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Rapport d'activité pour l'année 2009 et compte rendu des travaux de cette délégation sur le thème « Les femmes dans les lieux de privation de liberté »

 

DEUXIÈME PARTIE - LES FEMMES DANS LES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ
AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Lorsque votre délégation a décidé de s'intéresser en 2009 au thème des « femmes dans les lieux de privation de liberté », elle était bien consciente que le thème général de la prison avait déjà fait l'objet de très nombreux travaux parlementaires de grande qualité.

Elle avait bien présentes à l'esprit les conclusions de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France dont le rapport, intitulé « Prisons : une humiliation pour la République »3(*), a durablement marqué les esprits et constitué une étape dans la prise de conscience de la nécessité de réformer les prisons. Elle suivait en outre avec attention les travaux du Sénat sur la loi pénitentiaire, en particulier les conclusions du rapporteur de la commission des lois, M. Jean-René Lecerf, qui ont permis d'intégrer dans le projet de loi gouvernemental un certain nombre d'avancées significatives, ainsi que l'apport de la commission des affaires sociales et de son président M. Nicolas About.

Elle a toutefois considéré que, même si elle pouvait et devait s'adosser à ces travaux de portée générale pour soutenir et encadrer sa réflexion, le thème qu'elle se proposait d'étudier était à la fois plus spécifique et plus large.

Plus spécifique, parce que les femmes ne constituent qu'un peu plus de 3 % de l'ensemble de la population carcérale en France, et que les conditions d'incarcération d'une population aussi minoritaire, pour ne pas dire marginale, ne pouvaient pas ne pas poser de problèmes particuliers, dans la mesure où les établissements pénitentiaires avaient été conçus, d'abord et avant tout, en fonction d'une population masculine. La délégation a d'ailleurs relevé que si l'incarcération des femmes avait pu être abordée ça et là dans les précédents travaux parlementaires, aucune étude d'ensemble ne lui avait encore été consacrée.

Les problèmes posés par la présence des femmes dans des lieux de privation de liberté, qui ne sont pas d'abord conçus en fonction d'elles, lui ont d'ailleurs paru ne pas se limiter à la prison et à ses déclinaisons (établissements pour peines, maisons d'arrêt). Aussi a-t-elle souhaité se donner un champ d'étude plus large et y englober l'ensemble des lieux de privation de liberté. Elle s'est donc intéressée également aux zones d'attente et aux centres de rétention pour étrangers, aux dépôts et geôles de commissariats, gendarmeries et palais de justice, aux centre hospitaliers où des malades mentaux sont hospitalisés sous contrainte, bref, à tous les lieux dans lesquels des personnes sont privées de liberté par décision d'une autorité publique.

Ce champ d'étude, il est vrai très large, rejoint d'ailleurs le champ d'intervention du contrôleur général des lieux de privation de liberté, tel qu'il a été défini par le loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007 et en particulier par son article 8.

La délégation a mené un large programme d'auditions sur ce thème, de mars à novembre 2009.

Elle a ainsi pu recueillir le point de vue des principaux responsables de l'administration pénitentiaire, de la police aux frontières ou du ministère de la santé, celui des syndicats, des associations très nombreuses et très actives qui oeuvrent en matière de formation, de soutien, ou de réinsertion des personnes incarcérées. Elle a également entendu, sous la forme d'auditions publiques enregistrées et diffusées sur Public Sénat4(*), quatre personnalités qualifiées : M. Jean-Marie Delarue, contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Paul Delevoye, médiateur de la République, Mme Florence Aubenas, présidente de l'Observatoire international des prisons, et Mme Dominique Versini, défenseure des enfants, qui sont venus accompagnés de leurs principaux collaborateurs.

Elle a complété ce programme d'auditions par une visite du Centre pénitentiaire de Rennes, le 12 mars 2009, une visite du dépôt et de « la souricière » du Palais de justice de Paris, le 11 juin 2009, et un déplacement en Espagne, les 8 et 9 octobre 2009 pour rencontrer les responsables de l'administration pénitentiaire espagnole à Madrid, et visiter la prison d'Aranjuez qui comporte une ouverture limitée mais intéressante à des formes de mixité.

