et déjà par la grande hétérogénéité d'un contrat à l'autre des objectifs et des indicateurs retenus (55(*)).

Tableau n° 7 :  Le cadre contractuel du volet éducatif des CUCS de Chanteloup-les-Vignes, Marseille et Roubaix

CUCS

Chanteloup-les-Vignes

Marseille

Roubaix

Composition communale

commune de Chanteloup-les-Vignes

16 arrondissements de Marseille

commune de Roubaix

Géographie prioritaire du CUCS

1 quartier en priorité n°1 : ZUS La cité : La Noé, les Feucherets

12 ZUS, 2 ZFU, 120 quartiers non ZUS

3 ZUS, 4 quartiers non ZUS

Quartiers en rénovation urbaine

Convention n° 165 (2005-2008) : ZUS La Cité : La Noë, Les Feucherets

6 conventions de rénovation urbaine

2 conventions de rénovation urbaine

Dispositifs de la politique de la ville, dont ceux liés à la réussite éducative

6 dispositifs, dont 3 en lien avec la réussite éducative : atelier santé ville, contrat éducatif local, projet de réussite éducative, plan local pluriannuel pour l'insertion et l'emploi de Chanteloup-Rives de Seine PLIE 083, EEI, GUP.

2 en lien avec la réussite éducative : un projet de réussite éducative, un internat de réussite éducative

6 dispositifs, dont 1 en lien avec la réussite éducative : un projet de réussite éducative, une mission locale, une équipe emploi insertion, un PLIE, un contrat local de sécurité, une maison de la justice et du droit

Source : SIG ville

D. L'IMPACT DE LA POLITIQUE D'ÉDUCATION PRIORITAIRE

Les évaluations de l'impact de la politique d'éducation prioritaire sont, soit antérieures à la relance de l'éducation prioritaire en 2006 - et elles ne peuvent alors être utilisées qu'à titre indicatif -, soit postérieures - et elles ne disposent alors que d'un faible recul -. Dans un référé de 2004 adressé au ministre de l'éducation nationale, la Cour rappelait en outre que « la mesure de la valeur ajoutée d'une politique telle que l'éducation prioritaire est nécessairement très complexe, puisqu'il est impossible de raisonner toutes choses égales par ailleurs, comme si les conditions économiques, sociales et culturelles de la zone d'éducation prioritaire n'avaient pas évolué ». Les difficultés d'évaluation de la performance de l'éducation prioritaire ont été également soulignées en 2006 par un rapport des inspections générales du ministère de l'éducation nationale (IGAENR-IGEN) : « Ses objectifs n'ayant pas été clairs, dès lors, ses résultats, son efficience et sa pertinence ne sont pas toujours clairement perceptibles... Même si l'évaluation a été affichée très tôt comme une priorité, [elle] n'a jamais débouché sur des résultats concrets ».

En outre, les résultats disponibles apparaissent souvent positifs, mais également parfois difficilement interprétables. Ainsi, une analyse des performances en lecture des élèves de CM1 réalisée par la DEPP (56(*)), à la suite des enquêtes PIRLS de 2001 et 2006, met en évidence la relative stabilité des scores obtenus par les élèves de l'éducation prioritaire, à la différence d'une baisse sensible des scores des élèves hors ZEP. De même, l'académie d'Aix-Marseille a réalisé en 2008 une synthèse intermédiaire des contrats de réussite 2006-2010 : ce bilan fait apparaître des progrès pour une majorité des RAR et RRS.

L'évaluation de l'académie d'Aix-Marseille sur la politique d'éducation prioritaire

Selon les résultats de ces travaux, les RAR et les RRS de l'académie se sont inscrits dans les priorités nationales de l'éducation prioritaire. :

- Axe 1 : 100 % d'élèves lecteurs à l'issue de l'école primaire

- Axe 2 : Maîtrise du socle commun des compétences à l'issue du collège pour tous les élèves

- Axe 3 : Maîtrise des conduites sociales liées au respect de soi et d'autrui.

Aucun des réseaux, RAR ou RRS, ne présente des indicateurs systématiquement favorables, mais, en revanche, tous voient des progrès se réaliser, sur au moins une composante des trois axes académiques. Ainsi, 18 RAR sur 26 et 16 RRS sur 28 sont en voie de réussite sur l'axe 1 (5 RAR et 4 RRS ayant dépassé la cible) ; 19 RAR et 20 RRS sur l'axe 2 ; 13 RAR et 13 RRS sur l'axe 3.

A côté de ces résultats globaux, des effets contradictoires sont constatés :

- des progrès sont rarement relevés à la fois en mathématiques et en français, aux évaluations du 1er degré ou de 6ème ;

- les progrès constatés sur les apprentissages peuvent ne pas s'accompagner d'améliorations sur les conduites sociales des élèves. Pour 13 des 26 RAR évaluables et 12 des 28 RRS, l'académie constate une dégradation du climat social ;

- Le taux d'obtention du brevet peut s'améliorer sans qu'une progression pour l'orientation en seconde générale et technologique ne soit constatée.

Au total, on ne peut que regretter l'absence de disponibilité actuelle d'une évaluation globale de la politique d'éducation prioritaire. La DGESCO a indiqué en réponse à la Cour que celle-ci ferait l'objet d'une évaluation nationale en 2010, cette date correspondant à l'échéance des contrats des réseaux. Elle a annoncé, par ailleurs, le déploiement en 2009 d'un tableau de bord de l'éducation prioritaire : cet outil a vocation à permettre une mise en relation, dans chaque académie, entre les coûts de l'éducation prioritaire, les performances scolaires, les leviers d'action mobilisés et les caractéristiques démographiques et socioéconomiques. Ces initiatives doivent être poursuivies, afin de répondre à un besoin d'évaluation qu'il faut à nouveau souligner.

II. ELÉMENTS D'ANALYSE DE L'EFFICACITÉ ET DE L'EFFICIENCE DES DISPOSITIFS

A. LES DISPOSITIFS RELEVANT PRINCIPALEMENT DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

1. Le programme « Ville, Vie, Vacances »

a) Rappel de l'origine et du cadre juridique et financier du dispositif

En 1980, un dispositif « opérations anti-été chaud » a été institué en réponse aux premiers troubles intervenus durant l'été dans certaines cités urbaines. Il a été élargi, en 1982, à onze départements dans le cadre des « opérations prévention été ». En 1995, avec le dispositif « Ville, Vie, Vacances »(VVV), ce programme a été étendu à toutes les vacances scolaires.

Ce dispositif interministériel fait l'objet d'une circulaire annuelle de la DIV. Il vise à permettre aux jeunes de bénéficier d'activités culturelles, sportives et de loisirs pendant les vacances scolaires. Les opérations VVV bénéficient à tous les jeunes résidant dans les quartiers des agglomérations incluses dans des contrats de ville. Ce dispositif cible en outre les jeunes en voie de marginalisation ou de délinquance.

L'Acsé assure depuis le 1er janvier 2007 la gestion et le suivi de la mise en oeuvre du programme VVV. Elle répartit les crédits dédiés à ce dispositif, qui sont intégrés dans les crédits fongibles d'intervention pour la politique de la ville, complétés par les concours apportés par d'autres partenaires au niveau local (caisses d'allocations familiales, collectivités territoriales, autres crédits déconcentrés de l'Etat...). En 2008, un montant total de 9,2 M€ - dont 9,0 M€ de crédits « politique de la ville » de l'Acsé et 0,2 M€ du Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) (57(*)) - a été engagé par les préfets, qui sont intervenus en tant que délégués de l'Acsé, pour soutenir 3 761 projets au titre du dispositif VVV. Environ 618 000 € ont également été mobilisés par l'Acsé pour le financement de 14 associations nationales (mouvements scouts, associations d'éducation populaire, associations sportives ou culturelles,...).

b) Eléments d'analyse d'efficacité et d'efficience

Organisées principalement lors de la période estivale (50,4 % en 2007), les activités du programme VVV sont également mises en oeuvre pendant les vacances d'hiver et de printemps. Elles mobilisent de nombreux partenaires publics (services déconcentrés de l'Etat, services municipaux) et privés (en particulier des associations). Au total, elles bénéficient chaque année à plusieurs centaines de milliers de jeunes, principalement âgés de 11 à 18 ans, qui peuvent participer à des activités ponctuelles (séances de cinéma en plein air, sorties à la journée...) ou de plus longue durée (séjours, chantiers, ateliers artistiques...). On constate en 2007 une évolution importante de la participation des jeunes filles au dispositif (37 % contre 23 % en 2006), conformément aux orientations fixées par l'Acsé et reprises dans la circulaire interministérielle du 27 mars 2008 relative au programme VVV (58(*)).

L'Acsé a effectué, en 2008, en lien avec la cellule nationale interministérielle VVV, une étude sur la mise en oeuvre de ce programme dans huit villes situées dans quatre départements (Gironde, Hérault, Moselle, Seine-Saint-Denis). Le rapport d'étude constate une « perte d'identité du programme VVV éclaté entre deux finalités (la lutte contre les exclusions - la prévention de la délinquance), éclaté entre deux pôles de gouvernance ("pôle départemental" avec des cellules "autonomes" - "pôle municipal" avec une gestion contractualisée Préfectures / CUCS) ». Il relève aussi que « la logique de guichet gagne et l'opportunité financière du programme emporte toute autre considération sur le sens et l'impact du dispositif ». Il constate, cependant, un impact « manifeste » de ce programme en soulignant en particulier la légitimité conférée par le label VVV et la professionnalisation des acteurs intervenant dans le cadre de ce programme. Cette évaluation relève enfin que « le programme ne génère pas d'impact particulier sur la mutualisation des ressources entre opérateurs. Si le brassage des publics est évoqué dans la circulaire nationale comme une orientation souhaitable, celle-ci n'invite pas expressément à des jeux d'alliance entre acteurs. Ces opérateurs devraient être invités, y compris financièrement, à concevoir conjointement (à l'échelle de la commune ou du département) des actions partagées participant au croisement de leurs publics ». Le rapport propose dès lors une réorganisation du programme allant, en particulier, dans le sens d'une clarification des directives nationales et d'une plus grande mutualisation des moyens mis en oeuvre. Il préconise également un découplage des appels à projets CUCS et VVV.

Il ressort toutefois des constats de terrain effectués lors de la présente enquête que les actions VVV gagneraient, tout au contraire, à être mieux coordonnées avec le volet éducatif du CUCS. La coordination mise en oeuvre avec l'éducation nationale apparaît notamment lacunaire. Elle peut être absente, comme dans l'académie de Lille, où l'inspection académique, bien que membre de droit, ne participe pas à la cellule départementale, ou bien limitée, comme dans le département des Yvelines, où l'inspection académique n'a de visibilité sur ce dispositif qu'à travers sa participation à la préparation des programmations CUCS. Le bilan réalisé par l'Acsé confirme également la place relativement limitée de l'Education nationale : lorsqu'elle est membre de la cellule départementale, elle « juge son rôle très marginal, limité à une fonction d'instruction au sein de la cellule technique, sans pour autant s'impliquer sur les visites de terrain ou sur les réunions bilan ». Or, dans la mesure où le dispositif VVV est complémentaire du dispositif «  Ecole Ouverte » mis en oeuvre par le ministère de l'éducation nationale, ce défaut d'articulation ne peut qu'être problématique.

Bilan du dispositif VVV réalisé par la mission ville pour 2007 pour le département des Yvelines

- Les 90 opérateurs sont principalement des associations (44) et des services municipaux (39). Les autres opérateurs sont : 2 établissements scolaires, 2 clubs de prévention spécialisée, 3 unités de gendarmerie ou de la police nationale.

- Le programme a bénéficié à 6 553 jeunes, dont 40 % de filles. 74,5 % sont âgés de 11 à 15 ans. 5 % des bénéficiaires ont plus de 18 ans. Ces jeunes ont été encadrés par 726 adultes.

- 8 financeurs ont contribué en 2007 au dispositif VVV, dont notamment les municipalités (43 %), les crédits de la politique de la ville (33,5 %), les associations (10 %), et le conseil général (5 %) (59(*)).

