Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ?

Rapport d'information n° 578 (2009-2010) de MM. Philippe ADNOT et Jean-Léonce DUPONT , fait au nom de la commission de la culture et de la commission des finances, déposé le 23 juin 2010

• AVANT-PROPOS
  
• SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS
  
  • I. UN PATRIMOINE CONSIDÉRABLE MAIS DÉGRADÉ EN DÉPIT D'IMPORTANTS MOYENS
    
    • A. UN PATRIMOINE IMMOBILIER SOUS OPTIMISÉ
      
      • 1. Un patrimoine important
        
      • 2. Un patrimoine dégradé
        
        • a) 35 % du patrimoine immobilier est vétuste
          
        • b) La maintenance, un poste non prioritaire
          
      • 3. Un patrimoine inadapté aux besoins
        
        • a) Des surfaces non optimisées...
          
        • b) ...conséquence d'une faible responsabilisation des universités
          
        • (1) Des universités peu intéressées à la bonne gestion
          
        • (a) La course au m2 encouragée par le modèle d'allocation des moyens SAN REMO
          
        • (b) L'impact d'une absence de vision globale dans les contrats de plan Etat-régions (CPER)
          
        • (2) Des fonctionnements internes critiquables
          
        • (a) Une gestion corporatiste des locaux par les composantes
          
        • (b) Une durée effective de l'année universitaire inférieure à la référence théorique
          
    • B. DES MOYENS CONSÉQUENTS MAIS ALLOUÉS SANS RÉELLE VISION STRATÉGIQUE ET GLOBALE JUSQU'EN 2008
      
      • 1. Des moyens croissants mais dispersés
        
        • a) Des crédits en augmentation depuis 2000
          
        • b) Une multiplication des canaux de financement
          
        • (1) Les mécanismes traditionnels
          
        • (a) Les dotations récurrentes pour le fonctionnement et la maintenance
          
        • (b) Des financements ponctuels dictés par l'urgence pour la mise en sécurité
          
        • (c) Le recours privilégié aux CPER pour la construction, la rénovation et l'extension
          
        • (2) Les nouvelles enveloppes exceptionnelles : accélérer la remise à niveau du patrimoine immobilier
          
        • (a) Le plan de relance
          
        • (b) L'opération Campus
          
        • (c) Les opérations Campus prometteurs et innovants
          
      • 2. L'amorce d'une rationalisation de l'allocation des moyens en faveur de l'immobilier depuis 2008
        
        • a) SYMPA met fin à SAN REMO
          
        • b) La sécurité incendie quitte la logique de l'urgence : les schémas directeurs de mise en sécurité
          
        • c) Les CPER deviennent qualitatifs
          
        • d) L'approche par établissement laisse place à une approche par site
          
        • (1) La politique de site se développe
          
        • (2) Deux logiques qu'il convient de concilier : un exemple, l'ajustement des CPER aux opérations Campus
          
  • II. LA DÉVOLUTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER : UNE NÉCESSITÉ ET UNE OPPORTUNITÉ
    
    • A. UNE NÉCESSITÉ RECONNUE
      
      • 1. Dans le cadre national
        
        • a) Un objectif d'amélioration de la gestion publique
          
        • b) Une refondation de la politique immobilière de « l'Etat propriétaire »
          
      • 2. Dans le contexte mondial
        
        • a) Une compétition internationale accrue
          
        • b) Quelques exemples étrangers
          
    • B. UNE OPPORTUNITÉ À SAISIR : UN VOLET MAJEUR DE L'AUTONOMIE DES ÉTABLISSEMENTS
      
      • 1. Un rappel de la réglementation en vigueur : une faculté de dévolution sous conditions
        
        • a) Le patrimoine immobilier : une compétence optionnelle pour les établissements d'enseignement supérieur
          
        • b) Des conditions sous forme de garanties
          
        • (1) Les pré requis visant les universités
          
        • (2) Les exigences s'imposant à l'Etat
          
      • 2. Une révolution en marche : vers un renforcement de la politique et de la stratégie immobilières des universités
        
        • a) La démarche d'accompagnement
          
        • (1) Un audit préalable
          
        • (2) Une démarche expérimentale
          
        • b) Vers une meilleure connaissance du patrimoine immobilier sur le plan quantitatif et qualitatif
          
