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Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ?

23 juin 2010 : Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ? ( rapport d'information )

B. LES CONDITIONS DU SUCCÈS : ENGAGEMENTS RÉCIPROQUES ET CONFIANCE MUTUELLE

1. Faire preuve de responsabilité dans les engagements financiers de l'Etat
a) Les nouvelles charges immobilières induites par le transfert du patrimoine
(1) L'insuffisance de l'approche comptable

Les universités ne se distinguent ni par la qualité de leur fonction immobilière, ni par la qualité des bâtiments qu'elles occupent. De nombreux progrès restent encore à faire, en termes de connaissance du patrimoine, de stratégie immobilière et de pratiques de gestion, mais aussi de remise à niveau matérielle. La dévolution doit ainsi être un levier de modernisation.

Pour appuyer cette évolution, l'allocation des moyens aux universités propriétaires doit être vertueuse et correctement calibrée. Or, la traduction comptable de cette évolution apparait insuffisante : compte tenu de l'apparente faible valorisation du patrimoine universitaire, une budgétisation de la seule dotation comptable aux amortissements ne permettrait pas de faire face aux besoins réels de renouvellement des immeubles.

Vos rapporteurs soulignent ainsi que l'amortissement sur trente ans de la valeur du patrimoine actuellement retenue pour les universités, soit 18,3 milliards d'euros, correspond à une dotation annuelle aux amortissements d'environ 600 millions d'euros, soit une somme proche de l'effort d'investissement actuel de l'Etat en faveur de l'immobilier universitaire. Or, de l'avis d'aucuns, cette somme ne permet pas de faire face aux besoins réels de renouvellement des bâtiments. Soulignons également que l'opération Campus, opération d'envergure dotée d'un capital de 5 milliards d'euros, ne concernera que 500 000 m2, soit 7,5 % de la surface propriété de l'Etat.

Cette situation se vérifie au niveau des universités candidates à la dévolution. La valeur du patrimoine transférée pour sept des neuf universités expérimentatrices (hors Paris 6 et Corte) est, selon France Domaine, de 667,2 millions d'euros. Rappelons cependant que ce calcul est fondé sur des estimations souvent contestées par les établissements.

En prenant en compte les crédits inscrits dans les CPER ainsi que les crédits de mise en sécurité depuis 2000, l'effort d'investissement de l'Etat sur dix ans pour ces universités s'élève à 255,3 millions d'euros, soit 25,5 millions d'euros par an en moyenne pour ces sept universités.

D'un point de vue comptable, l'amortissement de la valeur du bâti pourrait donc être assuré en trente ans environ, soit une durée raisonnable. Cette assertion :

- suppose toutefois une constance de l'effort financier de l'Etat, qui n'est pas de mise à ce jour, comme en témoignent la succession de financements exceptionnels liés à l'urgence ;

- ne prend pas en compte les besoins réels des établissements. Les universités auditionnées ont indiqué à vos rapporteurs que le maintien des flux financiers actuels ne serait pas suffisant dans le cadre de la dévolution et la volonté de remettre à niveau le patrimoine transféré.

Comparaison des crédits d'investissements de l'Etat par rapport à la valeur bâtie pour sept universités candidates au transfert du patrimoine

(en millions d'euros)

Universités expérimentatrices

Total part Etat

CPER 2000-2006 délégué

Total part Etat inscrite au CPER 2007-2013

Total crédits de mise en sécurité versés sur la période 2000-2010

Total crédits d'investissement

Valeur bâtie

Université d'Avignon

6,40

6,82

2,66

15,88

28,36

Université de Cergy-Pontoise

3,99

12,50

6,46

22,94

89,45

Université Clermont I

7,50

13,00

21,94

42,44

80,06

Université de Marne-la-Vallée

27,46

3,61

4,22

35,29

73,42

Université Paris II

9,83

35,50

5,37

50,70

95,04

Université de Poitiers

34,50

22,40

9,13

66,03

219,12

Université Toulouse 1

3,18

10,00

8,83

22,02

81,77

TOTAL

92,86

103,84

58,59

255,29

667,22

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

(2) La délicate traduction budgétaire

Dans ses réponses au questionnaire de vos rapporteurs, le ministère indique que la méthode choisie par l'Etat « devra permettre à l'établissement de faire face à la dotation comptable aux amortissements », ce qui semble signifier que la contribution de l'Etat ne pourra pas être inférieure à la charge comptable de l'amortissement car le compte de résultat de l'université doit être équilibré.