2. Le programme « Ecole de la deuxième chance »

a) Rappel de l'origine et du cadre juridique et financier du dispositif

Mis en place à la suite du Livre blanc sur l'éducation et la formation de la Commission européenne (60(*)), l' « Ecole de la deuxième chance » est un dispositif qui propose un parcours d'insertion professionnelle à des jeunes âgés de dix huit à vingt-cinq ans sortis du système de formation initiale. L'accent est mis sur la maîtrise des savoirs fondamentaux - lecture, écriture, calcul, informatique, pratique d'une langue étrangère - et sur la formation en alternance au sein de l'entreprise. La scolarité varie entre 6 à 24 mois selon le temps dont les élèves ont besoin pour acquérir les savoirs et les compétences nécessaires à leur insertion professionnelle. A la fin de son parcours, le jeune obtient un certificat qui indique son niveau de compétences et qui lui sert de passeport pour entrer dans la vie active. Pendant toute la durée de sa scolarité, il est rémunéré au titre de la formation professionnelle

Les « écoles de la deuxième chance » sont réunies au sein de la Fondation des E2C. Ces structures sont des établissements ou des organismes de formation auxquels peut être attribué le label « école de la deuxième chance », délivré pour une durée de 4 ans par l'association « réseau des E2C », sur la base d'un cahier des charges établi par cette association, sur avis conforme des ministères chargés de l'éducation et de la formation professionnelle. Les écoles s'articulent autour de deux projets : d'une part, un projet de formation en partenariat et en concertation avec une entreprise, et d'autre part un projet pédagogique, qui repose sur l'alternance, l'individualisation et la souplesse des parcours. La Commission européenne et les fonds européens (FEDER ou FSE), les collectivités territoriales, les entreprises, les chambres de commerce et d'industrie, les ministères chargés de l'éducation nationale (recteurs d'académie) et de l'emploi et de l'insertion professionnelle des jeunes participent au financement.

La première école a été ouverte à Marseille en 1997. On dénombrait en 2008 un total de 21 écoles avec leurs antennes, soit 38 sites-écoles répartis dans 12 régions et 25 départements. Elles ont accueilli 4 737 jeunes en 2008, âgés en moyenne de 20,5 ans. Les effectifs de stagiaires ainsi que le nombre d'écoles sont en constante progression (61(*)) : entre 2007 et 2008, l'augmentation du nombre de stagiaires a été de + 28 %. En février 2008, une relance du dispositif E2C a été annoncée avec un développement prioritaire dans les quartiers les plus difficiles, dans l'objectif d'accueillir 15 000 à 20 000 jeunes à l'horizon 2012. Il était également envisagé de créer une école par région avec un site par département. Un engagement a enfin été pris d'accroître et de sécuriser les ressources des écoles de la deuxième chance par la possibilité offerte aux entreprises de les financer par la taxe d'apprentissage : le décret d'application de cette mesure a été publié en février 2009 (62(*)).

Le budget des E2C était de 26 M€ en 2009, et le coût moyen de la formation par jeune stagiaire était de 6 596 € en 2008. On observe une grande variabilité des structures de financement d'une école à l'autre, avec une prédominance des apports des collectivités territoriales, en particulier des régions et du Fonds social européen (63(*)). Ce programme a également bénéficié d'un concours financier de la DIV à hauteur de 1,5 M€ en 2008, soit 3,7 % du financement.

b) Eléments d'analyse d'efficacité et d'efficience

Le rapport de l'Acsé de 2008, dans sa partie « bilan de la réussite éducative », a souligné l'existence d'un certain cloisonnement entre les différents dispositifs destinés aux jeunes en rupture (64(*)). En conséquence, l'Acsé a placé parmi ses priorités, pour 2009, un développement du réseau des E2C pour mieux structurer cette offre.

Une méthodologie plus précise de suivi de son impact est cependant nécessaire, notamment en ce qui concerne l'évaluation des modalités de formation et des résultats obtenus. Le réseau E2C a engagé une démarche qualité et a fait établir un cahier des charges par un organisme certificateur, qui vient d'être validé par les directions d'administration centrale compétentes (DGEFP et DGESCO). Une commission nationale de labellisation a par ailleurs été installée le 17 juin 2009.

Le public bénéficiaire de ce dispositif correspond largement à l'objectif des interventions éducatives en direction des quartiers sensibles. Ces écoles recrutent en effet principalement des élèves « décrocheurs » : 93 % des stagiaires ont un niveau de qualification inférieur à un niveau V validé. La moitié du public est par ailleurs originaire d'un quartier relevant de la politique de la ville : il existe toutefois à cet égard de fortes différences d'une école à l'autre, certaines étant implantées dans des territoires à dominante rurale.

Les bénéficiaires du dispositif sont âgés de plus de dix-huit ans, ce qui peut induire un risque de rupture dans les parcours d'insertion après la fin de l'obligation de scolarisation. Afin de permettre aux écoles de la deuxième chance d'accueillir des jeunes dès 16 ans, un protocole a été défini entre le réseau français des écoles de la deuxième chance et la délégation interministérielle à la ville. Cinq E2C sont engagées en 2008 dans cette expérimentation qui comporte deux phases : Mulhouse, Châtellerault, Tours-Val-de-Loire pour la première, et Champagne-Ardenne et Lorraine pour la deuxième. Cette expérimentation doit faire l'objet d'un bilan en juin 2009.

Le rapport d'avril 2009 du réseau E2C souligne enfin les limites de la dynamique de développement des écoles de la deuxième chance. Le réseau s'est certes élargi à trois nouveaux sites en 2008 et six pour 2009 : toutefois, « cette progression est plus lente que les effectifs. Le développement des E2C en 2008 s'est réalisé quasi uniquement par les E2C existantes dans les régions d'implantation existantes sans aucune implantation de nouvelles écoles au sein de nouvelles régions ». Enfin, en ce qui concerne les données relatives au devenir des stagiaires, 22 % d'entre eux abandonnent leur cursus en cours et 30 % sortent du dispositif sans solution immédiate. Les autres 48 % restants sont quasiment pour moitié réorientés vers des formations en alternance ou non, l'autre moitié bénéficiant d'un CDI ou d'un CDD d'au moins six mois. Ces résultats sont donc limités du point de vue de l'insertion professionnelle directe ; ils sont par ailleurs variables d'un établissement à l'autre.

L'école de la deuxième chance de Lille Métropole

L'école de la 2ème chance de Lille Métropole a ouvert ses portes à Roubaix en 2007. La délégation interministérielle à la ville (DIV) a accordé une subvention de 150 000 € à l'E2C Lille Métropole pour le lancement de l'opération. Une subvention de 83 185 € lui a également été allouée fin 2008. En décembre 2008, l'AFNOR a rendu un avis favorable à la labellisation de l'E2C Lille Métropole, avis validé par la suite par la commission nationale de labellisation. Jusqu'à la fin 2008, c'est la mission locale de Roubaix qui était chargée d'adresser les jeunes à l'E2C Lille Métropole. Les missions locales d'autres communes proches de Roubaix peuvent désormais adresser des jeunes à l'E2C.

Au 15 novembre 2008, les sorties du dispositif pour les 152 bénéficiaires se répartissaient de la manière suivante: 59 stagiaires en formation ; 26 sorties vers l'emploi ; 8 sorties en formation qualifiante ; 26 sorties négatives ; 11 « sorties non maîtrisables » (déménagement, maladie,...) ; 22 départs en fin de période d'essai. Depuis l'ouverture de l'E2C Lille Métropole, 43 % des stages n'ont débouché ni sur un emploi, ni sur une formation qualifiante.

Le fort taux d'échec de ce dispositif constaté en 2008 a amené l'Acsé (65(*)) à suggérer la réalisation d'une étude approfondie des situations entraînant un abandon ou un échec, ainsi qu'un suivi sur deux ou trois ans des jeunes ayant eu une orientation considérée comme positive. Cette étude devrait permettre d'apprécier si le taux d'échec auquel sont confrontées les E2C s'explique principalement, ainsi que l'a indiqué en réponse aux observations de la Cour le secrétariat général du comité interministériel des villes, par la proportion importante, dans le public bénéficiaire, de jeunes ayant quitté le système éducatif sans diplôme et sans qualification reconnue.

Au-delà, il serait utile de réaliser un état des lieux de l'ensemble des dispositifs dits de deuxième chance visant les jeunes sortis en échec scolaire, quel qu'en soit l'opérateur.

3. Le parrainage des jeunes des quartiers sensibles par des étudiants

a) Rappel de l'origine et du cadre juridique et financier du dispositif

Plusieurs initiatives ont été lancées ces dernières années afin d'encourager l'accès des élèves issus des quartiers défavorisés aux filières d'excellence, notamment aux classes préparatoires aux grandes écoles.

Ainsi, les conventions d'éducation prioritaire signées par l'Institut d'études politiques de Paris à partir de 2001 avec des lycées situés en zone urbaine sensible ou relevant de l'éducation prioritaire prévoient une procédure dérogatoire d'admission, ainsi qu'un suivi pédagogique renforcé (sept lycées avaient signé une convention avec Sciences Po en 2001, ils sont 62 en 2009).

De même, l'école supérieure des sciences économiques et commerciales (ESSEC) a engagé depuis 2002 une démarche intitulée « Une grande école pourquoi pas moi ?» avec des lycées partenaires qui s'engagent à sélectionner « des jeunes de seconde, ayant un réel potentiel, mais dont les origines modestes limitent la chance d'accéder à des hautes études supérieures ». Ce programme, d'une durée de 3 ans, vise à apporter aux lycéens les connaissances, le capital culturel, l'entraînement à l'effort, et les outils et méthodes de travail que requiert l'enseignement supérieur. Il repose sur un encadrement des lycéens par un double tutorat étudiant/professeur. Les étudiants animent des séances de tutorat de 3 heures par semaine, soit 380 heures pour la durée du programme. Sur la base des décharges accordées dans le cadre de la mise en oeuvre des réseaux d'éducation prioritaire, une indemnité est versée aux lycées pour rémunérer les professeurs tuteurs pour une enveloppe évaluée à 36 heures annuelles. Les professeurs, recrutés sur la base du volontariat, ont principalement un rôle d'animation et de conseil.

Dans le même esprit, d'autres initiatives ont vu le jour ces dernières années. Ainsi, le lycée Henri IV a lancé à la rentrée 2006 une formation spécifique destinée à accueillir une trentaine d' « élèves boursiers méritants », pour leur permettre d'intégrer au bout d'un an une des classes préparatoires de cet établissement : en complément de leur bourse, ces élèves reçoivent un soutien financier de diverses fondations. De même, HEC a participé en 2007, en partenariat avec l'éducation nationale, à l'ouverture dans un lycée d'une classe préparatoire économique et commerciale « voie technologique » à destination des meilleurs bacheliers STG (sciences et techniques de gestion), issus de milieux défavorisés ou de zones urbaines sensibles.. L'école nationale supérieure des arts et métiers (ENSAM) a de même lancé un programme dénommé « OPTIM » afin d'accompagner des élèves de terminale dans la perspective d'une orientation en IUT, préalable à l'entrée à l'ENSAM. Des initiatives sont également lancées par des collectivités locales : la région Nord Pas-de-Calais a ainsi engagé un « parcours de réussite en études longues des jeunes issus de famille modeste » visant à soutenir trois étudiants ayant intégré l'école nationale supérieure des arts et industries du textile (ENSAIT).

D'autres initiatives proviennent des entreprises. Certaines font l'objet de conventions signées avec le ministère de l'éducation nationale. Une convention signée en 2008 avec la grande chancellerie de la Légion d'honneur vise ainsi à parrainer 1 000 jeunes méritants issus de milieux modestes. Un « Cercle Passeport Promotions Télécoms » a également été mis en place par un groupe de téléphonie en direction des lycées situés en zones urbaines sensibles. Une charte d'engagement des entreprises au service de l'égalité des chances a également été signée en décembre 2006 avec une quarantaine de groupes industriels.

Ces actions sont complétées par diverses initiatives des pouvoirs publics, dont certaines sont retracées dans l'encadré suivant, qui fait ressortir une multiplicité d'actions dont la coordination ne paraît pas assurée.