        • (1) Une obligation budgétaire et comptable
          
        • (2) L'élan donné par l'accès à l'autonomie
          
        • (3) La démarche interministérielle des schémas pluriannuels de stratégie immobilière
          
        • c) L'intérêt bien compris de se saisir de cette compétence
          
        • (1) Inscrire la stratégie immobilière dans le projet d'établissement et renforcer l'identité et l'attractivité de l'université
          
        • (2) Responsabiliser l'établissement et lui permettre de dégager des marges de manoeuvre
          
        • (3) Améliorer les conditions de vie étudiante
          
  • III. LES CONDITIONS À REMPLIR POUR QUE CETTE OPPORTUNITÉ NE SE TRANSFORME PAS EN PIÈGE
    
    • A. LA PERSISTANCE DE NOMBREUSES PRÉOCCUPATIONS ET INCERTITUDES
      
      • 1. Des progrès mais une connaissance et une gestion encore imparfaites du patrimoine
        
      • 2. La question épineuse de la traduction comptable, budgétaire et fiscale de la dévolution
        
        • a) L'obligation d'amortir les biens reçus
          
        • b) Une valorisation des biens transférés plus qu'incertaine et incomplète par France Domaine
          
        • c) Quelle contribution aux charges de la part de l'Etat ?
          
        • d) Le transfert du patrimoine a-t-il un impact sur la fiscalité des établissements ? la question des droits de mutation
          
      • 3. La question du périmètre et de la date de la dévolution
        
        • a) Le transfert du patrimoine immobilier doit-il être généralisé à moyen terme ?
          
        • b) La question des éventuelles cessions d'immeubles à l'aune de l'équité : avant ou après la dévolution et dans quelles conditions ?
          
        • c) Une dévolution totale ou partielle du patrimoine ?
          
        • d) La situation spécifique de l'immobilier universitaire parisien
          
      • 4. Les incertitudes relatives au rôle des PRES en matière patrimoniale
        
        • a) Quel pourrait-il être compte tenu des textes en vigueur ?
          
        • (1) Le scénario d'une éventuelle dévolution patrimoniale
          
        • (2) D'autres modes d'intervention apparaissent possibles
          
        • b) Que devrait-il être ?
          
        • (1) Privilégier le pragmatisme, le pilotage immobilier du PRES n'étant vraiment légitime qu'en cas de gouvernance unique
          
        • (2) Ne pas soumettre la dévolution à un regroupement préalable des établissements sous forme de PRES
          
      • 5. Permettre des autorisations d'occupation temporaire constitutives de droits réels indépendamment de la dévolution
        
    • B. LES CONDITIONS DU SUCCÈS : ENGAGEMENTS RÉCIPROQUES ET CONFIANCE MUTUELLE
      
      • 1. Faire preuve de responsabilité dans les engagements financiers de l'Etat
        
        • a) Les nouvelles charges immobilières induites par le transfert du patrimoine
          
        • (1) L'insuffisance de l'approche comptable
          
        • (2) La délicate traduction budgétaire
          
        • (a) La dotation aux amortissements : une référence comptable utile qu'il convient de conserver et de parfaire
          
        • (b) La mise en sécurité des bâtiments par l'Etat : une décision à lier à la stratégie de l'établissement
          
        • b) Définir une contribution de l'Etat adaptée à une gestion immobilière rationnalisée
          
        • (1) Les modalités de calcul de la participation financière de l'Etat envisagées par le ministère
          
        • (2) La position de vos rapporteurs
          
        • c) La soutenabilité pour les finances publiques
          
        • (1) Quel est le coût de la dévolution ?
          
        • (2) La dévolution est-elle soutenable financièrement ?
          
      • 2. Préparer les universités à assumer pleinement leurs nouvelles responsabilités
        
        • a) Conforter leur capacité générale de gestion
          
        • b) Renforcer la capacité de gestion immobilière et de stratégie au service du projet de l'établissement
          
      • 3. Favoriser une confiance mutuelle entre les acteurs
        
        • a) Pour des schémas stratégiques territoriaux, avec objectifs partagés par Etat, universités et collectivités territoriales
          
        • b) Confiance a priori, contrôle a posteriori
          
      • 4. Donner rapidement des signaux clairs pour engager un mouvement irréversible
        
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• PERSONNES AUDITIONNÉES ET CONSULTÉES