Toutefois, les charges d'amortissement ne représentent pas, à elles seules, l'ensemble des charges induites par le transfert de patrimoine : en devenant propriétaires à part entière, les universités doivent non seulement amortir les biens reçus mais aussi faire face à la contrainte de renouvellement sur ces biens, cette contrainte variant avec l'état du patrimoine transféré. En cas de patrimoine vétuste ou ancien, les besoins techniques de renouvellement peuvent être donc être supérieurs à la capacité d'autofinancement générée par l'amortissement.

Dans ce cadre, la future contribution de l'Etat est appelée à couvrir :

- la charge de la dotation comptable de l'amortissement des biens reçus ;

une partie des besoins de gros entretien-renouvellement (GER) des bâtiments, l'Etat, qui ne sera plus propriétaire, n'ayant pas vocation à prendre en charge l'ensemble des dépenses de GER : l'enjeu de cette question réside ici dans la définition équitable et objective de la participation de l'Etat. Il convient de noter que l'article L. 719-14 du code de l'éducation issu de la loi LRU prévoit la possibilité que le transfert du patrimoine soit accompagné de travaux de mise en sécurité pouvant être pris en charge par l'Etat.

(a) La dotation aux amortissements : une référence comptable utile qu'il convient de conserver et de parfaire

Même si l'approche comptable semble aujourd'hui insuffisante pour définir l'appui financier de l'Etat, la fiabilité de la valorisation du patrimoine immobilier transféré est essentielle : elle permettra d'une part, d'apprécier le calibrage de la future contribution de l'Etat, et d'autre part, de mieux apprécier les possibilités de rationalisation du parc immobilier.

Or, comme cela a été souligné ci-dessus, le travail de France Domaine fait l'objet de nombreuses objections. A cet égard, il est nécessaire de fiabiliser ces premiers chiffres, ce qui, selon vos rapporteurs, passe par deux éléments :

- d'une part, la clarification de la méthode utilisée et la mise en place d'une procédure contradictoire entre l'établissement et le ministère, voire la réalisation d'une contre-expertise sur la base d'un cahier des charges défini au préalable ;

- d'autre part, la fiabilisation des inventaires réalisés par les établissements eux-mêmes, ce qui ressort donc de leur responsabilité (cf. infra).

(b) La mise en sécurité des bâtiments par l'Etat : une décision à lier à la stratégie de l'établissement

Ainsi qu'il a déjà été indiqué, la loi LRU prévoit que la dévolution s'accompagne, « le cas échéant »18(*), d'une convention visant à mettre en sécurité le patrimoine, ce qui peut conduire l'Etat à financer ponctuellement, sur une ou plusieurs années, des travaux de mise en sécurité.

Pour apprécier les besoins relatifs à cette mise en sécurité, à financer préalablement à la dévolution, la DGESIP a demandé aux établissements de réaliser un diagnostic et d'élaborer un schéma directeur de mise en sécurité à partir d'un cahier des charges-cadre défini par le ministère. Ces schémas directeurs - qui pourront valoir, pour les universités candidates au transfert du patrimoine, expertise contradictoire au sens de la loi LRU -permettront de disposer d'un état des lieux complet. Ces schémas sont en cours d'élaboration et la plupart devraient être disponibles au second semestre 2010 ; ils seront assortis d'une fiche financière priorisant les travaux à programmer19(*). A ce jour, vos rapporteurs ne disposent d'aucune estimation concernant ces travaux de mise en sécurité.