I. PAR DELÀ LA DIVERSITÉ DES SITUATIONS, LA NÉCESSITÉ D'UNE APPROCHE SPÉCIFIQUE

La privation de liberté est une réalité qui recouvre, en France, des situations extrêmement contrastées : qui ne voit la différence qui sépare l'incarcération d'un condamné qui purge une longue peine, et le placement pour quelques heures dans le dépôt d'un commissariat, à la suite d'un incident sur la voie publique ? Quelle différence encore entre ces deux situations et celle de l'étranger, qui faute d'un titre en règle pour pénétrer sur le territoire national, est placé en zone d'attente, ou encore avec le malade qu'une aggravation de son état psychique conduit à placer, sans son consentement, dans un hôpital psychiatrique.

Cette variété des situations se reflète dans la diversité des statuts juridiques des personnes privées de liberté, dans la diversité des lieux où elles sont recluses et qui relèvent d'autorités administratives différentes, enfin, dans la durée très variable de temps qu'elles sont amenées à y séjourner.

Au sein du large champ d'investigation qu'elle s'est choisi, votre délégation s'est attachée à examiner quelle était la place faite aux femmes dans ces différents lieux de privation de liberté : la différence des sexes était-elle convenablement prise en compte par les administrations qui en avaient la responsabilité ? Existait-il des besoins spécifiques aux femmes auxquels il convenait de répondre ? Pouvait-on constater, en leur faveur ou en leur défaveur, une inégalité de traitement par rapport à celui réservé aux hommes ?

Voici quelques-unes des questions qui ont guidé sa réflexion.

A. UN RAPIDE INVENTAIRE DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERTÉ

Les différentes catégories de lieux de privation de liberté relèvent chacune d'une autorité administrative différente : administration pénitentiaire, services de police ou de gendarmerie, direction centrale de la police aux frontières, services hospitaliers.

Les statuts des personnes qui y sont hébergées diffèrent également : condamnés ou prévenus dans le monde carcéral ; personnes « retenues » dans les centres de rétention administrative pour étrangers ; patients, dans les hôpitaux psychiatriques. Ces distinctions sont nécessaires. Il convient de les maintenir car elles comportent des conséquences importantes.

1. La prison : établissements pour peines et maisons d'arrêt

Les établissements pour peines et les maisons d'arrêt sont placées sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire. Les statistiques mensuelles du ministère de la justice recensent en novembre 2009, 62 000 personnes écrouées détenues, dont 2 400 femmes, soit 3,8 % de l'ensemble de la population carcérale.

Ces détenus se répartissent en deux catégories bien distinctes : les condamnés et les prévenus.

a) Les condamnés

Leur privation de liberté résulte d'une condamnation en justice.

Dans le cas d'un crime, elle est qualifiée de réclusion ou de détention. Sa durée ne peut être inférieure à 10 ans et peut aller jusqu'à la perpétuité, comme le précise l'article 131-1 du code pénal.

En correctionnelle, la peine de privation de liberté sanctionnant un délit est l'emprisonnement. Sa durée est comprise entre 6 mois et 10 ans, aux termes de l'article 131-3 du code pénal.

Les conditions dans lesquelles les condamnés à l'emprisonnement exécutent leur peine sont définies par le code de procédure pénale.

Son article 717 précise que les condamnés purgent en principe leur peine dans un établissement pour peine. Il prévoit cependant que les condamnés à l'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à un an peuvent être maintenus, à titre exceptionnel, en maison d'arrêt, lorsque les conditions tenant à la préparation de leur libération, une situation familiale, ou leur personnalité le justifient.

Cette exception peut également bénéficier, sous les mêmes conditions, aux condamnés auxquels il reste à subir une peine d'une durée inférieure à un an.

Dans les deux cas, les condamnés doivent être incarcérés dans un quartier distinct de ceux des simples prévenus.

b) Les prévenus

Une personne mise en examen peut être placée en détention préventive dans une maison d'arrêt, dans des conditions définies par le code de procédure pénale. Celui-ci entoure cette décision d'un certain nombre de garanties procédurales qui font intervenir, notamment, le juge des libertés et de la détention.

Le placement en détention provisoire est soumis à la réunion de deux conditions définies par le code précité :

- l'importance de la peine encourue par la personne mise en examen : celle-ci doit être soit une peine criminelle, soit une peine correctionnelle égale ou supérieure à trois ans d'emprisonnement (articles 143-1 du code de procédure pénale)

- la démonstration que la détention constitue l'unique moyen pour conserver des preuves ou des indices matériels nécessaires à la manifestation de la vérité, ou pour empêcher une concertation frauduleuse ou des pressions sur les témoins ou des victimes, ou encore pour protéger la personne mise en examen, ou garantir son maintien à la disposition de la justice, ou encore pour mettre fin à l'infraction ou prévenir son renouvellement (article 144 du code de procédure pénale).

