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Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ?

23 juin 2010 : Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ? ( rapport d'information )

II. LA DÉVOLUTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER : UNE NÉCESSITÉ ET UNE OPPORTUNITÉ

A. UNE NÉCESSITÉ RECONNUE

1. Dans le cadre national
a) Un objectif d'amélioration de la gestion publique

L'Etat s'efforce, notamment dans le cadre de l'application la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, d'améliorer le pilotage de l'action publique et de renforcer l'efficacité de la gestion publique.

Dans son rapport d'avril 20093(*), l'IGAENR relève que la LOLF, comme la loi LRU, ont pour objectif :

- d'améliorer la transparence de l'information budgétaire ;

- de réfléchir sur le sens de l'action publique ;

- et d'accroître l'efficacité de la gestion publique par la mise en oeuvre du « cercle vertueux » de la liberté et de la responsabilité.

Elle rappelle que « l'idée générale de la démarche de la « nouvelle gestion publique » consiste à donner plus de responsabilités aux acteurs pour améliorer la performance des services en inculquant chez eux la capacité à répondre à trois questions simples qui doivent gouverner leur action quotidienne : que veut-on faire ? Dans quel objectif ? Avec quel résultat ? ».

b) Une refondation de la politique immobilière de « l'Etat propriétaire »

Cette démarche conduit « l'Etat propriétaire » à refonder sa politique immobilière.4(*)

Ainsi que l'a exposé notre collègue Mme Nicole Bricq, au nom de la commission des finances, dans son rapport sur le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » pour 2010, « trois mesures sont constitutives d'une véritable « refondation » - une consolidation à partir de bases plus solides - de la gestion, par l'Etat, de son patrimoine immobilier » :

- l'amélioration de l'inventaire et de la valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat ;

- la substitution de « conventions d'utilisation » au régime de l'affectation des immeubles domaniaux. Ainsi, le décret du 1er décembre 2008 modifiant le code des domaines prévoit le remplacement, général mais progressif, des affectations immobilières par des conventions d'utilisation avec France Domaine, la priorité étant donnée aux biens faisant déjà l'objet de loyers budgétaires (notamment les immeubles de bureaux). Ces conventions formalisent les engagements pris respectivement par l'Etat et par l'administration concernée. L'objectif est d'avoir couvert la totalité du parc immobilier d'ici l'année 2013 ;

- une mutualisation de l'emploi des produits de cessions immobilières, qui pourrait d'ailleurs être renforcée. Elle est aujourd'hui, sauf exception, de 20 % des recettes de cession.5(*)

Cette gestion rénovée a vu son champ d'application s'étendre progressivement à l'ensemble des services déconcentrés et aux 655 opérateurs et organismes de l'Etat, dont les universités par conséquent. L'objectif était que l'ensemble du parc soit valorisé au 31 décembre 2009.

Il a également été demandé aux opérateurs et organismes d'élaborer un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), dont les orientations doivent être conformes à celles retenues pour les ministères, en vue de présenter la stratégie ainsi définie à leur conseil d'administration, après visa du service France Domaine, d'ici juin 2010.

En revanche, notre collègue Nicole Bricq a constaté qu'aucune décision n'a encore été prise en ce qui concerne la mise en place éventuelle de loyers budgétaires pour les 655 opérateurs et organismes de l'Etat.

2. Dans le contexte mondial
a) Une compétition internationale accrue

Depuis la loi du 10 juillet 1989, les établissements d'enseignement supérieur exercent les mêmes droits et obligations que ceux du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation des biens. La loi LRU, en autorisant sous certaines conditions la dévolution du patrimoine immobilier aux universités, leur permettra de disposer désormais des droits réels sur leurs biens.

Derrière et au-delà des volets juridique et financier du sujet, l'enjeu est bien entendu stratégique. C'est pourquoi cette évolution vers des « universités propriétaires » est considérée comme une étape fondamentale de leur autonomie, dans un contexte mondial où la compétition entre les systèmes d'enseignement supérieur s'est exacerbée.

Celle-ci se traduit en particulier par la plus forte mobilité des enseignants et des étudiants et, par conséquent, par la nécessité pour les établissements d'être suffisamment attractifs. Le renforcement de l'autonomie des universités s'inscrit dans ce mouvement et le paysage immobilier universitaire en est l'un des éléments majeurs.