Ils soulignent que la convention de mise en sécurité n'est pas obligatoire. Cet aspect leur apparaît important car il permet non seulement de calibrer l'effort financier du ministère en fonction de la stratégie de l'établissement, mais aussi de préserver a minima les intérêts budgétaires et patrimoniaux de l'Etat.

En effet, les établissements candidats au transfert du patrimoine auraient tous intérêt à ce que l'Etat procède à ses frais à la remise en sécurité de bâtiments qui, une fois transférés, pourraient être cédés par l'établissement, ce dernier profitant alors de l'ensemble de la plus-value afférente aux travaux. Afin d'éviter ce genre de situations, il conviendrait de s'assurer que la mise en sécurité ne concerne que des bâtiments s'inscrivant dans une politique immobilière de long terme de l'établissement. Les bâtiments remis en sécurité à la charge de l'Etat et cédés par l'établissement dans l'année, voire dans les deux ou trois ans, qui suivent les travaux ne devraient pas bénéficier du taux de retour envisagé sur les produits de cession.

b) Définir une contribution de l'Etat adaptée à une gestion immobilière rationnalisée

L'argent étant le « nerf de la guerre », les conditions de fixation de la contribution de l'Etat sont primordiales. Vos rapporteurs rappellent que la transparence est le meilleur avocat de l'équité et de la responsabilité, deux objectifs qu'ils souhaitent voir atteints.

Ils sont d'autant à plus attentifs aux conditions de définition de cette contribution que la Cour des comptes a très justement souligné, dans sa dernière note d'exécution budgétaire concernant la mission « Recherche et enseignement supérieur », que la véritable clé de répartition des crédits au sein des programmes de la MIRES est l'allocation des subventions pour charges de service public dont la notification est antérieure au vote de la loi de finances initiale (LFI). Rappelons que les subventions pour charge de service public sont dorénavant attribuées à l'ensemble des universités passées aux responsabilités et compétences élargies. Ceci conduit naturellement à un « déplacement des enjeux vers les dispositifs d'allocation des moyens ».

Vos rapporteurs partagent pleinement cette analyse. A ce titre, ils ont travaillé les années précédentes sur la mise en place du nouveau système d'allocation des moyens (SYMPA) et sont aujourd'hui particulièrement attentifs aux modalités d'allocation des moyens immobiliers.

(1) Les modalités de calcul de la participation financière de l'Etat envisagées par le ministère

Quatre méthodes de financement ont été identifiées par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche :

- un financement ad hoc déterminé à intervalles réguliers dans le cadre d'une discussion entre l'Etat et chaque établissement sur la base de l'état des besoins ;

- une détermination de la contribution en fonction de la dotation comptable aux amortissements ;

- une détermination en fonction de la surface ;

- une détermination en fonction de l'activité de l'établissement à partir d'un montant forfaitaire par étudiant présent et enseignant-chercheur ou chercheur publiant hébergé, sur la base des critères du modèle d'allocation des moyens budgétaires, dit « SYMPA ». Ce mode de calcul s'appuie sur le principe d'une surface « cible » à laquelle est appliqué un forfait en euros par mètre carré.

Ces différentes méthodes ont été présentées lors d'un séminaire réunissant les établissements expérimentateurs et la CPU en juillet 2009. Actuellement, le schéma envisagé par le ministère est donc le suivant :

La participation de l'État aux nouvelles charges immobilières comprendrait :

- une contribution annuelle, rapportant l'activité de l'établissement aux surfaces cibles nationales définies par étudiant présent aux examens et enseignant-chercheur publiant ;

- le cas échéant, une « soulte » d'un montant variable selon les établissements, versée sur une durée limitée et comprenant notamment les travaux préalables de mise en sécurité prévus par la loi LRU.

