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Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ?

23 juin 2010 : Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ? ( rapport d'information )

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS

? Au 31 décembre 2009, la surface hors oeuvre nette de l'ensemble des universités s'élevait à 18,7 millions de m2, dont 15,3 millions de m2 propriété de l'Etat. Selon les informations recueillies entre 2005 et 2008 auprès des établissements, 35 % de ce patrimoine seraient vétustes ou en mauvais état.

? L'immobilier universitaire est devenu une priorité politique depuis l'annonce faite par Nicolas Sarkozy, Président de la République, en 2007 de financer une opération immobilière d'envergure pour la remise à niveau de ce patrimoine. L'Etat consacre d'importants moyens à la fonction immobilière des établissements d'enseignement supérieur. Ces moyens n'ont ni été suffisants, ni alloués de manière optimale, en l'absence d'une vision globale et stratégique sur ce patrimoine. Des évolutions qualitatives se dessinent toutefois depuis 2008.

? Le transfert du patrimoine participe de l'acquisition de l'autonomie. Il permettra aux universités d'inscrire la stratégie immobilière dans leur projet d'établissement et de renforcer leur identité, leur image de marque et leur attractivité. Il permettra également de responsabiliser les établissements grâce à de nouvelles compétences et des modalités de financement redéfinies.

? Vos rapporteurs ont identifié quatre contraintes liées au processus de dévolution :

1. Les modes de gestion actuels de l'immobilier universitaire ne peuvent plus perdurer. Les universités ne se distinguent pas par la qualité de leur fonction immobilière. De nombreux progrès restent encore à faire, notamment en termes de connaissance du patrimoine, de stratégie immobilière et de pratiques de gestion. La dévolution doit être un levier de modernisation.

2. Pour appuyer cette évolution, l'allocation des moyens aux universités propriétaires doit être vertueuse et correctement calibrée. Or, la traduction comptable et budgétaire de la dévolution est délicate : compte tenu de l'apparente faible valorisation du patrimoine universitaire, une budgétisation de la seule dotation comptable aux amortissements ne permettrait pas de faire face aux besoins réels de renouvellement des immeubles. La dévolution aura donc un coût pour l'Etat et la définition de sa contribution constitue un enjeu majeur dans le contexte contraint de nos finances publiques.

3. Compte tenu de l'état du patrimoine et des incertitudes budgétaires, le périmètre comme la date de la dévolution suscitent des interrogations : les universités doivent-elles toutes accéder à cette compétence immobilière ? La dévolution doit-elle nécessairement concerner l'ensemble des bâtiments ? Doit-elle intervenir avant ou après la rationalisation du parc immobilier ? En cas de cession d'immeubles par l'université, une partie des produits de cession ne devrait-elle pas être mutualisée ?

4. Comment concilier approche par établissement et approche par site ? Le transfert du patrimoine aux universités, et plus largement l'autonomie, s'inscrivent résolument dans une dynamique d'établissement, ce qui peut paraître contradictoire avec le développement des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), ou d'autres structures de regroupement, qui, grâce aux différentes opérations Campus et au plan de relance de l'économie, investissent la fonction immobilière.

? Vos rapporteurs ont identifié dix recommandations :

1. Si le calcul envisagé de la contribution de l'Etat ne tient pas compte de la valorisation des biens transférés, il est toutefois indispensable que le travail effectué par France Domaine soit fiabilisé, aussi bien dans l'intérêt de l'État, que dans celui des universités, qui doivent pouvoir disposer d'une évaluation correcte dans le cadre de la rationalisation du parc immobilier.

2. Le mode de calcul de la contribution annuelle recueille l'approbation de vos rapporteurs dans la mesure où la référence à une surface cible permet de prendre en compte l'hétérogénéité des situations et de procéder à des rééquilibrages.

3. Toutefois, il pose la question de la prise en compte des surfaces dont la construction est programmée (CPER 2007-2013). En effet, le modèle semble figer la surface nationale de référence (15,3 millions de m2 en 2010), ce qui signifierait que les établissements devraient assumer sur leurs ressources propres les charges afférentes aux nouvelles surfaces.

4. Les modalités de la « soulte » pouvant être allouée lors de la dévolution ne sont pas précisées à ce jour. Vos rapporteurs souhaitent que ce « coup de pouce » soit défini en fonction de critères qualitatifs formalisés, prenant aussi bien en compte le passé que l'avenir : état du bâti transféré, qualité et crédibilité du schéma directeur immobilier et du projet d'établissement, capacité d'autofinancement de l'établissement.