Cette nécessité a d'ailleurs été reconnue pour un certain nombre de pays.

b) Quelques exemples étrangers

En novembre 2007, l'Inspection générale des finances et l'IGAENR ont produit un rapport sur la mise en oeuvre de la loi LRU. S'agissant du patrimoine immobilier, les inspections ont relevé, selon les pays, l'existence de différentes modalités de nature à améliorer la qualité du patrimoine universitaire.

Ils ont écarté, pour la France, l'idée de mettre en place une structure nationale de portage du patrimoine immobilier universitaire, cette solution n'étant pas, en l'occurrence, la plus pertinente et ne favorisant pas autant l'autonomie des universités que le transfert de propriété.

Relevons d'ailleurs que, parmi les pays ayant initialement opté pour ce type de structure, la Finlande a fait, en 2010, le choix de la dévolution du patrimoine à ses universités, afin d'aller au bout de la logique de l'autonomie mise en place cette année dans le cadre d'une réforme ambitieuse du système d'enseignement supérieur.6(*)

Tel est aussi le cas, par exemple, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zélande, où le transfert de propriété a été réalisé en 1989.

Le tableau ci-après présente de façon synthétique la situation dans quelques Etats membres de l'Union européenne.

PAYS

PROPRIÉTAIRES DES BÂTIMENTS UNIVERSITAIRES

BELGIQUE

Universités

CHYPRE

3 universités appartiennent à l'Etat. 3 autres universités appartiennent à des personnes privées

DANEMARK

Etat pour les universités relevant de l'agence danoise des universités et des propriétés

ESPAGNE

Universités (qui bénéficient de règles spéciales)

ESTONIE

Universités

FINLANDE

Universités (nouveau statut entré en vigueur en 2010)

IRLANDE

Universités (même si l'Etat peut avoir contribué à l'acquisition des bâtiments)

ITALIE

Etat. Les universités disposent de l'usage gratuit et perpétuel des bâtiments. Elles peuvent procéder à la location, à la vente et à la construction d'immeubles

LITUANIE

Etat et communes pour les universités publiques ; propriétaires privés pour les universités privées

POLOGNE

Universités pour les universités publiques et propriétaires privés pour les universités privées

PORTUGAL

L'Etat affecte les bâtiments aux institutions chargées de l'enseignement. Celles-ci peuvent louer ces bâtiments et gèrent ces actifs

RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

Universités. Celles-ci peuvent aussi louer des bâtiments communaux

ROYAUME-UNI

Universités

SLOVÉNIE

Etat. Mais il existe quelques universités privées

SUÈDE

Société étatique « Akademiska Hus » pour la plupart des universités. Quelques universités appartiennent à des fondations privées

Source : Sénat

Précisons que la situation est un peu complexe à appréhender en Allemagne. En effet, l'enseignement supérieur y est de la compétence des « Länder ». Les bâtiments des universités publiques y appartiennent, semblent-il le plus souvent, aux « Länder ». Les universités sont, par ailleurs, propriétaires des immeubles qu'ils ont reçus à titre de don ; certaines louent des bâtiments à l'Etat fédéral ou à des sociétés privées.


* 3 Voir le rapport de l'IGAENR n°2009-062 d'avril 2009 sur « La modernisation de la gestion publique : un levier pour l'autonomie des universités »

* 4 Voir l'annexe numéro 14 au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2010, de M. Bernard Angels et Mme Nicole Bricq, fait au nom de la commission des finances du Sénat : « Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics - Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés - Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

* 5 D'abord fixé, en principe, à hauteur de 85 % des produits de cession constatés, le taux de ce « retour » au bénéfice des ministères a été abaissé à 65 % à compter de 2009, afin de dégager une réserve de crédits mutualisés à hauteur de 20 % ; pour les services déconcentrés concernés par la réforme de l'administration territoriale de l'Etat, la totalité des 85 % est mutualisée. Par ailleurs, en 2009 a été abandonnée la différence de taux de retour des produits qui existait, jusqu'alors, en fonction du caractère occupé ou inoccupé des immeubles vendus. Les 15 % de produits restant sont affectés au désendettement de l'Etat.

* 6 Voir à cet égard le rapport d'information n° 399 (2009-2010) du 7 avril 2010 de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat intitulé : « Finlande : le bon élève des systèmes éducatifs occidentaux peut-il être un modèle ? » - Rapport présenté par Mme Colette MÉLOT, M. Pierre MARTIN, Mme Françoise CARTRON, M. Claude DOMEIZEL et Mme Lucienne MALOVRY.