Les universités se sont montrées intéressées par un financement basé sur leur activité. Cette méthode de calcul d'une contribution en fonction de l'activité est à l'étude :

- les travaux de définition de la surface cible sont en cours de finalisation. L'objectif est de déterminer des ratios m2 par étudiant et par publiant à partir de la surface moyenne actuelle de façon à minimiser les écarts par rapport à la situation actuelle. Par ailleurs, cette surface « cible » devra systématiquement être corrigée des surfaces occupées par l'établissement pour lesquelles le gros entretien renouvellement est pris en charge par un tiers (collectivité locale ou partenaire privé) ;

- le forfait en euros au mètre carré sera établi sur la base d'une étude confiée à un consultant. Il pourrait être calibré en fonction des besoins en renouvellement technique de chaque poste composant un bâtiment d'enseignement supérieur et de recherche (agencement, aménagement intérieur, installations techniques, clos, couvert, structures, gros-oeuvre) et en se basant sur le coût global de construction au mètre carré, soit de 2 500 euros à 3 000 euros. Selon les informations actuellement disponibles, il pourrait être attribuée en moyenne une somme de 50 euros par m2.

La méthode de calcul fondée sur l'activité est à plusieurs égards séduisante. En effet, elle apparaît :

- la plus conforme à l'autonomie des établissements, car en s'ajustant mécaniquement aux évolutions de l'activité, elle ne nécessite pas de négociation entre les établissements et l'Etat sur les moyens nécessaires qui devraient accompagner leur stratégie immobilière ;

- la plus responsabilisante, car elle incite les établissements à conduire une gestion optimale du patrimoine nécessitant pour chacun de s'adapter à son activité, voire de céder les biens excédentaires ;

- la plus transparente et la plus équitable, car fondée sur un montant forfaitaire identique pour chaque établissement et connu de tous.

(2) La position de vos rapporteurs

· S'agissant de la contribution annuelle

Le mode de calcul de la contribution annuelle recueille l'approbation de vos rapporteurs dans la mesure où la référence à une surface cible permet de prendre en compte l'hétérogénéité des situations et de procéder à des rééquilibrages.

Toutefois, ils émettent les réserves suivantes :

- cette méthode de calcul pose la question de la prise en compte des surfaces dont la construction est programmée (CPER 2007-2013). En effet, le modèle semble figer la surface nationale de référence (15,3 millions de m2 en 2010), ce qui signifierait que les établissements devraient alors assumer sur leurs ressources propres les charges afférentes aux nouvelles surfaces ;

- l'activité de l'établissement n'est corrélée ni à la valeur des biens transférés, ni à la qualité du bâti. Dès lors comment s'assurer que cette contribution sera suffisante pour assurer a minima la couverture des dotations comptables d'amortissement ? 

- l'activité de l'établissement peut évoluer rapidement alors que les charges d'amortissement restent identiques. En effet, si les effectifs publiant ne sont réactualisés que tous les quatre ans dans le cadre du modèle d'allocation SYMPA, les effectifs étudiants présents aux examens évoluent chaque année. Vos rapporteurs s'interrogent sur la nécessité ou non de lisser a minima l'évolution des effectifs étudiants, interrogation déjà posée lors de leur rapport sur la mise en place de SYMPA.

· S'agissant de la « soulte »

La seule méthode de calcul à l'activité ne permet ni de définir objectivement et équitablement entre les universités la participation du ministère aux travaux de gros entretien-renouvellement, ni de prendre en compte la capacité d'autofinancement des établissements. Or il apparait à vos rapporteurs que les universités qui détiennent des marges de manoeuvre en termes de rationalisation, que ce soit sur le patrimoine transféré, ou sur leur patrimoine propre, ne sont pas dans la même situation que celles dont la surface nécessiterait d'être augmentée.

Le ministère propose d'allouer une soulte, c'est à dire une enveloppe au moment de la dévolution qui servirait de solde de tout compte. Vos rapporteurs approuvent le principe d'une enveloppe séparée de la contribution annuelle, mais ils jugent nécessaire de mieux la définir et ne pas l'assimiler nécessairement à un solde de tout compte.