5. Vos rapporteurs préconisent la mise en place d'un dialogue régulier entre l'État et chaque université, notamment dans le cadre du contrat quadriennal, afin d'évaluer le processus et de prendre en compte la dynamique de l'établissement.

6. La capacité d'autofinancement des établissements doit être renforcée, non seulement grâce aux ressources propres dégagées sur d'autres actions (valorisation des brevets, fondations), mais aussi par la rationalisation de leur parc immobilier, transféré ou détenu en propre. Néanmoins, s'agissant des produits de cession, vos rapporteurs suggèrent, dans un souci d'équité, qu'une partie de ces produits soit mutualisée afin de contribuer au financement du coût global de la dévolution.

7. Le coût d'un transfert global du patrimoine immobilier est incertain, mais il nécessiterait, en tout état de cause, un effort supplémentaire de la part de l'État d'au moins 125 millions d'euros par an, en l'absence d'autres sources de financement. Vos rapporteurs s'interrogent sur la soutenabilité financière d'un tel schéma :

? s'agissant de l'État, la situation particulièrement contrainte de nos finances publiques, tout comme le terme de l'engagement présidentiel concernant le niveau de financement de la Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur (MIRES), suscitent des interrogations quant à la possibilité d'augmenter encore l'effort de l'État en faveur de l'immobilier universitaire, qui n'est pas la seule priorité de cette mission budgétaire ;

? transférer la part « collectivités territoriales » des CPER vers le financement des charges immobilières de bâtiments dont elles n'ont pas la responsabilité apparaît délicat. Vos rapporteurs s'inquiètent en outre de la faiblesse des marges de manoeuvre financières des collectivités, en raison de l'augmentation de certains postes de dépenses et des perspectives d'évolution des dotations de l'État à leur endroit.

8. Au demeurant, le transfert du patrimoine immobilier à l'université doit favoriser une confiance mutuelle entre les différents acteurs. A cette fin, il convient de clarifier les modalités de la dévolution, de soumettre l'université à la preuve qu'elle a mis en place tous les moyens d'assumer pleinement ses responsabilités, ce qui suppose un renforcement de sa capacité de gestion, de mieux associer les collectivités territoriales à la définition du paysage universitaire, de privilégier le pragmatisme s'agissant du rôle des PRES en matière immobilière.

9. Vos rapporteurs souhaitent un suivi du processus de dévolution. Le Parlement doit être tenu informé, chaque année, de l'application de ce volet essentiel de la loi LRU. Le comité de suivi de la loi - dont ils sont membres - devra être associé à cette évaluation.

10. La conduite de stratégies immobilières doit être possible et encouragée indépendamment du processus de dévolution. Vos rapporteurs souhaitent un assouplissement du cadre juridique afin que les universités puissent rénover leur patrimoine le plus efficacement possible. Une proposition de loi sera déposée en ce sens.

I. UN PATRIMOINE CONSIDÉRABLE MAIS DÉGRADÉ EN DÉPIT D'IMPORTANTS MOYENS

A. UN PATRIMOINE IMMOBILIER SOUS OPTIMISÉ

1. Un patrimoine important

La connaissance du patrimoine immobilier des universités s'appuie sur l'enquête annuelle « Surfaces » diligentée par la Direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle (DGESIP). Cette enquête déclarative repose sur une approche distinguant les surfaces non bâties par parcelles cadastrales, et sur une ventilation par bâtiment des surfaces bâties (SHON) en fonction de leur situation juridique et de leur affectation fonctionnelle. Cette enquête distingue les superficies :

- des locaux dont les établissements assument les charges du propriétaire conformément à l'article L. 762-2 du code de l'éducation (propriété Etat, biens propres, locaux mis à disposition par des tiers avec transfert de charges), soit 92 % du total ;

- de celles des locaux dont les charges du propriétaire sont assumées par des tiers, que ce soient des personnes privées, des collectivités territoriales ou des établissements publics (locations, biens affectés aux IUFM et appartenant aux départements, cas particulier de l'immeuble de la Sorbonne qui appartient à la ville de Paris, etc...).