Diverses initiatives des pouvoirs publics en faveur de l'accès aux formations d'excellence

- La Charte pour l'égalité des chances dans l'accès aux formations d'excellence, signée le 17 janvier 2005, formalise l'engagement du gouvernement à développer des initiatives en donnant un cadre aux partenariats. 

- Les universités ont été incitées à mettre en oeuvre des dispositifs innovants visant à mieux intégrer les lycéens des quartiers difficiles et à leur définir des parcours de réussite. Pour l'année universitaire 2006-2007, une aide globale de 3,7 M€ a été inscrite au budget de l'Etat, pour un coût total des opérations estimé à 5,6 M€ (66(*)).

- L'opération « 100 000 étudiants pour 100 000 élèves de l'éducation prioritaire » permet à des étudiants de grandes écoles et universités d'accompagner des élèves et collégiens volontaires dans la réalisation de leur projet scolaire. Cette opération est mise en oeuvre sur la base d'appels à projets lancés par les recteurs. Une enveloppe de 2,5 M€ a été dédiée à cette opération (67(*)).

- La labellisation des « lycées ambition réussite » (68(*)) vise à organiser un accompagnement scolaire renforcé, en veillant à la qualité de l'orientation pour que ces élèves s'engagent vers les filières d'excellence.

-Les meilleurs bacheliers boursiers sont incités à demander l'accès aux classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE), afin que leur effectif représente un tiers des élèves (69(*)).

- Le centre national d'enseignement à distance (CNED) propose aux lycéens, depuis 2006, une aide méthodologique et culturelle pour faciliter leur accès aux filières d'excellence de l'enseignement supérieur : le coût de cette formation est minoré pour les élèves boursiers.

- Des « parcours de réussite sécurisés » sont proposés par deux lycées publics - le lycée Saint-Louis à Paris et le lycée Kleber de Strasbourg  - aux élèves issus de lycées en zone urbaine sensible. Ces lycées s'engagent à assurer un tutorat aux lycéens de la première à la terminale, à garantir un examen attentif des dossiers de candidatures en CPGE présentés par les élèves des lycées partenaires, et en cas de succès, à leur assurer un logement, enfin à leur assurer un accompagnement et un soutien pédagogique pendant les deux ans de leur formation en CPGE.

- Les « cordées de la réussite », définies par la circulaire interministérielle du 14 janvier 2009, regroupent des réseaux d'établissements, de partenaires associatifs et d'entreprises, avec à leur tête un ou plusieurs établissements d'enseignement supérieur en partenariat avec des lycées « sources » relevant de l'éducation prioritaire ou des territoires de la politique de la ville. Sur le plan national, le choix des cent premières cordées de la réussite a notamment pris en compte la participation des 60 lycées implantés dans les 215 quartiers prioritaires de la dynamique « Espoir Banlieues ».

b) Eléments d'analyse d'efficacité et d'efficience

L'étendue et la multiplicité de ces dispositifs « de parrainage » ne permettent pas de porter une appréciation d'ensemble sur leur efficience et efficacité. La DIV ne dispose pas d'éléments autres que les évaluations partielles ou les rapports d'activité qui lui sont adressés soit par les préfectures, soit par les porteurs de projets. Certaines études disponibles suggèrent des résultats positifs, mais également la nécessité de renforcer leur efficacité. Une autre limite de ces dispositifs tient à l'inégalité de l'offre sur le territoire, à laquelle la logique de réseau - qui se retrouve notamment dans le dispositif des « cordées de la réussite » - ne permet pas encore de répondre complètement. Ces constats débouchent donc sur la nécessité d'un recensement et d'une évaluation de ces initiatives. Le nombre des dispositifs soutenus par les pouvoirs publics pourrait en outre être réduit pour gagner en lisibilité.

4. Le programme de réussite éducative (PRE)

a) Rappel de l'origine et du cadre juridique et financier du dispositif

Les dispositifs de « réussite éducative » ont été institués par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005. Les crédits de l'Etat afférents à ces dispositifs sont gérés depuis 2007 par l'Acsé, qui est principalement financée par une dotation de l'Etat gérée par la DIV (70(*)). Ces dispositifs visent à apporter hors temps scolaire des moyens permettant de conforter les chances de réussite : ils proposent un soutien individualisé aux enfants et adolescents en situation de fragilité identifiés par les acteurs locaux dès la maternelle, ainsi qu'à leurs familles. Ces programmes s'appuient sur des projets locaux définis pour les zones urbaines sensibles (ZUS) et relevant de l'éducation prioritaire, dans le cadre d'une convention pluriannuelle signée entre le préfet et une structure juridique porteuse. Dans le cadre de ces projets, l'Etat apporte son soutien au financement d'équipes de réussite éducative qui rassemblent des professionnels de l'enseignement, de la santé, et du domaine social. Ces équipes sont chargées de mettre en place, hors temps scolaire, un accompagnement social, éducatif et culturel, collectif ou individuel des enfants et de leur famille, notamment quand ils sont en grande difficulté.

Par ailleurs, le programme de réussite éducative accorde également des moyens :

- aux internats de réussite éducative (IRE) situés dans des établissements d'enseignement (les IRE concernent 300 élèves accueillis essentiellement dans des collèges) ;

- à des associations « têtes de réseau », sur des projets déposés par celles-ci ;

- aux programmes de parrainage des jeunes par des étudiants de grandes écoles.

Le coût global du PRE a sensiblement progressé sur la période récente : il est passé de 67 M€ en 2006 à 77 M€ en 2008. En moyenne, les crédits de l'Etat finançaient en 2008 chaque projet local à hauteur de 180 000 € par an (71(*)).

b) Eléments d'analyse de l'efficacité et de l'efficience

Les dispositifs de réussite éducative ont fait l'objet d'une première évaluation nationale en 2006, mais une démarche d'évaluation continue n'a pas été engagée. Dans ces conditions, les acteurs de terrain ont été contraints de développer leurs propres outils d'évaluation, qui différaient d'un département à l'autre, voire d'un projet à l'autre. Toutefois, un amendement à la loi de finances du 24 décembre 2007 a introduit par la suite une disposition aux termes de laquelle, « dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport sur le bilan de la mise en oeuvre du dispositif de réussite éducative et sa poursuite au-delà du 31 décembre 2009 ». Ce rapport, préparé par l'Acsé, a été déposé en juillet 2008 (72(*)). Il donne essentiellement un bilan quantitatif de la mise en oeuvre du PRE, qui en fait ressortir le démarrage très progressif. Actualisé à fin 2008 (73(*)), ce bilan montre toutefois que le PRE a désormais atteint un niveau de développement très significatif : 510 projets de réussite éducative ont été menés en 2008 dans 644 communes et 1263 quartiers relevant des ZUS ou de l'éducation prioritaire ; 130 000 enfants en difficulté ont été identifiés en 2007-2008 : 70 323 situations ont été étudiées par les équipes pluridisciplinaires et 54 431 jeunes ont bénéficié d'un parcours individualisé de réussite éducative.

Le schéma ci-dessous présente la répartition des bénéficiaires du PRE par tranches d'âges. Il montre que le programme bénéficie en majorité à des enfants de moins de dix ans.

Source : Cour des comptes d'après données DIV et Acsé

Le schéma suivant présente la répartition des projets conduits dans le cadre du PRE par structures juridiques porteuses : les formules majoritairement retenues sont celles du CCAS et de la caisse des écoles.

Source : Cour des comptes d'après données DIV et Acsé

Au-delà d'une participation quasi-systématique de l'éducation nationale et fréquente du conseil général, la composition du partenariat qui fonde le PRE s'avère par ailleurs hétérogène, ainsi que le montre le graphique suivant qui indique le pourcentage de participation de chaque acteur au total des projets.

Source : Cour des comptes d'après données DIV et Acsé. Lecture : l'Education est partenaire dans 97 % des projets de réussite éducative.

Le schéma ci-dessous présente enfin, à partir d'un questionnaire réalisé par l'Acsé, les thématiques principalement développées dans les parcours individualisés des PRE : le soutien scolaire est légèrement majoritaire, mais les actions des PRE vont largement au-delà de l'accompagnement scolaire (loisirs, santé, soutien à la parentalité, sports,...).

Source : Cour des comptes d'après données DIV et Acsé

L'analyse de l'efficacité des PRE pour la réussite des élèves a été peu développée, en dépit de son caractère essentiel, dans le rapport de bilan transmis au Parlement en juillet 2008 : il n'existait toujours pas, à la mi-2009, d'étude d'impact portant sur un échantillon représentatif. Seules quelques études partielles et effectuées sur la base d'éléments déclaratifs ont été réalisées par l'Acsé. Ainsi, une étude a été menée sur une vingtaine de PRE : les enseignants de cet échantillon ont estimé qu'il y avait une amélioration des résultats scolaires  pour 77 % des élèves bénéficiaires, de la motivation pour 46 %, et des relations entre établissement scolaire et parents pour 31 %. L'Acsé a également engagé en 2009 avec l'ONZUS une enquête par questionnaire auprès d'un échantillon de 30 PRE. Une autre étude a été effectuée auprès de responsables de PRE portés par un établissement public d'enseignement local (EPLE) sur le fondement de trois critères : les résultats scolaires, la motivation vis-à-vis des apprentissages, et les relations entre établissement scolaire et parents (Cf. tableau suivant) : cette étude qui aboutit à une appréciation favorable ne peut cependant guère être considérée comme significative, car les EPLE représentent moins de 10 % des structures juridiques porteuses, et les personnes interrogées bénéficiaient de soutiens financiers, ce qui pouvait conduire à un biais d'appréciation.

Tableau n° 8 :   Enquête réalisée par l'Acsé auprès de PRE portés par un EPLE

Impact du PRE

« très bon »

« bon »

« moyen », « passable », « mauvais », « très mauvais »

Non renseigné

Amélioration des résultats scolaires

23,0%

77,0%

0,0%

 

Amélioration de la motivation

46,2%

46,2%

7,7%

 

Amélioration des relations entre établissement scolaire et parents

46,2%

30,8%

15,4%

7,7%

Source : d'après données DIV-Acsé

Dans tous les cas, une étude de suivi de cohorte permettrait de mieux apprécier l'impact effectif du dispositif : cette méthodologie de suivi était d'ailleurs prévue dès la première circulaire d'engagement du PRE. L'observatoire des parcours scolaires de Chanteloup-les-Vignes a ainsi mis en place une évaluation du programme de réussite éducative fondée sur un suivi de cohorte, mais qui ne vaut que pour cette expérience locale.

Au total, même si les acteurs de terrain rencontrés au cours de l'enquête estiment que ce programme a un impact favorable pour les élèves pris en charge, aucune évaluation d'ensemble ne peut donc établir aujourd'hui de façon probante la valeur ajoutée du PRE pour les élèves concernés. Une évaluation publiée en mai 2006 par les inspections générales du ministère de l'éducation nationale (74(*)) a fait état de nombreuses incertitudes au sujet des retombées effectives de l'offre éducative apportée par les partenaires locaux de l'éducation nationale, notamment en matière d'aide aux devoirs, et sur la nécessité d'une coordination de ces prestations avec celles que dispense l'enseignement scolaire.