L'attribution d'un telle enveloppe, qui ne serait pas de droit, aurait le mérite, selon vos rapporteurs, de formaliser à un moment donné dans un souci d'équité, la prise en compte :

- des efforts relatifs accomplis par les universités, notamment dans le cadre de l'élaboration du schéma directeur ou du projet d'établissement ;

des différences entre établissements des besoins de gros entretien-renouvellement, même s'il est probable que le patrimoine de chaque université comprend aussi bien des bâtiments récents ou en bon état, que des locaux vétustes.

- de l'impact des opérations Campus, qui ne concernent pas la totalité du patrimoine universitaire20(*), et de celle du plateau de Saclay ;

- de la capacité d'autofinancement des établissements. Celle-ci doit être renforcée, non seulement grâce aux ressources propres dégagées sur d'autres actions (valorisation des brevets, fondations, logements étudiants, formation continue), mais aussi par la rationalisation de leur parc immobilier, transféré ou détenu en propre. Néanmoins, s'agissant des produits de cession, vos rapporteurs suggèrent, dans un souci d'équité, qu'une partie de ces produits soit mutualisée afin de contribuer au financement du coût global de la dévolution.

Vos rapporteurs souhaitent ainsi que cette enveloppe :

- soit définie en fonction de critères qualitatifs formalisés, prenant aussi bien en compte le passé que l'avenir ;

- soit suivie de la mise en place d'un dialogue régulier entre l'Etat et chaque université, notamment dans le cadre du contrat quadriennal, afin d'évaluer le processus et de prendre en compte la dynamique de l'établissement.

c) La soutenabilité pour les finances publiques
(1) Quel est le coût de la dévolution ?

Le coût d'un transfert global du patrimoine immobilier est incertain, mais il nécessiterait, en tout état de cause, un effort supplémentaire de la part de l'Etat d'au moins 125 millions d'euros par an, en l'absence d'autres sources de financement.

· Le coût brut de la dévolution, dans l'hypothèse d'un transfert généralisé du patrimoine immobilier, serait au minimum de 725 millions d'euros. Il comprendrait :

- la contribution annuelle, estimée par le ministère à 725 millions d'euros par an. L'estimation du ministère se fonde sur l'évaluation du montant par m2 nécessaire à l'entretien correct du patrimoine. Les évaluations qui doivent être affinées dans les prochaines semaines soulignent qu'il serait nécessaire de consacrer entre 42 et 50 euros par m2, soit sur l'ensemble du patrimoine actuellement propriété de l'Etat, mais hors surfaces concernées par l'opération Campus, une somme d'environ 725 millions d'euros par an ;

- le montant des travaux de mise en sécurité pris en charge par l'Etat au titre de l'article L. 719-14 du code de l'éducation. Aucune estimation annuelle n'est disponible à ce titre ;

- le montant de la « soulte » ou de l'enveloppe qualitative, hors travaux de mise en sécurité. Ce poste n'a pas pu non plus être évalué.

· Le coût net de cette contribution serait toutefois inférieur à ce montant puisque cette contribution a vocation à suppléer certains crédits.

Selon les informations communiquées à vos rapporteurs, et quelle que soit la méthode retenue pour déterminer une dotation récurrente en faveur des établissements bénéficiant de la dévolution, celle-ci se substituera à l'inscription d'opérations dans les contrats de projets Etat-région ainsi qu'à l'obtention de crédits de mise en sécurité, à l'exception des crédits prévus préalablement au transfert dans le cadre de la convention visant à mettre en sécurité le patrimoine, prévue par la loi LRU.

A titre de comparaison, l'effort de l'Etat en matière immobilière hors crédits de maintenance et logistique s'élève dans le la loi de finances initiale pour 2010 à environ 600 millions d'euros, dont 270 millions d'euros au titre des CPER et 193 millions d'euros de crédits de paiement en faveur de Jussieu.

La différence entre le coût net annuel et le coût brut annuel serait donc a minima de l'ordre de 125 millions d'euros, ce qui représente un effort non négligeable.

(2) La dévolution est-elle soutenable financièrement ?