Au 31 décembre 2009, la surface hors oeuvre nette (hors parkings couverts) de l'ensemble des établissements s'élevait à 18 664 895 m² SHON dont 15 258 720 m² propriété de l'Etat répartis sur plus de 6 350 bâtiments, et le foncier non bâti à 5 945 hectares.

Les surfaces propriété de l'Etat ont augmenté de 19,7 % depuis 2002.

Le tableau ci-dessous présente la répartition des surfaces par typologie d'usage :

Répartition des surfaces par typologie d'usage

Type d'établisse-ment

Surfaces bâties (en m2 SHON hors parkings couverts)

Dont :

Surfaces enseignement

(en m2 SHON)

Surfaces recherche

(en m2 SHON)

Surfaces adminis-tration

(en m2 SHON)

Surface documen-tation

(en m2 SHON)

Surfaces vie sociale et culturelle de l'établissement

(en m2 SHON)

Surfaces restauration

(en m2 SHON)

Surfaces hébergement

(en m2 SHON)

Surfaces installations sportives couvertes

(en m2)

Instituts d'études politiques

48 612

26 441

3 729

6 175

6 853

1 214

200

63

0

Ecoles d'ingénieurs

1 210 328

417 830

260 857

118 633

22 927

35 386

18 444

146 940

24 555

Universités (dont IUT et IUFM intégrés) et assimilés (**)

15 824 037

6 553 718

3 345 851

2 134 033

1 065 203

360 735

125 929

108 538

386 908

ENS (***)

297 424

50 893

93 278

28 321

22 062

8 310

6 001

45 000

5 817

Grands établissements (****)

901 592

200 392

222 755

128 324

42 355

76 484

10 459

46 644

7 202

Total

18 281 993

7 249 274

3 926 470

2 415 486

1 159 400

482 129

161 033

347 185

124 482

Soit en %

 

42 %

23 %

15 %

9 %

       
         

Vie étudiante

1 414 829

     

11 %

(*) UT, INSA, ENSI, ENI, Ecoles centrales, IOTA et Supelec

(**) INP et CUFR

(***) ENS Ulm, ENS Cachan, ENS Louis Lumière, ENS LSH et ENS Lyon

(****) CNAM, collège de France, ECAM, Ecole nationale des Chartes, ENSAM, ENSSIB, EPHE, EHESS, FNSP-IEP, INALCO, IPGP, MNHN,
Institut de France et Observatoire de Paris

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

2. Un patrimoine dégradé
a) 35 % du patrimoine immobilier est vétuste

Deux indicateurs peuvent témoigner de l'état du patrimoine immobilier universitaire : d'une part, l'enquête sur l'état du bâti effectuée tous les quatre ans dans le cadre de la préparation du contrat quadriennal, d'autre part, les informations relatives à la mise en sécurité dans le cadre de l'enquête annuelle « surfaces ».

1) Les informations sur l'état du bâti sont recueillies à l'occasion des vagues contractuelles. Elles concernent les bâtiments dont les établissements assurent les charges du propriétaire et permettent, à partir des résultats d'une enquête déclarative, d'établir un classement en cinq états allant de l'état neuf (A) à l'état très dégradé (E).

La synthèse réalisée pour la période contractuelle 2005-2008 faisait ressortir la situation suivante :

Etat A

Bâtiment construit ou réhabilité depuis moins de 10 ans ; bâtiment sous garantie décennale ;

33,73 %

Coût des interventions de remise à neuf estimé entre 0 et 20 % du prix du neuf

 

Etat B

Interventions lourdes à prévoir exclusivement sur le clos et le couvert ; bâtiment de 10 à 20 ans dont l'utilisation reste adaptée aux activités d'enseignement et de recherche

31,73 %

Coût des interventions de remise à neuf estimé entre 20 % et 40 % du prix du neuf

 

Etat C 

Interventions lourdes à prévoir sur le clos et le couvert ainsi que sur les installations techniques ; Bâtiment dont l'utilisation reste adaptée aux activités d'enseignement et de recherche mais au caractère vétuste ; bâtiment de plus de 20 ans ;

21,39 %

Coût des interventions de remise à neuf estimé entre 40 % et 60 % du prix du neuf

 

Etat D 

Interventions lourdes à prévoir sur le clos et le couvert, sur les installations techniques ainsi que sur le second oeuvre ; bâtiment dont l'utilisation est inadaptée aux activités d'enseignement et de recherche ;