Enfin, du point de vue de la coordination des acteurs locaux, une enquête menée dans l'Essonne par la Cour et la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France, au cours du premier semestre 2008, a montré que l'organisation du pilotage de la politique de la ville pouvait induire des risques de redondances et d'inefficiences liés à la juxtaposition des interventions des différents acteurs. Certaines incertitudes quant au périmètre d'intervention des groupements d'intérêt public de développement social urbain (GIP-DSU) (75(*)) peuvent amener ces GIP à intervenir, par l'intermédiaire du programme de réussite éducative dont ils sont gestionnaires, dans des domaines qui restent par ailleurs gérés par les communes ou les intercommunalités. D'autre part, le développement de l'intercommunalité n'a pas encore généré de gains d'efficience en matière de politique de la ville, car chaque commune a souvent gardé son service - plus ou moins structuré - chargé de la politique de la ville et de la rénovation urbaine ; enfin, des difficultés de coordination ont été observées entre les GIP porteurs des PRE (76(*)) et les communes qui interviennent au titre des contrats locaux d'accompagnement scolaire (CLAS). Si ces programmes ont des objectifs distincts (accompagnement individualisé pour les PRE et prise en charge collective pour le CLAS), leur articulation paraît en effet parfois insuffisante : ainsi, dans le cadre du bilan annuel 2007 du PRE, l'équipe de réussite éducative de Corbeil-Essonnes constatait que « le PRE gagnerait à être ancré à l'échelle du projet éducatif de la ville et articulé à ce dernier [...] le PRE est peu connecté aux activités de la ville et la liaison sur le terrain avec les services municipaux est encore assez faible [...] L'ensemble de ces éléments rappelle la nécessité de penser le PRE dans un projet éducatif global, ainsi que d'affiner l'articulation avec le Contrat urbain de cohésion sociale ». De même, l'équipe de réussite éducative de Ris-Orangis a souligné que le portage juridique par le GIP conduit parfois à « un manque d'articulation avec le projet éducatif local rissois. A ce jour, la réussite éducative n'est pas véritablement associée aux réflexions et projets en cours qui s'ouvrent de façon plus globale sur la ville (dans le cadre du CUCS, du PEL ou des politiques sociales) ».

Au total, les PRE présentent un coût global et par programme élevé, alors même que l'évaluation de leur impact ne peut, en l'état, s'appuyer sur des études de cohorte validées. Les mesures prises récemment par le ministère de l'éducation nationale en matière de soutien scolaire (accompagnement éducatif, stages pendant les congés scolaires, aide personnalisée,...) devraient toutefois avoir pour conséquence une diminution de la part des PRE consacrée aux actions intervenant dans le même domaine. Même s'il convient de noter que le PRE a eu un effet positif sur la construction de partenariats locaux entre les acteurs de la politique de la ville et de l'éducation nationale, la coordination des interventions mises en oeuvre au niveau local reste cependant à renforcer pour éviter les redondances avec d'autres interventions.

B. LES DISPOSITIFS RELEVANT PRINCIPALEMENT DE L'ÉDUCATION NATIONALE

1. Le programme « Ecole ouverte »

La charte de l'« école ouverte » a été signée le 19 décembre 2002. Une circulaire du 30 mars 2006 sur les « principes et modalités de la politique de l'éducation prioritaire » a relancé ce dispositif.

a) Les objectifs

Lancée en 1991, cette opération interministérielle consiste à ouvrir les écoles, collèges et les lycées pendant les vacances scolaires, ainsi que certains mercredis et samedis, afin d'accueillir des jeunes de milieux socialement défavorisés. Si des établissements situés en zone rurale ou bien dans des communes connaissant des difficultés socio-économiques peuvent également en bénéficier, la circulaire du 6 avril 2006 insiste sur l'importance de ce dispositif pour l'éducation prioritaire : « Si chaque collège en éducation prioritaire s'efforce de proposer une opération « Ecole Ouverte », de préférence pendant les vacances scolaires, c'est nécessairement dans les collèges des réseaux ambitions réussite que celle-ci devra être développée en priorité ».

Ce programme recouvre des activités à visée éducative, scolaire, culturelle, sportive et de loisirs. L'opération vise à aider les jeunes à modifier leur représentation de l'école et à contribuer à la lutte contre la violence, en offrant un lieu d'accueil de qualité par la nature et la diversité des activités proposées. Elle a également pour objectif de contribuer à la réussite scolaire et à l'insertion sociale, en faisant des collèges et des lycées des lieux d'apprentissage et d'exercice de la citoyenneté et en responsabilisant les jeunes dans la conduite des activités.

b) Le pilotage

Un groupe de pilotage régional est co-présidé par le préfet de région et le recteur d'académie avec des représentants des financeurs nationaux et des partenaires aux niveaux régional et local. Ce groupe est chargé d'examiner la qualité des projets présentés par les établissements et d'en décider l'éligibilité et le financement. Le chef d'établissement se voit attribuer un budget pour financer le fonctionnement et la rémunération du personnel sur la base du nombre de semaines ouvertes et des besoins exprimés. Ainsi que le prévoit la circulaire du 23 janvier 2003 qui régit le dispositif, un bilan quantitatif et qualitatif, ainsi qu'un bilan financier, sont réalisés chaque année, aussi bien au niveau des établissements qu'au niveau académique et au niveau national par la DGESCO. Depuis 2007, un système d'information dédié à l'opération « Ecole ouverte » a été mis en place.

Données académiques: l'académie de Lille, bilan 2007

Dans l'académie de Lille, 96 établissements étaient concernés en 2007 par le dispositif « Ecole ouverte », dont 67 % relevaient de l'éducation prioritaire ou de ZUS. 410 semaines ont été réalisées, soit 83 % des semaines prévues. 45 % des semaines réalisées concernent les petites vacances, 38 % les vacances d'été et 17 % les mercredis et samedis. 57,8 % des élèves (au nombre total de 19 974) étaient scolarisés au sein de l'établissement organisateur, 20,9 % hors établissement, et 21,2 % étaient des élèves du premier degré (77(*)).

Lors des vacances, les activités proposées s'équilibrent entre les activités culturelles (28 %), de loisirs (26 %), sportives (28 %) et scolaires (29 %). En revanche, les activités revêtent une connotation scolaire majoritaire (64 %) lors des sessions du mercredi et samedi, contre 36 % pour les activités culturelles, 26 % pour les loisirs et 30 % pour le sport.

Le dispositif est financé à titre principal par le ministère de l'éducation nationale (48 %), l'Acsé (23 %), le secrétariat général aux affaires régionales (crédits DIV) (10 %), la direction de la population et des migrations (5,4 %), et le FSE (13,5 %). Le coût annuel du dispositif a été de 1 783 299 € en 2007, soit un coût de journée de 868 € et un coût horaire par élève de 17,8€ pour six heures de prise en charge. Le dispositif «  Ecole ouverte » est porté par un encadrement composé de 61 % de titulaires de la fonction publique, contre 39 % de non titulaires (78(*)). Les enseignants représentent 47 % des titulaires (79(*)).

c) Bilan quantitatif

Le bilan quantitatif apparaît contrasté (80(*)) par rapport aux objectifs initiaux du dispositif et à ceux qui étaient affirmés par la circulaire du 30 mars 2006, notamment en ce qui concerne les collèges du réseau ambition réussite (81(*)). Ce bilan fait ressortir une montée en charge progressive  jusqu'en 2001, puis plus rapide : 776 établissements étaient concernés par le dispositif en 2008, contre 474 en 2001. 72 % des collèges RAR l'ont proposé, ce qui marque une nette progression par rapport à 2006 (49 %). Toutefois, au total, les établissements relevant de l'éducation prioritaire ou situés dans des ZUS ne représentent que 62 % environ des établissements organisateurs. Cette part peut varier de 23 % à 100 % selon les académies.

La période d'été est majoritaire dans l'organisation du dispositif (38 %) : les petites vacances couvrent pour leur part 37 % des périodes. Une relative dérive est observée avec l'organisation de sessions les mercredis et samedis : en effet les activités scolaires dominent sur ces créneaux (64 % de l'ensemble des activités à Lille), alors même que se généralise simultanément l'accompagnement éducatif au sein de l'éducation nationale. Selon la DGESCO, ce recours aux créneaux du mercredi et du samedi serait cependant en diminution depuis 2007.

Le budget national de l'opération est de 15,8 M€ en 2007. Il provient du ministère de l'éducation nationale pour 62 % et de l'Acsé pour 15 %, auxquels s'ajoutent 1,3 M€ provenant des collectivités territoriales (82(*)) et du FSE. Le coût moyen de la semaine est de 3 965 € (83(*)). Cependant, les coûts sont très variables d'une académie à l'autre, puisqu'ils vont de 3 000 € à 6 100 € (maximum autorisé). Le coût moyen par élève connaît également de fortes variations, de 63 € à 236 €, avec une moyenne de 89 €.

d) Eléments d'appréciation de l'efficacité et de l'efficience du dispositif

Les bilans réalisés montrent que l'opération a des effets positifs sur le climat au sein de l'établissement et sur son image. « Ecole ouverte » se révèle notamment un outil efficace de lutte contre la violence. De nombreux établissements constatent un comportement plus responsable de la part des élèves et un meilleur respect des lieux et des personnes. Une amélioration des rapports entre les jeunes et les personnels - les enseignants en particulier - est également observée. Le bilan 2007 indique enfin que certains chefs d'établissement constatent une baisse des demandes de dérogation à la carte scolaire depuis la mise en place du dispositif.

L'opération est d'autant plus efficace qu'elle s'inscrit non seulement dans le projet d'établissement, mais qu'elle est organisée en coordination avec les autres dispositifs de la politique de la ville. La charte « Ecole ouverte » de 2003 prévoit l'articulation de cette opération avec les actions du « contrat éducatif local » (CEL) et sa coordination avec les autres initiatives prises pour les jeunes pendant les congés scolaires, notamment l'opération VVV. Ce point a été évalué dans le bilan 2005 : il en ressort que sur les 655 établissements concernés, 154 avaient établi des liens avec le CEL, 61 avec le CLAS, 40 avec l'opération VVV, 47 avec des dispositifs PRE. Ainsi, la moitié seulement des établissements engagés étaient liés à d'autres dispositifs (84(*)).

Une difficulté spécifique est constituée par la comptabilisation des bénéficiaires, puisqu'un jeune participant au programme est comptabilisé autant de fois qu'il participe à des sessions dans l'année. Une académie a également soulevé lors de l'enquête de la Cour la question de la fiabilité des données, faute de méthodologie commune entre les établissements concernés : l'informatisation de ce dispositif, engagée depuis 2007, devrait cependant être de nature à mieux fiabiliser les informations (85(*)). Certains établissements sont, en outre, confrontés à une gestion difficile, lorsqu'ils ont peu d'inscrits, alors que d'autres sont dans l'impossibilité de répondre à la demande. En outre, le ministère constate une certaine usure des intervenants au sein des établissements engagés depuis plusieurs années dans ce dispositif.

Enfin, ce dispositif, initialement conçu pour corriger les inégalités sociales, ne repose que sur le volontariat des acteurs : les zones non couvertes constituent autant d'inégalités territoriales. La faible articulation avec les autres dispositifs, notamment celui du VVV, limite le taux de couverture des besoins et peut expliquer en partie le phénomène d'usure constaté. Plus globalement, la réalisation d'un état des lieux des dispositifs proposés sur les temps de vacances scolaires, tous opérateurs confondus, permettrait d'assurer un meilleur niveau de réponse en s'assurant de la complémentarité des actions : des critères d'analyse et d'évaluation communs devraient être dégagés pour connaître leurs performances respectives.

2. Le dispositif d'accompagnement éducatif

a) Le cadre juridique du dispositif

Les textes ont prévu la mise en place d'un « accompagnement éducatif » à la rentrée 2007 dans les collèges de l'éducation prioritaire, puis sa généralisation à l'ensemble des collèges publics et privés sous contrat à la rentrée 2008, ainsi qu'aux écoles élémentaires relevant de l'éducation prioritaire. L'accompagnement éducatif peut également être organisé dans les écoles élémentaires qui ne relèvent pas de l'éducation prioritaire, après concertation entre l'inspection académique et la commune. Parallèlement à ce dispositif, un soutien et un accompagnement sont également proposés aux élèves en difficulté scolaire dans 200 lycées généraux et technologiques dans le cadre d'une expérimentation engagée au mois d'août 2008 (86(*)). Au total, le dispositif de l'accompagnement éducatif a vocation à être progressivement élargi à l'ensemble des écoles et des établissements scolaires, y compris les lycées, d'ici la rentrée 2011.

b) Les modalités et l'organisation

Ce dispositif, gratuit pour les familles, est organisé sur une base indicative de deux heures par jour pendant quatre jours par semaine. Il s'adresse à un public d'élèves qui s'engagent sur la base du volontariat. L'accompagnement éducatif s'applique à quatre domaines, selon des formules retenues par l'équipe éducative en fonction des besoins des élèves : l'aide aux devoirs, les activités culturelles, les activités sportives, et les langues vivantes depuis la rentrée 2008 pour les collégiens. Les activités sont encadrées principalement par des enseignants volontaires, des assistants d'éducation, et des intervenants extérieurs (associations, structures culturelles et sportives...). Peuvent également intervenir des personnels non enseignants, des étudiants, des parents d'élèves, des bénévoles (membres d'associations, enseignants à la retraite...).Leur rémunération est effectuée sous la forme d'heures supplémentaires effectives non fiscalisées ou de vacations, selon les statuts des intervenants.

c) Bilan de la mise en oeuvre

Un bilan de l'accompagnement éducatif pour l'année 2008 -2009 a été réalisé auprès des académies par la DGESCO.