Quant à la durée de la détention provisoire, on notera que l'article 144-1 du code précise seulement que celle-ci « ne peut excéder une durée raisonnable », au regard de la gravité des faits incriminés et de la complexité des investigations nécessaires à la manifestation de la vérité.

Les personnes soumises à la détention provisoire sont aux termes de l'article 714 du code précité, placées en maison d'arrêt. Elles sont, sauf dérogations définies par le code, placées sous le régime de l'emprisonnement individuel de jour et de nuit (article 716).

Les prévenus peuvent être temporairement extraits de la maison d'arrêt en vue de leur comparution devant une juridiction de jugement ou de leur audition par un magistrat de la chambre d'instruction. Ils sont alors transférés, pour une durée n'excédant pas la journée, dans des locaux aménagés à cet effet dans l'enceinte du Palais de justice, tels la « souricière » du Palais de Justice de Paris, visitée par votre délégation.

2. Les locaux de garde à vue

L'article 63 du code de procédure pénale autorise tout officier de police judiciaire à placer en garde à vue, pour les nécessités de l'enquête, toute personne à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction. La durée de la garde à vue est limitée à vingt-quatre heures, et peut être prolongée de vingt quatre heures supplémentaires sur autorisation écrite du procureur de la République.

On évalue à 578 000 le nombre des personnes, dont sans doute approximativement 10 % de femmes, qui ont été placées en 2008, dans un local de garde à vue d'un commissariat ou d'une gendarmerie. Ceux-ci se retrouvent donc au palmarès des lieux de privation de liberté les plus fréquentés de France.

Il est d'autant plus regrettable que l'état de ces lieux ne soit pas à la hauteur de cette forte fréquentation, et que, comme le relève le contrôleur général des lieux de privation de liberté5(*), malgré des efforts de rénovation incontestables, « la plupart des lieux de garde à vue restent dans un état indigne pour les personnes qui y séjournent, qu'elles soient interpelées ou qu'elles y exercent leurs fonctions ».

Variantes des cellules de garde à vue, et relevant d'un constat comparable, les cellules de dégrisement, dans lesquelles sont placées, sur le fondement de l'article L.3341-1 du code de la santé publique, « jusqu'à ce qu'elles aient retrouvé la raison », les personnes ayant causé du fait de leur ivresse, un trouble à l'ordre public.

3. Les centres de rétention administrative et les zones d'attentes pour les étrangers.

Les centres de rétention administrative, les locaux de rétention administrative, ainsi que les zones d'attente pour les étrangers sont placés sous la responsabilité de la police aux frontières.

a) Zones d'attente

Les conditions de maintien en zone d'attente d'un étranger non autorisé à pénétrer sur le territoire français sont définies par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

L'article L.221-1 de ce code autorise le maintien en zone d'attente de tout étranger entrant en France qui, soit n'est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l'asile. Ces dispositions s'appliquent aussi aux étrangers en transit auxquels les autorités du pays de destination ont refusé l'entrée.

Les zones d'attente sont délimitées par l'administration à proximité d'une gare, d'un port, d'un aéroport et doivent inclure un ou plusieurs lieux d'hébergement assurant aux étrangers concernés des prestations de type hôtelier. En pratique, il a été indiqué à votre délégation que la zone d'attente de l'aéroport de Roissy-Charles de Gaulle accueillait la très grande majorité - 95 % - des personnes actuellement placées en zones d'attente et que la direction centrale de la police aux frontières évalue à 17 000 dont un tiers environ de femmes.

Le code prévoit que l'étranger est maintenu en zone d'attente « le temps strictement nécessaire à son départ, et, s'il est demandeur d'asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée ». En tout état de cause, le maintien en zone d'attente est prononcé pour une durée qui ne peut excéder quatre jours par une décision écrite et motivée (article L.221-3). Au-delà de ces quatre jours, le maintien en zone d'attente peut être décidé par le juge des libertés et de la détention pour une durée qui ne peut être supérieure à huit jours (article 222-1), complétée à titre exceptionnel de quatre jours supplémentaires dans certaines circonstances (article L.222-2).

b) Centres de rétention administrative

L'article L.551-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que les étrangers présents sur le territoire français qui font l'objet d'un arrêté d'expulsion, d'un arrêté de reconduite à la frontière, d'un signalement ou d'une décision d'éloignement, ou encore, qui doivent être remis aux autorités compétentes d'un État membre de l'Union européenne peuvent être placés « dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire. »

Ces locaux sont soit des centres de rétention administrative, soit des locaux de rétention administrative, qui en sont une forme de variante de proximité, en quelque sorte.