9,39 %

Coût des interventions de remise à neuf maintenance estimé entre 60 % et 80 % du prix du neuf

 

Etat E

Bâtiment à démolir ou à restructurer en totalité dans le cadre d'une opération d'investissement de type CPER ;

3,76 %

Coût des interventions de remise à neuf maintenance estimé entre 80 % et 100 % du prix du neuf

 

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

2) Dans le souci de disposer d'une vision annuelle consolidée en matière de sécurité incendie dans les établissements d'enseignement supérieur, la direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle a introduit en 2007, dans l'enquête « surface » annuelle, une rubrique permettant aux établissements de préciser leur situation au regard de la réglementation en matière de sécurité incendie. Cette rubrique a pour objet de recenser l'ensemble des avis émis par les commissions de sécurité à l'encontre des bâtiments classés « établissements recevant du public - ERP », conformément aux dispositions de l'article R. 123 du code de la construction et de l'habilitation.

Cette enquête permet de constater une amélioration régulière des conditions de sécurité dans les établissements et une baisse particulièrement sensible des avis défavorables en 2009. Sur environ 3 450 bâtiments représentant, en 2009, 16,5 millions de m² SHON, on comptabilise ainsi :

- en 2007 : 521 avis défavorables, soit 22,7 % de la surface SHON totale ;

- en 2008 : 507 avis défavorables, soit 22,6 % de la surface SHON totale ;

- en 2009 : 470 avis défavorables, soit 18,9 % de la surface SHON totale.

b) La maintenance, un poste non prioritaire

L'état relativement dégradé de l'immobilier universitaire résulte notamment du fait que la maintenance n'a jamais été considérée comme un poste prioritaire. Vos rapporteurs se reportent ici au rapport de mission de l'inspection générale des finances (IGF), de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), et du conseil général des ponts et chaussées en 2003 sur la gestion immobilière et financière des universités. Le constat concernant la maintenance était alors le suivant :

« Ce montant est insuffisant dès lors que de surcroît les établissements limitent leurs dépenses à cette seule allocation reçue de l'Etat. Il représente en effet approximativement la moitié des besoins normatifs de maintenance (calculés par référence au coût de la construction) qui s'établissent à environ 100 Frs du m2 (15,24 €) dans le cas des universités. Ce chiffre constitue un ordre de grandeur, la mission n'ayant pas été en mesure d'établir l'âge moyen de l'ensemble des bâtiments universitaires. En outre, ce même montant correspond à un patrimoine qui aurait été régulièrement entretenu, mais ne prend pas en compte, en particulier, sa remise à niveau.

Il apparaît que la maintenance de l'immobilier universitaire, qui est une préoccupation récente, n'a pas un caractère prioritaire tant pour la tutelle que pour les universités et que les sommes accordées à son financement constituent une variable d'ajustement. Une telle situation n'est sans doute pas unique dans les institutions ou entreprises dont l'activité principale n'est pas immobilière, du moins tant que les inconvénients des retards de maintenance n'apparaissent pas. Elle n'en est pas pour autant justifiée. »

3. Un patrimoine inadapté aux besoins
a) Des surfaces non optimisées...

De nombreux rapports, dont le rapport de la commission des affaires culturelles du Sénat en 20031(*), ont constaté l'utilisation sous-optimale des bâtiments universitaires. Dans leur rapport d'avril 2003, les inspections générales donnaient l'exemple d'une université qui disposait de 10 amphithéâtres d'une capacité supérieure à 200 places alors que le nombre de formations nécessitant un tel volume était cinq fois moins élevé.

Depuis 2007, la DGESIP effectue une enquête annuelle auprès des établissements qui doivent calculer le taux d'occupation de leurs locaux (amphithéâtres et salles banalisées). Ils s'appuient sur leur connaissance de l'utilisation horaire des locaux au moyen d'un logiciel de gestion de salles centralisé ou à lecture centralisée. Le taux d'équipement des établissements en logiciel de salles est passé de 54 % en 2007 à 79 % en 2008, ce qui permet de fiabiliser les données.

Selon l'indicateur produit dans les documents budgétaires transmis au Parlement, le taux d'occupation des locaux (amphithéâtres et salles de cours banalisées), soit 18 % de la surface des établissements d'enseignement supérieur et 44 % de la surface dédiée à l'enseignement, était de 70,5 % en 2008.