Bilan de l'accompagnement éducatif 2008-2009

a) écoles élémentaires (mise en oeuvre en septembre 2008 dans l'éducation prioritaire) :

2 640 écoles élémentaires de l'éducation prioritaire ont mis en place ce dispositif depuis la rentrée 2008. Elles représentent 81 % des écoles RAR et 63 % des écoles RRS. 147 014 élèves des écoles élémentaires publiques relevant de l'éducation prioritaire bénéficient de l'accompagnement éducatif, soit 26,9 % des élèves des écoles RAR et 24 % des élèves des écoles RRS. 22 944 intervenants ont participé à ce programme, dont 73,1 % d'enseignants : le taux d'encadrement moyen est d'un intervenant pour 6 écoliers. Les 698 767 heures d'accompagnement éducatif se répartissent à hauteur de 62 % pour le travail scolaire, 26,1 % pour la pratique artistique et culturelle, et 11,9 % pour la pratique sportive.

b) collèges (éducation prioritaire en septembre 2007, puis généralisation en septembre 2008) :

En 2008-2009, 5 104 collèges ont organisé un accompagnement éducatif, qui a concerné 725 434 collégiens du public soit 30,7 % des effectifs. Ce programme a concerné 113 057 intervenants, dont 60% d'enseignants : le taux d'encadrement est d'un intervenant pour 6 collégiens. L'aide aux devoirs représente 65,1 % de ces activités, la pratique culturelle et artistique 20,7 %, la pratique sportive 10,4 % et les langues vivantes 3,8 %.

La DGESCO a souligné la proportion importante des écoles RAR et RSS où ce dispositif est mis en place. Cependant, l'examen national de la mise en oeuvre de l'accompagnement éducatif au sein des établissements relevant de l'éducation prioritaire met en évidence le pourcentage relativement faible d'écoliers bénéficiant effectivement de cette mesure. Ce sont au total 73 % des élèves des écoles RAR et 76 % des élèves des écoles RRS qui échappent à ce dispositif de lutte contre la difficulté scolaire, même s'il faut prendre en compte, ce que souligne la DGESCO, le fait que ce dispositif est complémentaire d'aides déjà existantes et donc que des élèves sont déjà pris en charge par d'autres dispositifs. Le pourcentage de participation observé est en outre d'autant plus limité que, sur les 26,9 % d'écoliers RAR volontaires, seuls 62 % ont fait le choix du soutien scolaire.

Ces moyennes nationales recouvrent par ailleurs une mise en oeuvre très inégale au niveau des établissements, ainsi que l'ont montré des exemples analysés lors de l'enquête.

Exemple de deux collèges des Yvelines

En 2008, au collège « Magellan » de Chanteloup-les-Vignes, classé en RRS et implanté au sein d'un territoire sensible (ZUS, ZRU, CUCS, GPV), un accompagnement éducatif est mis en oeuvre pour 60 % de l'effectif (74 % en 6ème, 27 % en 3ème et 0 % pour les élèves en SEGPA).

Le collège « Jules Verne » des Mureaux, classé en RAR et soumis aux mêmes caractéristiques (ZUS, ZRU, CUCS, GPV), n'assure pour sa part un accompagnement éducatif que pour 37 % de l'effectif avec des variations allant de 62 % en 6ème à 15 % en 3ème.

L'accompagnement éducatif est donc plus important au collège Magellan. Or l'examen des performances scolaires des élèves à l'occasion de l'évaluation diagnostique de 6ème menée en 2007-2008 indique qu'en français, le taux de réussite au collège « Jules Verne » n'est que de 34,4 % alors qu'il atteint 43,2 % au collège «  Magellan ». De même, les résultats au diplôme national du brevet sont de 53,1 % pour le collège « Jules Verne » et de 75,4 % au collège «  Magellan ».

L'exemple de ces deux collèges souligne donc les limites des modalités retenues pour la mise en oeuvre de l'accompagnement éducatif. Fondé sur le volontariat tant des élèves que des enseignants et des autres intervenants, ce dispositif peut être mis en oeuvre de façon comparativement moins importante dans les établissements où le besoin est apparemment le plus manifeste.

d) L'organisation du dispositif

L'accompagnement éducatif est complémentaire d'autres formes d'aide aux élèves organisées au sein des écoles et collèges, telles que l'aide personnalisée, les stages de remise à niveau, ou les PPRE. Il doit également être coordonné avec les dispositifs existants hors temps scolaire (CLAS, CEL, PRE, études surveillées...) (87(*)). La circulaire du 19 juin 2008 prévoit que l'articulation de cette mesure avec les dispositifs existants  doit être prise en compte, au sein des différentes instances de pilotage départemental, par l'inspecteur d'académie-DSDEN.

Ainsi, dans le département de l'Essonne, l'intégration de l'« accompagnement éducatif » s'est faite après un inventaire des dispositifs existants, permettant de cibler les niveaux scolaires où l'offre était inexistante ou trop faible par rapport aux besoins repérés par la communauté éducative. Sur la ville de Corbeil-Essonnes, par exemple, l'offre municipale était importante, mais les études municipales n'étaient fréquentées que par les CP, CE1, et CE2, et très faiblement par les CM1 et CM2 : l'éducation nationale a donc décidé de mettre en place un accompagnement éducatif pour les CM2.

L'efficacité du dispositif dépend donc de la mise en oeuvre d'un bon ciblage des besoins afin de ne pas juxtaposer les dispositifs, mais de les organiser de telle sorte que les solutions les plus efficaces soient privilégiées, ce qui suppose, pour des raisons de compétence pédagogique, une expertise par l'éducation nationale. Les enquêtes auxquelles le CNV a procédé montrent que, dans une majorité des cas (88(*)), la mise en place de l'accompagnement éducatif a donné lieu à une concertation avec les divers responsables locaux concernés. Cette articulation a permis des complémentarités de nature géographique ou bien de niveau scolaire, de même que la mise en oeuvre implicite d'un principe de subsidiarité, l'éducation nationale privilégiant les aspects scolaires, alors que les associations et services municipaux se positionnent sur les domaines culturels et sportifs.

e) L'efficience et l'efficacité

La généralisation du dispositif à tous les collèges et l'extension de son expérimentation se traduisent budgétairement à hauteur de 174 M€ prévus dans le projet de loi de finances pour 2009 (contre 77 M€ en 2008). Ces crédits se répartissent entre 134,4 M€ de subventions aux EPLE pour la rémunération de 6.000 assistants d'éducation, et 39,6 M€ de subventions aux associations. A ce total doivent être ajoutés les crédits du titre 2 destinés au financement des HSE et vacations, soit 37 M€ en LFR 2008 et 99 M€ en LFI 2009.

Dans une réponse produite lors de l'enquête, la DGESCO a indiqué ne pas disposer d'évaluation sur la performance de ce dispositif. Les enquêtes et bilans réalisés jusqu'alors portent sur des données quantitatives (nombre d'élèves, d'établissements, organisation horaire, intervenants, domaines d'intervention). Etant donné les enjeux financiers, la DGESCO indique avoir sollicité la DEPP afin que soit réalisée une enquête sur l'organisation et le fonctionnement du dispositif, ainsi que sur ses effets sur la réussite et le comportement scolaire des élèves.

Les observations relevées lors des visites sur le terrain, en particulier à Chanteloup-les-Vignes, confirment l'hétérogénéité de la mise en oeuvre de ce dispositif : sur les cinq écoles primaires relevant de l'éducation prioritaire, aucune, selon la chargée de mission à la ville, n'a mis en place un accompagnement éducatif. En outre, certaines difficultés pratiques ont été soulevées par les académies. La disparité des établissements et des publics rend tout d'abord parfois délicate la mise en oeuvre de ce dispositif : les départements à dominante rurale peuvent par exemple rencontrer des difficultés liées aux transports ; de même, un collège de Roubaix, excentré par rapport aux habitations des familles, a éprouvé des difficultés pour obtenir leur autorisation, car les familles redoutaient pour des raisons de sécurité le retour de leurs enfants après 18 heures, surtout en hiver : cette difficulté a pu être levée grâce au partenariat avec la municipalité qui a mis à disposition du collège des locaux mieux situés, et grâce au fait que les intervenants ont accepté de se déplacer. Une autre difficulté est enfin constituée par le fait que le dispositif prévoit l'adhésion des élèves sur la base du volontariat. S'ils ne sont pas volontaires, les enseignants ne sont pas toujours en position de les convaincre, ainsi que leurs familles. Le responsable d'un établissement de l'académie d'Aix-Marseille a ainsi souligné lors de l'enquête les limites du volontariat que « le public présent n'est pas celui qui serait le plus concerné » et que « l'implication des familles les plus défavorisées est souvent plus difficile que celui des CSP favorisées ».

3. Les médiateurs de la réussite scolaire

a) L'objectif initial du dispositif : la lutte contre l'absentéisme

La direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) (89(*)) a conduit en 2007 une enquête sur l'absentéisme des élèves du second degré public de septembre 2005 à avril 2006 (90(*)). Il ressort de cette enquête qu'une majorité d'établissements est peu ou pas touchée par l'absentéisme, et que, chaque mois, l'absentéisme « lourd » (91(*)) ne concerne qu'une fraction limitée des élèves. Toutefois, les collégiens en ZEP sont plus fréquemment absents que les autres : la proportion de collégiens absents quatre demi-journées par mois oscille en moyenne de 6 % à 10,3 % en ZEP, contre 1,2 % à 2,2 % hors ZEP.

L'absentéisme est par ailleurs un phénomène très marqué dans certaines académies, telles que par exemple l'académie d'Aix-Marseille. L'inspection académique du Vaucluse a ainsi observé une progression de l'absentéisme de 41 % entre 2007 et 2008, notamment dans les collèges publics. De même, l'inspection académique des Bouches-du-Rhône a observé en 2007-2008 que l'absentéisme concernait particulièrement les collèges RAR, bien que de grandes disparités s'observent entre les collèges, puisque le pourcentage d'élèves concernés peut varier de 2 % à 68 %. L'absentéisme léger, classé en A1 (92(*)), représente tous collèges confondus 2300 élèves, soit 3 % de la population scolaire ; l'absentéisme lourd, classé en A3 et A4, représente 1400 élèves décrocheurs qui sont en voie de déscolarisation, notamment dans les collèges RAR de Marseille où l'on trouve près de 900 élèves en décrochage fort. Près de la moitié de l'absentéisme lourd (A4) est enfin concentré sur trois collèges RAR : ces établissements semblent débordés par ce phénomène qui touche en leur sein un élève sur cinq.

b) Le cadre de déploiement des médiateurs de réussite scolaire

Le dispositif des médiateurs scolaires n'est porté, sur le plan juridique, que par une circulaire et une lettre ministérielle. La circulaire du 18 décembre 2008 cosignée par le ministre de l'éducation nationale et la secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville évoque la nécessité de connaitre avec précision l'importance du décrochage scolaire, d'en mesurer l'évolution et de construire des réponses. Une lettre du 27 janvier 2009 cosignée par les mêmes autorités a été adressée aux recteurs et préfets pour définir le cadre d'actions préventives à l'encontre des situations de décrochage.