Les stratégies immobilières et les schémas de financement associés sont nécessairement construits dans le cadre d'une approche pluriannuelle. Dans un monde idéal, afin de donner une lisibilité budgétaire aux établissements et de les encourager à développer une gestion vertueuse de leur patrimoine, la contribution de l'Etat devrait pouvoir être annoncée et garantie sur plusieurs années.

Cependant, malgré l'approche pluriannuelle qui tend à se développer au niveau de l'Etat - la seconde loi de programmation devrait être votée à l'automne 2010-, le budget de l'Etat et donc de ses différentes missions sont votées annuellement par le Parlement. Or, le contexte actuel particulièrement contraint de nos finances publiques invite à la prudence. Il convient de rappeler que François Fillon, Premier Ministre, vient de demander à l'ensemble des ministères de diminuer leurs dépenses d'intervention et de fonctionnement de 10 % sur trois ans et de 5 % dès 2011.

Si vos rapporteurs notent que la MIRES bénéficie depuis 2008 d'un traitement budgétaire préférentiel en conséquence de l'engagement présidentiel de doubler le budget de cette mission avant 2012, ils soulignent que le contexte économique peut susciter des craintes quant à la possibilité de respecter cet engagement.

Le financement du coût net de la dévolution, qui comprend d'une part, les travaux préalables de sécurité, et d'autre part le coût net de la contribution constitue ainsi une question délicate :

- d'une part, la poursuite de l'augmentation de l'effort d'investissement de l'Etat est souhaitable mais n'est pas nécessairement possible, et ce d'autant plus que l'immobilier universitaire n'est pas la seule priorité de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Rappelons par ailleurs qu'un effort supplémentaire est d'ores et déjà programmé à partir de 2011 dans le cadre du financement de l'opération Campus, puisque la rémunération du dépôt de la dotation de 5 milliards est assurée par des crédits budgétaires à hauteur de 200 millions d'euros par an. Enfin, il convient de noter l'incertitude qui pèse sur le niveau de financement de la MIRES au delà de 2012, terme de l'engagement présidentiel de doubler le budget de cette mission en cinq ans ;

- d'autre part, l'idée selon laquelle une partie du coût de cette contribution pourrait être couverte par une participation financière des collectivités locales au gros entretien-renouvellement des bâtiments universitaires dont elles n'ont pas la responsabilité ne parait pas soutenable aux yeux de vos rapporteurs. La situation actuelle des finances locales, tout comme l'absence de lisibilité de ce genre de contributions sont autant d'arguments rédhibitoires.

Ainsi, si l'ensemble des universités souhaitent d'ici trois à cinq ans devenir propriétaires de leur patrimoine, vos rapporteurs s'interrogent sur la capacité du ministère à absorber correctement ce choc en termes financiers : la technique des reports de charges peut toujours être menée, le sous-entretien des bâtiments est, en revanche, exclu.

C'est pourquoi la nouvelle gestion immobilière qu'il est nécessaire de mettre en oeuvre suppose un nouvel état d'esprit de part du ministère des finances : les dotations pour renouvellement des immeubles universitaires devront bien être « sanctuarisées » à cet effet. L'Etat devra donc résister à la tentation toujours forte d'employer ce type de fonds à d'autres fins. Il va de soi que cette exigence s'applique aussi aux universités elles-mêmes.

2. Préparer les universités à assumer pleinement leurs nouvelles responsabilités
a) Conforter leur capacité générale de gestion

Pour vos rapporteurs, l'Etat ne doit donner suite à la demande de d'une université de devenir propriétaire des bâtiments qu'elle utilise que si celle-ci fournit réellement la preuve qu'elle a mis en place tous les moyens d'en assumer pleinement la responsabilité.

Ceci suppose une équipe dirigeante forte et disposant d'une claire vision stratégique de son établissement, ce que la loi LRU favorise. En effet, vos rapporteurs rappellent que l'un des objectifs de la loi de 2007 était bien de renforcer ainsi la capacité managériale des universités, car à bord de tout navire, il faut bien qu'un capitaine et son équipe tiennent le gouvernail et fixent le cap.

