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Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ?

23 juin 2010 : Autonomie immobilière des universités : gageure ou défi surmontable ? ( rapport d'information )

B. UNE OPPORTUNITÉ À SAISIR : UN VOLET MAJEUR DE L'AUTONOMIE DES ÉTABLISSEMENTS

1. Un rappel de la réglementation en vigueur : une faculté de dévolution sous conditions
a) Le patrimoine immobilier : une compétence optionnelle pour les établissements d'enseignement supérieur

La loi n°2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités confie aux établissements d'enseignement supérieur de nouvelles compétences, dont certaines sont obligatoires et d'autres facultatives. Certaines de ces responsabilités sont entrées en vigueur dès la publication de la loi ; d'autres constituent des compétences particulières dont les universités peuvent se saisir soit directement, par simple délibération du conseil d'administration, soit après décision de l'Etat appréciant leur capacité à les exercer.

La dévolution du patrimoine immobilier est une compétence facultative, prévue par l'article L. 719-14 du code de l'éducation, introduit par l'article 32 de la loi LRU.

Cet article dispose que « L'Etat peut transférer aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'Etat qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition. Ce transfert s'effectue à titre gratuit. Il s'accompagne, le cas échéant, d'une convention visant à la mise en sécurité du patrimoine, après expertise contradictoire. Il ne donne lieu ni à un versement de salaires ou honoraires au profit de l'Etat ni à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes au profit de l'Etat. Les biens qui sont utilisés par l'établissement pour l'accomplissement de ses missions de service public peuvent faire l'objet d'un contrat conférant des droits réels à un tiers, sous réserve de l'accord préalable de l'autorité administrative compétente et de clauses permettant d'assurer la continuité du service public. »

Par ailleurs, l'article L. 711-9 du même code prévoit que « les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel autres que les universités peuvent demander à bénéficier, dans les conditions fixées par l'article L. 712-8, des responsabilités et des compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines mentionnées aux articles L. 712-9, L. 712-10 et L. 954-1 à L. 954-3. »

Il s'agit donc d'une compétence optionnelle pour les universités et autres EPSCP, contrairement à l'accès aux responsabilités et compétences élargies (RCE) en matière de gestion budgétaire et des ressources humaines. Cette option est d'ailleurs également facultative pour l'Etat, comme l'indique clairement l'article L. 719-14.

b) Des conditions sous forme de garanties

Compte tenu de l'impact potentiel de cette mesure, le recours à cette option est soumis à des conditions et modalités, de nature à sécuriser les deux parties, Etat et universités.

C'est pourquoi, comme l'indique le rapport de l'Inspection générale des Finances et de l'IGAER de novembre 2007 relatif à la mise en oeuvre de la loi LRU, le transfert du patrimoine s'inscrit dans un horizon plus long que le transfert de compétences en matière de budget et de ressources humaines.

(1) Les pré requis visant les universités

? Avoir accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.

Rappelons que l'article L. 712-8 du code de l'éducation, introduit par l'article 18 de la loi LRU, dispose que les universités peuvent « demander à bénéficier des responsabilités et des compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines » par délibération du conseil d'administration adoptée à la majorité absolue des membres en exercice, sous réserve que cette décision du conseil d'administration soit approuvée par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

Les universités doivent se saisir de ces compétences élargies au plus tard dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi.

Or la dévolution du patrimoine immobilier requiert notamment qu'elles aient accédé préalablement aux responsabilités et compétences élargies (RCE) en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.

En effet, l'article 3 du décret n° 2008-606 du 26 juin 2008 précisant les conditions dans lesquelles certains établissements publics administratifs peuvent demander à bénéficier de responsabilités et compétences élargies, être habilités à créer une fondation partenariale et bénéficier du transfert des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'Etat qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition, dispose que : « le transfert des biens mobiliers et immobiliers prévu à l'article L. 719-14 du code de l'éducation peut bénéficier aux établissements publics administratifs disposant, conformément aux dispositions de l'article 1er du présent décret, des responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines. Il est opéré conjointement par le ou les ministres de tutelle de l'établissement, le ministre chargé des domaines et, le cas échéant, le ministre affectataire du bien transféré. »

En effet, il est logique que les établissements mettent d'abord en oeuvre un budget global, qui intègre la masse salariale, ainsi que des instruments efficaces d'audit interne et de pilotage financier et patrimonial. Rappelons d'ailleurs que ces exigences en termes d'outils internes avaient été prévues par le législateur à l'initiative du rapporteur de la commission des affaires culturelles du Sénat. En effet, il était apparu nécessaire de renforcer la capacité de gestion des universités, dont la Cour des comptes et les assemblées parlementaires avaient dénoncé les insuffisances.

? Les exigences définies par les inspections générales

Dans son rapport sur la modernisation de la gestion publique de 20097(*), l'IGAENR a identifié quatre exigences auxquelles les universités doivent satisfaire pour prétendre à davantage d'autonomie en matière immobilière :

- avoir défini une politique immobilière ;

- avoir remis à niveau leur comptabilité patrimoniale ;

- avoir organisé la fonction support immobilière ;

- consacrer à cette fonction les moyens adéquats.