A compter du 1er février 2009, 5 000 médiateurs de réussite scolaire doivent être recrutés dans les établissements du second degré pour prévenir et lutter contre le décrochage scolaire. La mission de ces médiateurs est de participer activement, sous la responsabilité du chef d'établissement, à la prévention de l'absentéisme, ainsi qu'au renforcement du lien parents/école. Il appartient aux recteurs, en fonction du taux d'absentéisme des établissements, de procéder à l'affectation de trois à cinq médiateurs. Toutefois, un groupe renforcé de 102 établissements, sur 17 académies, a été ciblé pour une dotation de cinq médiateurs. Pour l'ensemble des établissements, l'objectif, à l'issue de 3 ans, est de réduire de 50 % le taux d'absentéisme par rapport à l'année 2007-2008 ; pour le groupe renforcé constitué par les 102 établissements, une réduction de 30 % est attendue dès la fin de l'année scolaire 2008-2009.

Objectifs énoncés par la lettre du 27 janvier 2009 sur les médiateurs de réussite scolaire

Placés sous la responsabilité du chef d'établissement, les médiateurs doivent :

- participer, sous l'autorité des conseillers principaux d'éducation, au repérage et au traitement des absences lors des heures de cours : ils soutiennent au quotidien les projets de lutte contre l'absentéisme menés dans les établissements.

- d'organiser dans l'établissement des actions d'aide à la parentalité permettant notamment d'accompagner les familles concernées et de les informer des exigences scolaires et réglementaires de l'institution.

- d'appuyer la lutte contre l'absentéisme et le décrochage en créant un lien fort avec les familles dans et hors de l'établissement sur le mode de l'alerte et du contact direct vers les parents dès le constat de la situation d'absentéisme.

- d'établir des relations avec les collectivités locales, les associations de quartier spécialisées dans l'accompagnement social et les coordonnateurs de la réussite éducative : il est nécessaire de rapprocher les médiateurs des adultes-relais exerçant au sein des quartiers.

c) Le déploiement quantitatif du dispositif

Les médiateurs de réussite sont recrutés sous un statut de contrat aidé, dans le cadre d'un contrat de 24 mois (plus 12 mois) avec une durée hebdomadaire de travail maximale de 26 heures. Le coût prévisionnel global de ce dispositif est de 17 M€ en 2009.

Sur le plan national (93(*)), le nombre de médiateurs recrutés au 31 mars 2009 était de 1193, soit 24 % de l'effectif attendu. Toutefois, selon la réponse de la DGESCO aux observations de la Cour, près de la moitié des 5 000 médiateurs auraient été recrutés au 31 mai 2009.

L'enquête a permis d'obtenir des données plus détaillées pour l'académie de Versailles, où 67 % des médiateurs prévus avaient été recrutés au 29 mai 2009.

Le dispositif des médiateurs de réussite scolaire dans l'académie de Versailles

Département

Médiateurs

autorisés

Nombre de recrutements réalisés

   

09/03/09

13/03/09

20/03/09

30/05/09

78

140

42

109

116

118

91

128

7

40

56

89

92

124

19

54

58

82

95

126

6

14

26

58

académie

518

74

217

256

347

Source : Académie de Versailles - réponses au questionnaire de la Cour

Au 30 mai 2009, l'académie des Bouches-du-Rhône avait, pour sa part, réalisé 87 recrutements de médiateurs sur les 222 autorisés.

d) Premiers éléments d'appréciation

Les médiateurs de réussite scolaire constituent une nouvelle intervention éducative de l'Etat susceptible de concerner les quartiers sensibles. Sur le fond, il n'est pas possible, avec si peu de recul et sans avoir pu examiner lors de l'enquête les interventions effectives de ces médiateurs nouvellement nommés, de porter une appréciation sur l'impact de ce dispositif. Les éléments recueillis sur le terrain à l'occasion de cette enquête conduisent, cependant, à s'interroger sur les conditions de déploiement du dispositif.

a) Des critiques formulées par les conseils d'administration des établissements

Comme les inspections des autres académies analysées lors de l'enquête, l'inspection académique des Bouches-du-Rhône a recensé des critiques formulées lors de certains conseils d'administration des établissements concernés :

- L'information sur le recrutement de ces médiateurs a, tout d'abord, parfois suscité certaines réserves de la part de la communauté éducative sur la nature précaire de ces emplois, compte tenu des besoins pérennes qu'ils doivent couvrir.

- Un décalage a pu être en outre critiqué dans certains cas entre l'ambition de ce type de fonction qui s'apparente à celle de travailleur social et les niveaux de qualification des personnes retenues pour ces contrats. Des inquiétudes ont également été exprimées au sein de certains conseils d'administration sur la nature des missions confiées aux médiateurs, qui sont placés en position d'acteurs de premier plan face aux parents et partenaires sans en avoir nécessairement les compétences, et au risque de se substituer aux conseillers principaux d'éducation et aux assistantes sociales.

- Enfin, diverses réserves se sont manifestées sur le risque de décalage entre les contraintes de confidentialité liées à cette fonction et le profil des médiateurs qui seront notamment recrutés au regard de leur proximité avec leur territoire d'intervention (94(*)) : cette difficulté potentielle a conduit l'académie d'Aix-Marseille à prévoir, dans le cadre de la formation de ces agents, une sensibilisation au droit et à l'éthique.

Toutefois, dans sa réponse aux observations de la Cour, la DGESCO a estimé que les critiques formulées par les conseils d'administration n'étaient pas fondées, car « les textes précisent qu'il ne s'agit nullement de substituer l'action de ces médiateurs à celle des professionnels qui oeuvrent quotidiennement au sein des équipes éducatives pour éradiquer le phénomène de l'absentéisme ». Elle a en outre précisé qu'une enquête effectuée auprès de 23 académies avait fait apparaître « qu'il s'agit en majorité de femmes âgées de 26 à 40 ans », « que le niveau de formation est assez élevé (niveau IV à niveau II) », et « que la moitié des agents a bénéficié d'une formation organisée par l'éducation nationale et/ou les partenaires ».

b) Un déploiement du dispositif peu concerté avec les acteurs locaux

Le partenariat avec les acteurs locaux a été limité pour la mise en oeuvre de ce dispositif. Le CNV a observé qu'en dehors de la participation des villes à un diagnostic partagé, la circulaire interministérielle du 18 décembre 2008 sur le décrochage scolaire semblait davantage concerner les services de l'Etat. Il convient d'observer, par ailleurs, que les dispositions législatives (95(*)) prévoyant la saisine du président du conseil général pour la mise en oeuvre d'un contrat de responsabilité parentale semblent diversement mises en oeuvre. Il en est de même des dispositions (96(*)) prévoyant la communication au maire de la liste des élèves domiciliés sur la commune pour lesquels un avertissement a été notifié aux familles.

c) Un dispositif qui risque de s'écarter partiellement de sa cible prioritaire

Le dispositif des médiateurs de réussite scolaire, présenté comme un axe fort de la politique de lutte contre l'absentéisme et le décrochage scolaire, repose sur l'autorisation de recrutement donnée par les conseils d'administration des établissements concernés. Or certains conseils ont d'ores et déjà exprimé leur refus, bloquant ainsi les recrutements. Au 30 mai 2009, l'inspection académique des Bouches-du-Rhône recensait ainsi, sur 68 conseils d'administration de collèges et lycées, 26 votes négatifs. De même, dans l'académie de Versailles, sur les 146 établissements concernés, 25 conseils d'administration avaient refusé le recrutement. Dans certains cas, un deuxième vote du conseil d'administration s'est de nouveau soldé par un échec, y compris pour certains établissements du groupe renforcé. Faute d'autorisation de recruter, les postes de médiateurs sont réaffectés vers d'autres établissements initialement non repérés comme les plus touchés par l'absentéisme et le décrochage scolaire : alors même que le dispositif vient d'être institué, des risques de dérive peuvent donc être enregistrés par rapport à l'objectif initial.

CONCLUSION

En définitive, l'enquête menée par la Cour a permis d'observer que l'articulation entre le volet éducatif de la politique de la ville et les dispositifs de l'éducation nationale mis en oeuvre dans les quartiers sensibles était perfectible, mais également que les problèmes de coordination observés sur le terrain restaient dans l'ensemble relativement circonscrits et étaient généralement traités de façon pragmatique, en raison du dialogue quotidien entre les intervenants locaux et de leur bonne volonté : aucun exemple majeur n'a ainsi été relevé, dans les trois sites analysés par la Cour, où une action à caractère éducatif relevant de la politique de la ville aurait été bloquée par un dispositif mis en oeuvre par l'éducation nationale, et vice-versa.

En revanche, l'enquête a également montré que l'efficacité de ces différents dispositifs, qu'ils relèvent de l'une ou de l'autre politique, n'était pas suffisamment analysée, et que leur efficience était menacée par un empilement continu d'actions non évaluées.

Dans la mesure où les objectifs des deux politiques sont différents - la difficulté scolaire dans un cas, la réduction des inégalités territoriales dans l'autre - et où la démarche de l'éducation nationale en matière de lutte contre la difficulté scolaire ne repose plus sur une approche territoriale, mais sur une approche individualisée des établissements et des élèves, il serait vain d'imaginer que les territoires d'application de ces deux politiques puissent se recouvrir dans des approches zonales qui se superposeraient exactement. Le principe de subsidiarité doit pleinement s'appliquer, et chaque acteur doit intervenir dans le domaine qu'il maîtrise le mieux. Ainsi, la politique de la ville occupe une place privilégiée pour créer les conditions d'environnement permettant de favoriser le succès de la politique scolaire, dont en particulier un soutien efficace de la fonction parentale, dont l'importance a été soulignée au cours de l'enquête par tous les interlocuteurs de la Cour. Mais, en sens inverse, la politique de la ville ne saurait être une alternative permettant à l'éducation nationale de se décharger des responsabilités qui sont les siennes en ce qui concerne l'acquisition par tous les élèves, grâce à un soutien scolaire personnalisé, du socle commun de compétences et de connaissances. Les missions du système éducatif ont en effet profondément évolué pendant la période récente, en passant d'une conception traditionnelle de la fonction enseignante, avec un maître isolé face à un groupe d'élèves, à une approche désormais à la fois collective et personnalisée, où l'élève en difficulté est pris en charge par une équipe d'enseignants.

La politique de la ville a eu le grand mérite de développer des formes spécifiques et parfois inédites d'aide personnalisée et elle a su générer un remarquable foisonnement d'initiatives des collectivités territoriales, s'appuyant sur le tissu associatif et sur le volontariat des intervenants, qui comptaient parfois dans leurs rangs de nombreux enseignants. Pour autant, tous les principaux de collège auditionnés par la Cour se sont accordés pour affirmer que la mise en oeuvre de l'aide aux devoirs, qui est désormais prévue dans le cadre de la mise en place de l'accompagnement éducatif, était une mission complémentaire du travail de la classe, et devait à ce titre être pleinement intégrée dans les obligations de l'éducation nationale : les enseignants doivent en effet garantir une cohérence pédagogique particulièrement nécessaire pour les élèves en difficulté qu'ils ont quotidiennement en charge, même si des dispositifs à visée éducative plus large peuvent par ailleurs renforcer cette action pédagogique dans le cadre de la politique de la ville.

Dans ce contexte de responsabilités partagées, une bonne information réciproque est évidemment la première condition nécessaire pour parvenir à une coordination satisfaisante. Mais d'autres conditions sont également nécessaires : la simplification des dispositifs, une clarification des conditions de leur mise en oeuvre, une définition des obligations de service des enseignants intégrant plus explicitement le soutien des élèves en difficulté, et enfin une évaluation systématique des actions mises en oeuvre.