Ce chiffre correspond, selon les indications du rapport annuel de performance, à une occupation théorique minimale de 1 120 heures, soit 35 heures par semaine, 32 semaines par an. Si vos rapporteurs ne disposent pas d'historique sur cet indicateur, ils remarquent que le taux d'occupation constaté en 2008 correspond à celui de l'université cité en exemple par le rapport des inspections générales en 2003.

b) ...conséquence d'une faible responsabilisation des universités
(1) Des universités peu intéressées à la bonne gestion
(a) La course au m2 encouragée par le modèle d'allocation des moyens SAN REMO

La technique de calcul de la dotation théorique de fonctionnement par le modèle SAN REMO reposait sur trois critères :

- les effectifs étudiants ;

- l'encadrement en emplois administratifs et techniques ;

- les surfaces consacrées à l'enseignement.

Ces critères servaient à calculer quatre types de financement, dont la somme, une fois retranché le montant total des droits d'inscription, constituait la dotation globale de fonctionnement.

Outre la compensation enseignants, le besoin en Ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvriers et personnel de service (IATOS) et le fonctionnement pédagogique, était calculée une dotation de fonctionnement logistique égale pour l'essentiel au total des surfaces hors oeuvre net (SHON) déclarées par les établissements multiplié par un coût forfaitaire au m2.

Or les modalités de calcul de cette dotation, comme les autres, ne reflétaient pas la réalité des besoins : le caractère uniforme de la dotation de logistique immobilière n'était relié ni à une connaissance qualitative de l'état des locaux, ni à une connaissance fine du patrimoine. En revanche, elles incitaient les établissements à s'agrandir.

(b) L'impact d'une absence de vision globale dans les contrats de plan Etat-régions (CPER)

L'absence de vision globale et stratégique, aussi bien de la part de l'Etat que des établissements, s'est traduite en particulier dans les CPER.

Avant 1998, les générations de CPER ont eu pour objectif de répondre au défi de la démocratisation de l'enseignement supérieur et ont donc eu pour objectif principal la construction de locaux supplémentaires destinés à accueillir des effectifs d'étudiants en forte augmentation.

En 1998, le plan « Université du 3ème millénaire » a été lancé dans un contexte marqué par une baisse globale de la population étudiante et un maillage universitaire satisfaisant du territoire. Contrairement aux orientations nationales qui préconisaient une adaptation qualitative des locaux, la mise en oeuvre de ce plan s'est de fait traduite dans de nombreuses régions par la création de surfaces supplémentaires. Ce résultat serait notamment la conséquence de l'incapacité des établissements à objectiver leurs besoins par manque de vision globale et stratégique.

(2) Des fonctionnements internes critiquables
(a) Une gestion corporatiste des locaux par les composantes

Le rapport des inspections générales, cité plus haut, souligne « une absence préoccupante de vision globale sur la répartition fonctionnelle des locaux à l'intérieur de l'université. Dans les universités examinées, la mission a constaté au niveau de la direction de ces établissements une méconnaissance du mode d'utilisation des locaux qui semble être due moins à une défaillance du système d'information qu'à la présence de résistances internes fortes à toute approche globale. ...) Dans une institution où les composantes ont une vision très patrimoniale des surfaces qu'elles occupent et où la contrainte financière ne pèse pas à ce niveau, le choix de la mutualisation des espaces d'enseignement peine à s'imposer ».

Le principe « d'affectation et d'appartenance des locaux aux composantes » semble être l'élément organisationnel déterminant dans la gestion de l'utilisation du patrimoine immobilier universitaire. Cette organisation génère des contraintes fortes qui s'expriment dans une gestion des locaux où le maintien des équilibres « historiques » prend le pas sur la vision globale et le management de l'ensemble. Ce mode de gestion induit fréquemment des tensions dans certains secteurs qui apparaissent ainsi déficitaires alors que l'université est globalement bien dotée.

(b) Une durée effective de l'année universitaire inférieure à la référence théorique

Organisée par semestres, la durée des enseignements hors examens dans certaines universités est de 24 semaines alors que le standard est de 32 semaines hors examen. Cette situation peut expliquer des besoins complémentaires sur des périodes restreintes, dans la mesure où la durée quotidienne d'utilisation des salles est allongée.


* 1 « Voyage au bout...de l'immobilier universitaire », rapport d'information n°121 (2002-2003) de Jean-Léonce Dupont.