Les universités doivent donc poursuivre leurs efforts pour renforcer leurs moyens et compétences en matière de gestion et d'expertise. Elles ont avancé à des rythmes inégaux dans ces domaines mais toutes ont pris conscience que leur avenir était à ce prix.

Ainsi, par exemple, toutes travaillent à la mise en place d'une comptabilité analytique et vos rapporteurs insistent sur cette nécessité. Cette dernière se trouve confortée par la l'utilité de la généralisation de la justification des coûts complets, incluant les coûts immobiliers.

b) Renforcer la capacité de gestion immobilière et de stratégie au service du projet de l'établissement

Dans son rapport annuel de 2010, la Cour des comptes estime que « le renforcement rapide de la capacité de gestion des établissements, les rendant à même d'assumer la pleine responsabilité patrimoniale, apparaît comme une priorité. Ceci suppose une meilleure structuration de la fonction immobilière en leur sein, la généralisation de schémas directeurs leur permettant de définir leur politique immobilière, une fiabilisation de leur comptabilité patrimoniale et une meilleure maîtrise budgétaire et financière ».

En effet, ainsi qu'il a été dit précédemment, d'importants progrès restent à réaliser en termes de connaissance et de gestion du patrimoine immobilier universitaire, comme corollaire de la mise en place d'une véritable stratégie. Cette dernière doit permettre de passer d'une démarche encore trop souvent quantitative à une recherche d'optimisation.

Pour vos rapporteurs, ceci suppose notamment une vision globale de la répartition fonctionnelle des locaux, et non par composante, comme c'est encore trop souvent le cas.

Par ailleurs, comme il a été dit plus haut, les universités doivent parfaire leur travail d'inventaire des immeubles. Celui-ci doit être complété par la ventilation par composants de leurs immobilisations, exercice réalisé par un très faible nombre d'universités, alors même qu'il s'agit d'une obligation comptable. La ventilation permet de mieux connaître les immobilisations corporelles en distinguant les parties qui ont un usage économique ou une durée de vie différente. Le rapprochement de l'inventaire physique et comptable, tout comme une meilleure appréciation de la dotation aux amortissements, sont au coeur de l'enjeu.

Enfin, le coût de l'immobilier est, en valeur relative, assez modeste : il est de l'ordre de 10 % des coûts globaux d'un établissement, voire 15 % pour une université scientifique. En revanche, il conditionne assez largement la possibilité de lancer de nouvelles formations et recherches. En outre, rappelons que le préciput, c'est-à-dire la part du financement d'un projet de recherche qui revient non au laboratoire concerné mais à l'établissement qui l'héberge, peut contribuer de façon non négligeable au financement des dépenses immobilières.

En définitive, pour vos rapporteurs, l'objectif est de mettre l'immobilier au service de la vraie richesse des universités, à savoir leur capital humain. A l'inverse, la qualité de leurs formations et de leur recherche rétroagit sur la valeur globale de l'établissement. C'est ce que l'on appelle une démarche « gagnant-gagnant ».

3. Favoriser une confiance mutuelle entre les acteurs
a) Pour des schémas stratégiques territoriaux, avec objectifs partagés par Etat, universités et collectivités territoriales

Pour vos rapporteurs, il importe de conforter au plus vite la confiance mutuelle sans laquelle notre pays ne peut conduire sereinement ses réformes. Celle-ci est en train de se construire, grâce notamment à la qualité des travaux engagés par tous les acteurs concernés : ministères, inspections générales, AMUE, CPU, universités candidates à la dévolution...

Cette confiance se nourrira d'une rapide clarification des modalités précises de la dévolution, que vos rapporteurs - comme la Cour des comptes avant eux - appellent de leurs voeux, et qui recouvre une nécessaire visibilité financière.

De leur côté, les universités doivent continuer à creuser leur sillon, tout en conservant à l'esprit le sens de l'intérêt général, qui est aussi celui d'une saine et équitable gestion des finances publiques.