L'enquête de la Cour a en effet fait ressortir les lacunes considérables de l'évaluation des interventions scolaires et éducatives en direction des quartiers sensibles. En effet, les dispositifs mis en oeuvre tant par la politique de la ville que par l'éducation nationale ne font pas l'objet d'une évaluation systématique et régulière de leur efficacité et de leur efficience. En ce qui concerne la politique de la ville, le secrétariat général du comité interministériel des villes a indiqué, en réponse aux observations de la Cour, qu'il élaborait actuellement avec l'observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) et avec l'Acsé une étude d'impact sur une quinzaine de sites ayant bénéficié de programmes de réussite éducative (PRE). De même, l'Acsé a indiqué qu'elle mettait en place un référentiel commun d'évaluation, utilisable à l'échelle nationale, régionale, départementale et locale, dans le cadre d'un travail en cours avec des réseaux associatifs concernés et certains acteurs locaux (préfectures, inspecteurs d'académie). De telles initiatives restent cependant encore trop limitées. En outre, on peut regretter que, compte tenu de la diversité des pratiques, les résultats de l'ensemble des évaluations ne soient pas regroupés, le moment venu, dans le cadre d'un rapport annuel au Parlement qui porterait sur toutes les interventions scolaires et éducatives en direction des quartiers sensibles, et non plus, comme aujourd'hui, sur le seul programme de réussite éducative relevant de la politique de la ville.

En effet, seules la généralisation de l'évaluation et la diffusion de ses résultats peuvent permettre de rendre régulièrement des arbitrages clairs et justifiés sur le choix des dispositifs les plus efficaces, parmi ceux qui sont mis en oeuvre sur le plan scolaire et éducatif dans les quartiers sensibles.

* 1 Réponses au questionnaire budgétaire concernant le projet de loi de finances pour 2010.

* 2 97.000 pour le ministère de l'éducation nationale et 3.000 pour celui de l'agriculture.

* 3 Circulaire du 11 décembre 2006 relative à la définition et mise en oeuvre du volet éducatif des CUCS.

* 4 Les mesures de la note ministérielle du 4 juin 2007 relative aux secteurs des collèges doivent être confirmées par une mesure générale de suppression des secteurs, prévue pour exécution en 2010.

* 5 Rapport IGAENR-IEN n° 2007-094, Octobre 2007 : « Les nouvelles dispositions de la carte scolaire ».

* 6 Déploiement de l'accompagnement éducatif dans toutes les écoles de l'éducation prioritaire à la rentrée 2008 ; création de banques de stages académiques ; repérage des jeunes en difficulté ; traitement du décrochage scolaire (le préfet, et ses délégués, se voient confier une mission particulière à ce titre) ; multiplication des dispositifs de deuxième chance ; aide à l'entrée de lycéens de quartiers défavorisés en classes préparatoires ; création d'internats d'excellence ; expérimentation du busing.

* 7 Conseil constitutionnel, décision du 11 juillet 2001.

* 8 Lettre de mission adressée à MM. Gérard Hamel, député, et Pierre André, sénateur.

* 9 La « difficulté scolaire » semble le plus souvent définie comme une incapacité à maîtriser le niveau requis du « socle commun des compétences et connaissances » défini par la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, alors que « l'échec scolaire » correspond, selon la définition internationale, à une sortie du système éducatif sans diplômes ni certification.

* 10 Doit-on les décompter à partir des premières difficultés lourdes du premier degré ? Au seuil du second degré ? Au terme de l'enseignement obligatoire ?

* 11 La loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école du 25 avril 2005 a défini le principe d'un socle commun de compétences et de connaissances, qu'a précisé le décret n° 2006-870 du 11 juillet 2006, ainsi que le principe d'une action individualisée vers chaque élève. Le site ministériel (education.gouv.fr) rappelle que « le socle commun constitue la référence pour la rédaction des programmes d'enseignement de l'école et du collège » et que « ce texte présente l'ensemble des valeurs, des savoirs, des langages et des pratiques dont la maîtrise permet à chacun d'accomplir avec succès sa scolarité ». Le décret n° 2007-860 du 14 mai 2007 (article D. 311-7 du code de l'éducation) a enfin créé un « livret personnel de compétences » permettant la validation des résultats atteints par l'élève par rapport au socle commun de compétences et de connaissances.

* 12 Les décrets n° 96-1155 et n° 96-1156 du 26 décembre 1996 fixent la liste définitive des 750 ZUS (dont 34 dans les DOM). Cette liste a été modifiée une première fois par le décret n° 2000-796 du 24 août 2000 intégrant le quartier « Nouveau Mons » de Mons-en-Baroeul, et une seconde fois par le décret n° 2001-707 du 31 juillet 2001 modifiant le périmètre de la ZUS de Grigny (91).

* 13 Source : délégation interministérielle à la ville, observatoire national des zones urbaines sensibles, Rapport 2004.

* 14 Des coefficients de minoration sont prévus lorsqu'une commune comprend plusieurs ZUS : « Quand une commune dispose sur son territoire de plusieurs zones urbaines sensibles, [le résultat du calcul de l'indice] est multiplié par un coefficient égal à 0,75 lorsque la zone urbaine sensible est classée par ordre décroissant de l'indice synthétique aux rangs 3 et 4 pour cette commune et par un coefficient égal à 0,50 lorsque la zone urbaine sensible est classée aux rangs 5 et suivants » (article 2 du décret n° 96-1159 du 26 décembre 1996).

* 15 Les associations de cinq salariés et plus bénéficient d'une exonération pendant trois années supplémentaires à taux dégressif (60 %, 40 %, 20 %). Les associations de moins de cinq salariés bénéficient pendant neuf années supplémentaires à taux dégressif (60 % pendant les cinq années suivantes, 40 % les 6e et 7e années, 20 % les deux dernières années).

* 16 Aux termes de l'article 6 de la loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, « le programme national de rénovation urbaine vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible et, à titre exceptionnel, après un avis conforme du maire de la commune ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et accord du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, ceux présentant des caractéristiques économiques et sociales analogues. »

* 17 Certains PRE ont élargi les publics et s'adressent aux jeunes jusqu'à l'âge de 18 ans, par exemple à Chanteloup-les-Vignes.

* 18 Cette disposition a été modifiée par l'article 18 de la loi DALO.

* 19 Réponse de l'académie d'Aix-Marseille : « L'inspection académique des Bouches-du-Rhône n'est pas associée au montage des dossiers ANRU. On ne relève pas d'articulation entre le volet éducatif de la politique de la ville et les projets de rénovation urbaine, l'Education nationale n'est pas associée à ce titre ».

* 20 L'ANRU a indiqué en réponse aux observations de la Cour que, sur le plan national, 184 projets de requalification ou déconstruction-reconstruction sur des établissements scolaires étaient programmés au 1er juillet 2009 pour un coût total de travaux de 946 M€ et un montant de subvention ANRU de 415 M€, soit un taux de subvention de 44 %. Par ailleurs, l'ANRU a été sollicitée pour mettre en oeuvre la décision confirmée par une lettre conjointe du 5 mai 2009 des ministres chargés de l'éducation nationale et de la politique de la ville de consacrer 40 M€ pour fermer ou restructurer les collèges les plus dégradés : ce programme sera exécuté par le comité d'engagement de l'ANRU, auquel se joindra un représentant du ministre de l'éducation nationale tout en s'appuyant sur l'expertise préalable de l'Acsé.

* 21 L'étude s'appuie sur l'analyse des 84 conventions signées fin 2006.

* 22 Professions et catégories sociales, résultats aux évaluations nationales de sixième, proportion d'élèves ayant plus de deux ans de retard à l'entrée au collège.

* 23 Les mesures de la note ministérielles du 4 juin 2007 relatives aux secteurs des collèges doivent être confirmées par une mesure générale de suppression des secteurs, prévue pour exécution en 2010.

* 24 Rapport IGAENR-IEN n° 2007-094, Octobre 2007 : « Les nouvelles dispositions de la carte scolaire ».

* 25 « Le Conseil exprime ses réserves sur des mesures d'assouplissement de la carte scolaire qui ne seraient pas fortement encadrées par des dispositions volontaristes permettant d'accroître la mixité sociale. Il considère que ces dispositions devraient être plus largement connues et faire l'objet d'une information des collectivités locales intéressées, afin que soit élaboré avec elles un véritable projet éducatif d'ensemble permettant de faire bénéficier ces établissements des ressources des uns et des autres. (...) Il souhaite en outre qu'un premier bilan des nouvelles mesures soit dressé à la fin de la présente année scolaire, notamment dans les quartiers relevant de la politique de la ville, afin de mieux connaître les caractéristiques des établissements qui ont perdu des élèves et de ceux qui ont été les plus demandés, les motivations des familles, l'effet des nouvelles dispositions sur la mixité sociale dans les établissements, les mesures qui ont été prises pour aider les établissements les plus en difficulté ».

* 26 Questionnaire sur le projet de loi de finances pour 2009 - Sénat - Commission des Affaires culturelles, pp.180-181. Rapporteur pour avis : M. P. Richert.

* 27 Ce phénomène s'observe également, mais moins nettement, pour les écoles : sur les 7037 écoles relevant de l'éducation prioritaire, le tiers (soit 2 257 écoles) n'est pas intégré à des ZUS.

* 28 Alors que la contractualisation dans le champ de la politique de la ville était caractérisée, au début des années 1990, par la multiplication des dispositifs, le comité interministériel de la ville du 12 novembre 1992 a généralisé la formule du contrat de ville, même si d'autres procédures contractuelles continuent de coexister. Le choix retenu a été de faire du contrat de ville l'instrument contractuel unique de la politique de la ville.

* 29 Signataire de 83 % des contrats de ville en métropole.

* 30 Un organisme de logement social est signataire du contrat de ville dans 44 % des cas.

* 31 Circulaires aux préfets du ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement et de la ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité.

* 32 Le partenariat local entre l'Etat et les collectivités territoriales implique un processus lourd d'échanges, de réunions de comités techniques et de comités de programmation.

* 33 Dans le cadre de l'enquête, une analyse de la coordination interministérielle exprimée par les contrats de réussite et les CUCS à Marseille a en effet montré qu'un certain nombre de thématiques n'avaient pas d'écho dans les contrats de réussite, et inversement.

* 34 Le tutorat renforcé est proposé dans le cadre d'un CLAS. Cette aide personnalisée regroupe 1 à 3 élèves maximum sur 3 heures par semaine (3 fois une heure ou généralement 2 fois 1,5 h).

* 35 L'article 8 du décret du 29 avril 2004 rappelle que le préfet de région « est assisté dans l'exercice de ses fonctions d'un secrétaire général pour les affaires régionales ».

* 36 L'article 9 du décret du 29 avril précité dispose que « sous réserve des compétences du préfet de région, le préfet de département met en oeuvre dans le département les politiques nationales et communautaires ». L'article 17 du même texte précise que le préfet de département a autorité « sur les chefs des services déconcentrés, délégués ou correspondants à compétence départementale ».

* 37 Lettre du 16 mars 2009 du ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville et de la secrétaire d'Etat chargée de la politique de la ville. Ce texte positionne les délégués du préfet comme « interlocuteurs techniques des collectivités territoriales, des associations et des autres acteurs locaux ».

* 38 Sur les 29 programmes rattachés au DPT, trois programmes (129 - coordination du travail gouvernemental, 150 - formations supérieures et recherche universitaire, et 231 - vie étudiante) ne comportent pas d'évaluation des crédits contribuant à la politique de la ville. Le volet performance du DPT reste par ailleurs perfectible. Les compétences de l'ONZUS ayant été élargies aux territoires de la politique de la ville, se pose ainsi la question de l'élargissement des indicateurs du DPT au-delà des seules ZUS. Dans sa réponse au rapport de la Cour de comptes pour le Sénat en 2007, la DIV précisait que « dès 2008, l'élargissement des travaux de l'ONZUS aux territoires prioritaires des CUCS permettra de répondre aux préoccupations exprimées par la Cour sur l'adéquation des périmètres d'observation et des politiques menées. » La territorialisation des indicateurs du DPT reste cependant, en l'état, centrée sur les ZUS dans l'attente de la réforme de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Par ailleurs, certains indicateurs ne peuvent être renseignés qu'à une date ultérieure à celle de la publication du DPT. Enfin, nombre de programmes ne disposent toujours pas d'indicateurs territorialisés.

* 39 Il n'existe pas, en l'état, de système d'information transversal permettant de disposer de données sur l'utilisation des crédits de « droit commun » dans les quartiers d'intervention de la politique de la ville. Il n'est pas possible d'obtenir des données financières spatialisées relatives aux politiques de l'Etat pour les zones d'intervention de la politique de la ville. La DIV a indiqué à la Cour que la mise en service, en 2008, du portail « subvention en ligne », généralisé à toutes les préfectures, devrait permettre d'obtenir des restitutions plus précises pour les quartiers d'intervention de la politique de la ville.