Le placement en rétention peut être prolongé au-delà de 15 jours par une décision du juge des libertés et de la détention pour une nouvelle période d'une durée maximale de 15 jours (article 557-7).

La direction centrale de la police aux frontières évalue à 34 600 le nombre de personnes placées en centre de rétention en 2008, dont environ 2 000 femmes, soit 5,65 % de l'ensemble.

4. L'hospitalisation sous contrainte

Les hôpitaux psychiatriques constituent également, en partie, des lieux de privation de liberté, dans la mesure où certains patients atteints de maladies psychiques peuvent y être hospitalisés sans leur consentement.

Le code de la santé publique définit les deux modalités de l'hospitalisation sous contrainte :

l'hospitalisation sur demande d'un tiers (membre de la famille, ou personne susceptible d'agir dans l'intérêt du malade) lorsque l'état de la personne exige des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier, et si les troubles rendent impossible son consentement (article 3211-1) ;

l'hospitalisation d'office prononcée par le préfet pour les personnes dont les troubles mentaux nécessitent des soins et compromettent la sûreté des personnes, ou portent atteinte, de façon grave, à l'ordre public (article 3213-1).

Dans les deux cas, la décision est subordonnée à des expertises médicales qui doivent être confirmées lors de l'hospitalisation.

Le ministère de la santé évalue à 54 000 le nombre de personnes qui ont été hospitalisées pour contrainte en 2008, dont 22 000 femmes, soit 40 % de l'ensemble.

5. Des distinctions nécessaires, à respecter

Le droit français établit des distinctions très claires entre ces différentes modalités de privation de liberté.

Leur régime juridique est défini dans des codes distincts : code pénal et code de procédure pénale pour la détention et pour la garde à vue ; code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pour le placement en rétention ou en zone d'attente des étrangers ; code de la santé publique pour l'hospitalisation sous contrainte.

Les lieux de privation de liberté sont placés sous la responsabilité d'autorités administratives différentes : administration pénitentiaire pour les centres de rétention, les maisons d'arrêt, et les dépôts du palais de justice ; administration de la santé pour les hôpitaux psychiatriques.

Les personnes privées de liberté ont elles-mêmes des statuts différents entre lesquels aucune confusion ne doit être admise :

- les étrangers placés en zone d'attente ou en centre de rétention ne doivent en aucune façon être assimilés à des délinquants ; aussi doit-on veiller à ce qu'ils puissent jouir des droits et libertés afférents à leur condition, et notamment de la liberté de mouvement à l'intérieur du centre qui leur est en principe garantie ;

- votre délégation partage l'indignation justifiée des familles de malades psychiques suscitée par une précédente velléité du ministère de l'intérieur qui avait envisagé d'intégrer des mesures liées à la santé mentale dans un dispositif de prévention de la délinquance ; il convient d'éviter à l'avenir toute assimilation de malades mentaux, qui n'ont commis ni crime ni délit, à des délinquants, car celle-ci ne peut être qu'incongrue et odieuse ;

- il faut aussi rappeler qu'au sein de la population carcérale, les prévenus qui sont par définition encore en attente de jugement, doivent bénéficier de la présomption d'innocence, qu'à ce titre, ils ne doivent pas être traités, par une anticipation abusive, comme des criminels ; au sein des maisons d'arrêt, la séparation des prévenus et des condamnés, demandée par la règle pénitentiaire européenne 18-8, et prévue par le droit français, souffre parfois des entorses en raison de la surpopulation pénale.

* 3 Rapport n° 449 (1999-2000) fait par M. Jean-Jacques Hyest, président, et M. Guy Cabanel, rapporteur, au nom de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France.

* 4 Ces auditions peuvent en outre être visionnées sur le site Video Senat :
M. Jean-Marie Delarue
http://videos.senat.fr/video/videos/2009/video2161.html

M. Jean-Paul Delevoye http://videos.senat.fr/video/videos/2009/video2163.html

Mme Florence Aubenas http://videos.senat.fr/video/videos/2009/video3157.html

Mme Dominique Versini http://videos.senat.fr/video/videos/2009/video3158.html

* 5 Rapport d'activité 2008, p. 21.