Par ailleurs, vos rapporteurs insistent pour que les collectivités territoriales soient mieux associées à l'évolution du paysage universitaire. Il est vrai qu'elles sont, depuis la loi LRU, mieux représentées au sein des conseils d'administration des universités21(*), ce qui essentiel puisqu'elles sont des acteurs incontournables du territoire. Par ailleurs, ainsi qu'il a été dit, un certain nombre de collectivités territoriales mettent des locaux à la disposition des universités.

Pour concrétiser cette confiance, vos rapporteurs proposent que soient élaborés des schémas stratégiques territoriaux, avec objectifs partagés par Etat, universités et collectivités territoriales.

b) Confiance a priori, contrôle a posteriori

La confiance n'exclut évidemment pas le contrôle. La responsabilisation des universités suppose aussi le passage d'un contrôle moins tatillon a priori mais très rigoureux a posteriori.

Vos rapporteurs souhaitent que l'Etat et les universités mettent en place un outil de suivi de la dévolution du patrimoine et que le Parlement soit tenu informé, chaque année, de l'application de ce volet essentiel de la loi LRU. Le comité de suivi de la loi - dont vos rapporteurs sont membres - devra, en tout état de cause, être associé à cette évaluation.

4. Donner rapidement des signaux clairs pour engager un mouvement irréversible

Si vos rapporteurs n'ont pas de certitude quant à l'instauration d'une dévolution obligatoire du patrimoine aux universités, à moyen terme, comme suggéré par la Cour des comptes, à tout le moins, préconisent-ils que le transfert de propriété s'engage dès que possible, sous les conditions qu'ils ont avancées précédemment.

Selon le ministère, la démarche initiée en 2009 devrait déboucher fin 2010, ou en 2011, sur la signature de deux ou trois actes de transfert avant que le processus ne soit élargi aux établissements qui en feront la demande.

Seules quelques universités seront donc concernées dans un premier temps, mais le mouvement pourrait rapidement s'amplifier.

Vos rapporteurs souhaitent une rapide concrétisation du processus. Ainsi, il s'agit aussi de :

- récompenser de leurs efforts les universités candidates les plus avancées et prêtes à assumer avec compétence de nouvelles responsabilités ;

- révéler l'ensemble des difficultés afin de pouvoir les lever avant de passer à la vitesse supérieure ;

- lancer ainsi des signaux clairs à la communauté universitaire. En effet, vos rapporteurs constatent que parallèlement aux inquiétudes coexistent de fortes attentes, qu'il ne faudrait pas décevoir.

Compte tenu de l'ampleur des progrès déjà engagés depuis 2006, un certain optimisme peut être de rigueur.

En tout état de cause, le mouvement engagé permettra de modeler le paysage immobilier universitaire de 2030.

Dans un récent article, Mme Simone Bonnafous relevait que les universités étaient passées de l'enfance à l'adolescence. Il leur est désormais proposé d'atteindre l'âge adulte !


* 18 Art. L. 719-14 du code de l'éducation : « L'Etat peut transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'Etat qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. Ce transfert s'effectue à titre gratuit. Il s'accompagne, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire. Il ne donne lieu ni à un versement de salaires ou honoraires au profit de l'Etat ni à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes au profit de l'Etat. »

* 19 Il convient de noter qu'en anticipation des résultats des schémas directeurs immobiliers, les établissements expérimentateurs ont bénéficié d'un soutien financier destiné à lancer des travaux de mise en sécurité préalablement au transfert du patrimoine immobilier à hauteur de 44,4 millions d'euros en 2009, dont 35 millions d'euros pris en charge grâce au plan de relance de l'économie, et de 6 millions d'euros en 2010.

* 20 Seuls 500 000 m2 sont concernés sur 15,3 millions de m2 propriété de l'Etat.

* 21 La loi LRU prévoit que les personnalités extérieures membres du conseil d'administration comprennent deux ou trois représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, dont un du conseil régional, désignés par les collectivités concernées.