* 40 Problèmes économiques, n° 2850 « L'éducation face aux défis économiques » ; étude du Haut conseil d'évaluation de l'Ecole (Hcée) : « Les coûts du système éducatif ».

* 41 Ce programme est ainsi dénommé depuis le PAP 2009 et la fusion de l'ancien programme 147 Equité sociale et territoriale et soutien et du programme 202 Rénovation urbaine.

* 42 Cf annexe.

* 43 L'ONZUS dispose d'un conseil d'orientation dont sont membres des représentants du Parlement et des collectivités territoriales.

* 44 L'ONZUS faisait ce constat sur les dispositifs de la politique de la ville dans son rapport 2006 : «  leur diversité et leur inégal déploiement en France métropolitaine et dans les DOM-TOM rendent actuellement difficile l'analyse de leur impact sur les quartiers en difficulté » (Rapport 2006 de l'ONZUS précité, p. 146).

* 45 Créé par une circulaire du 20 janvier 1999 : « ....ce centre doit apporter tout à la fois une aide à l'analyse des besoins...et exercer une fonction de conseil pédagogique et d'aide au projet tout en induisant des recherches actions et en instituant une veille en matière d'études ...élaboration, pilotage et accompagnement des contrats de réussite des réseaux d'éducation prioritaire ».

* 46 DEPP, Note d'information n° 04/17 : « Les parcours dans le secondaire : des disparités régionales ».

* 47 Enquêtes DEPP publiées dans le cadre de la revue Education et Formation depuis février 2004.

* 48 Composition socio-économique des publics scolaires, proportion d'étrangers, proportion de boursiers, retards scolaires, ....

* 49 Ce rapport comporte des indications quantitatives sur les établissements de l'éducation nationale situés en ZUS. Il en ressort que, de 2002 à 2006, le nombre d'établissements secondaires a légèrement diminué en ZUS (- 0,7%) et légèrement augmenté en France (+ 0,7 %). Cette baisse concerne principalement les collèges (- 1,8 %), alors qu'ils augmentent globalement de 1,4 % en France. En revanche, la progression du nombre de lycées généraux et technologiques en ZUS a été supérieure à celle observée au plan national (+ 3,4 % contre + 1,5 %). Sur le plan des effectifs, en 2006-2007, 8,5 % des élèves des établissements publics du secondaire sont scolarisés en ZUS. De 2002 à 2006, alors que les effectifs du secondaire ont globalement baissé de 3,4 %, cette évolution a été plus sensible dans les établissements situés en ZUS (- 6,5 %). Cette baisse a affecté principalement les collèges (- 10 %) et plus modérément les lycées (- 1%). Dans les collèges situés en ZUS, l'effectif des élèves issus de milieux « favorisés » a baissé de 8,3 % contre 3,6 % pour les élèves issus des milieux « défavorisés » : seuls les élèves issus de familles de niveau social « moyen » sont en augmentation (+ 6,5 %).

* 50 Par rapport à la session 2006, les taux de réussite ont progressé en ZUS de 7,8 % pour les bac STI, + 5,1 % pour le bac ES, + 4,5 % pour le bac professionnel et + 4 % pour le bac STL.

* 51 Rapport n° 402 de M. Pierre André, fait au nom de la commission des affaires économiques.

* 52 Cf. circulaire interministérielle DIF/DIV/DGAS/DGESCO/DAIC n° 2008-188 du 6 juin 2008 relative à la mise en oeuvre de la politique d'accompagnement à la scolarité pour l'année scolaire 2008-2009 qui indique que « l'année 2008-2009 constitue pour l'accompagnement à la scolarité une année de transition ».

* 53 Cf. analyse en annexe.

* 54 Cf. en annexe le rappel du cadre d'évaluation des CUCS.

* 55 Ce constat avait déjà été fait par la Cour à l'occasion de la mission menée en 2007, et portant sur les CUCS ou les projets de CUCS d'Amiens, Vaux-en-Velin, Clichy et Montfermeil.

* 56 Note d'information 8-14, « Evaluation des performances en lecture des élèves de CM1 » résultats PIRLS.

* 57 L'action du FIPD s'inscrit dans le cadre de l'article 5 de la loi du 5 mars 2007, du décret n° 2007-1048 du 26 juin 2007 et de la circulaire du secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance du 21 février 2008. L'emploi du FIPD n'est pas contraint par des logiques de zonage administratif, notamment par la géographie prioritaire de la politique de la ville, mais il est conditionné par l'existence de problèmes de délinquance importants. Ainsi, environ 30 % des collectivités financées par le FIPD en 2007 n'étaient pas concernées par un CUCS.

* 58 Selon les éléments de bilan quantitatif 2007 du programme VVV, les activités sportives représentent la plus grande part des activités proposées, soit environ 25 % (en diminution d'un point par rapport à 2006) ; les sorties à la journée représentent également une part importante, soit 20 % comme en 2006 ; les activités d'animation de quartier représentent 16 % (contre 14,5 % en 2006), et la culture 12,5 % (en diminution par rapport à 2006 avec 14 %) ; les séjours extérieurs (d'une durée minimale de deux jours et peuvent aller jusqu'à une semaine voire au-delà) sont en augmentation avec 12,4 % contre 9,5 % en 2006 ; comme en 2006, la part des activités à caractère civique et citoyen, dans le champ de la sécurité routière, de l'insertion (chantiers, apprentissage...) et de la solidarité internationale, représente au total 15 % de l'ensemble des activités proposées.

* 59 Les autres financeurs sont les familles pour 3 %, la CAF pour 1,5 %, APES (chantiers) pour 3,1 %, enfin la direction départementale jeunesse et sports.

* 60 Le Livre blanc "Enseigner et apprendre : vers une société cognitive" a été présenté lors du sommet des chefs d'Etat de Madrid de décembre 1995, puis adopté par les ministres de l'éducation des Etats membres. En France, le dispositif, relancé par le Comité interministériel des villes du 9 mars 2006, s'appuie sur la Charte des écoles de la deuxième chance et s'inscrit dans le cadre du décret n° 2007-1756 du 13 décembre 2007.

* 61 Les effectifs de stagiaires sont passés de 1000 en 2003 à 3713 en 2007. Le nombre d'écoles est passé de 9 en 2003, à 44 en 2009.

* 62 Décret n° 2009-221 du 24 février 2009. 

* 63 Il existe une grande diversité des structures de financement d'une école à l'autre. Certaines écoles sont essentiellement financées par la région avec l'appui du FSE, d'autres reçoivent une participation des villes et/ou des communautés d'agglomérations pouvant aller jusqu'à 49 % de leur financement. L'intervention des conseils généraux est également très variable : elle peut parfois aller jusqu'à hauteur de 29 % du financement de l'école. La part de la taxe d'apprentissage est également très variable suivant les sites, de 2 à 22 % du financement.

* 64 « Les initiatives qui offrent aux jeunes en rupture de scolarité une véritable deuxième chance, destinée avant tout à les remotiver et à les réinsérer dans un circuit de formation ou vers l'emploi sont aujourd'hui très compartimentées et s'ignorent manifestement ».

* 65 Rapport de l'Acsé 2008.

* 66 Source : Rapport présenté par M. Yannick Bodin au Sénat en août 2007 sur la diversité sociale et l'égalité des chances dans la composition des classes préparatoires aux grandes écoles.

* 67 Même source.

* 68 Il est prévu qu'une quarantaine de lycées soient labellisés «  ambition réussite ».

* 69 Le pourcentage d'élèves boursiers est passé de 18 % en 2006 à 23 % en 2008 (source : circulaire n° 2009-1005 du 24 mars 2009 relative à l'admission des étudiants en CPGE).

* 70 Jusqu'en 2007, la DIV déléguait elle-même au niveau déconcentré les crédits du programme de réussite éducative.

* 71 Source : Acsé, Bilan de la mise en oeuvre du programme de réussite éducative, juillet 2008.

* 72 Acsé, Bilan de la mise en oeuvre du programme de réussite éducative, juillet 2008.

* 73 Données communiquées par la DIV et l'Acsé pour la présente enquête.

* 74 IEN et IGAENR - rapport n° 2006-010 de mai 2006 - « L'accompagnement de la scolarité : pour une politique coordonnée, équitable et adossée aux technologies de l'information ».

* 75 L'enquête a examiné la gestion des GIP-DSU sur les secteurs de Grigny/Viry-Châtillon et Evry/Corbeil-Essonnes.

* 76 A l'exception du programme de réussite éducative de la ville d'Evry qui est porté par la caisse des écoles.

* 77 Il ne s'agit pas du nombre de jeunes concernés : un élève ayant fréquenté 4 sessions est compté 4 fois.

* 78 Agents contractuels, aides éducateurs, assistants pédagogiques, animateurs, parents d'élèves, étudiants, autres.

* 79 Cette part est en progression : les enseignants représentaient 31 % en 2005, 33 % en 2006.

* 80 Données extraites des réponses de la DGESCO, ainsi que du dernier bilan  « école ouverte » publié sur le site du MEN « bilan 2005, perspectives 2006 », actualisé par la DGESCO : les éléments de ce bilan ne permettent pas toujours des comparaisons avec la précédente année et ne recouvrent pas les mêmes thématiques, notamment celle relative à l'articulation de « l'école ouverte » avec les dispositifs municipaux ou financés dans le cadre de la politique de la ville.

* 81 Ou ceux situés en ZUS et/ou dans une commune ayant signé un CUCS.

* 82 N'est prise en compte que la participation financière des collectivités locales, qui est souvent complétée par des aides en nature comme la mise à disposition de personnels et de locaux.

* 83 66 % des dépenses concernent la rémunération des personnels, et 34 % des dépenses de fonctionnement (transports, prestations de service, achats de matériel...).

* 84 Au niveau de l'académie de Lille, les bilans émanant des établissements évoquent ainsi une faible coordination avec les actions de quartiers ou de la ville.

* 85 Ainsi, en 2007, les 137 748 participants comptabilisés ne recouvrent que 93 612 jeunes.

* 86 Circulaire du 5 juin 2008 : ce dispositif prend la forme d'un accompagnement scolaire des lycéens tout au long de l'année, avec l'organisation de stages durant les vacances scolaires ainsi que des sessions d'entraînement systématiques aux examens.

* 87 L'association des maires de France (l'AMF) estime que les « trois quarts des collectivités locales proposent déjà des activités périscolaires très diverses (aides aux devoirs, club sportif, cours de dessin...) qu'elles financent entièrement ou en partie ».

* 88 Le CNV a cependant également mentionné des cas où la coordination a été insuffisante.

* 89 La DEPP a retenu un seuil de quatre demi-journées d'absence non régularisées par mois pour mesurer l'absentéisme des élèves. Avec une méthodologie différente, une étude de l'OCDE parue en 2004 montre que l'absentéisme concerne en France 15 % des élèves, ce qui représentait la 21ème position sur les 27 pays de l'OCDE : la France est donc comparativement peu touchée par ce phénomène.

* 90 Note d'information 07.24 mai «  L'absentéisme des élèves dans le second degré en 2005-2006 ». Il s'agit de la dernière parution, l'enquête 2006-2007 n'étant pas publiée.

* 91 Il correspond au dépassement d'un seuil de 10 demi-journées d'absence non justifiée par mois.

* 92 L'inspection académique des Bouches-du-Rhône classe les absences selon quatre niveaux : A1 moins de 15 demi-journées d'absences non justifiées ; A2 de 15 demi-journées à 39 demi-journées ; A3 de 40 demi-journées à 74 demi-journées ; A4 plus de 74 demi-journées.

* 93 Source : DGESCO.

* 94 Parmi les critères de recrutement est mentionné que la « résidence dans un quartier relevant de la politique de la ville peut constituer un atout dans leur éligibilité».

* 95 L. 222-4-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 96 Article L. 131-6 du code de l'éducation.