L'inspection a ajouté la nécessité pour l'Etat de mieux cadrer la procédure et de consacrer à cette évolution majeure les moyens nécessaires. En effet, l'Etat doit satisfaire à ses propres obligations.

(2) Les exigences s'imposant à l'Etat

Comme le prévoit l'article L. 719-14 du code de l'éducation, lorsque l'Etat transfère aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers qu'il leur affecte ou met à leur disposition, ce transfert s'effectue à titre gratuit. En outre, il s'accompagne, si cela s'avère nécessaire, d'une convention entre les parties visant à la mise en sécurité de ce patrimoine, après expertise contradictoire.

Dans le cadre de la préparation du budget triennal 2011-2013, le ministère a indiqué à vos rapporteurs que des arbitrages seront rendus sur la prise en charge par l'Etat des coûts liés à la dévolution :

- calcul de la charge de renouvellement et de la dotation récurrente versée aux établissements ;

- financement de la mise en sécurité préalable au transfert.

A cette fin, le ministère chargé de l'enseignement supérieur a, par circulaire du 15 mars 2009, demandé aux établissements d'enseignement supérieur d'effectuer un diagnostic ainsi qu'un schéma directeur de mise en sécurité sur la base d'un cahier des charges. Ces schémas, en cours d'élaboration, comporteront une estimation financière des travaux à réaliser, classés par ordre de priorité, afin de permettre au ministère d'apprécier l'ensemble des besoins et d'arbitrer la programmation des crédits correspondants, au vu de ces éléments d'information.

Rappelons qu'en 2003, un rapport d'information de la commission des affaires culturelles du Sénat8(*) avait émis une proposition dans ce sens, mais elle s'était également montrée très préoccupée par l'état de délabrement d'un certain nombre de bâtiments universitaires. Cette préoccupation demeure, comme cela a été indiqué précédemment.

2. Une révolution en marche : vers un renforcement de la politique et de la stratégie immobilières des universités
a) La démarche d'accompagnement
(1) Un audit préalable

Pour accompagner les établissements dans leur passage à l'autonomie, le ministère de l'enseignement et de la recherche a demandé que chaque université souhaitant acquérir les compétences élargies bénéficie d'un audit préalable. L'objectif consistait d'une part, à aider les universités candidates à évaluer leur degré de préparation en élaborant un diagnostic de leur situation et à leur proposer un plan d'action correspondant aux changements qui se révéleraient nécessaires et, d'autre part, à éclairer dans leur prise de décision les deux ministres de tutelle, le ministre chargé de l'enseignement supérieur et le ministre chargé du budget.

Cette méthode de l'audit a été éprouvée dans le courant de l'été 2007 sur un panel de cinq universités : l'université Joseph Fourier (Grenoble I), l'université Henri Poincaré (Nancy I), l'université Cergy-Pontoise, l'université François Rabelais (Tours) et l'université René Descartes (Paris V). Elaborée par une mission conjointe de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, la méthode a porté sur quatre domaines, dont la gestion immobilière.

S'agissant de cette dernière, le cahier des charges ne concernait, en toute logique, que les universités candidates à l'autonomie dans le domaine immobilier. L'audit devait permettre de s'assurer que l'université avait inscrit sa politique immobilière dans un schéma directeur et défini une programmation pluriannuelle, qu'elle disposait d'une bonne connaissance de son inventaire et qu'elle ait remis à niveau sa comptabilité patrimoniale pour pouvoir supporter la charge financière du renouvellement des biens. Enfin, la fonction immobilière devait être structurée pour être capable de mettre en oeuvre la politique immobilière de l'établissement.

Cet audit devait également permettre à l'université d'optimiser de manière progressive les modalités de gestion de ses locaux et d'augmenter ses revenus issus de la location de ses biens à des tiers.

(2) Une démarche expérimentale

Dans son rapport précité d'avril 2009, l'IGAENR a constaté, sur la base des audits réalisés en 2007 et 2008, que « les universités qui ont clairement fait valoir leur intention de bénéficier à court terme de la dévolution de leur patrimoine sont moins nombreuses que les postulantes à l'acquisition des autres compétences dans le cadre de la loi LRU ».

Il a été décidé de recourir à une démarche expérimentale, lancée en mai 2009, impliquant le ministère, les rectorats et neuf établissements prêts à s'engager dans les travaux préalables avant un transfert effectif des compétences immobilières. Il s'agit des universités suivantes9(*) : Avignon, Clermont-Ferrand 1, Toulouse 1, Poitiers, Marne la Vallée, Cergy Pontoise, Paris 2 ; les universités de Paris 6 et de Corte, du fait de leur spécificité - Paris 6 étant impliquée dans un gros chantier de désamiantage, Corte disposant d'un statut juridique particulier - dérogent au processus normalisé des autres universités expérimentatrices.

D'avril à octobre 2009, des rencontres préalables ont eu lieu avec les établissements expérimentateurs (hors Corte et Paris 6) pour effectuer la visite des sites et échanger avec les équipes dirigeantes autour de cinq thèmes structurants :

- la stratégie patrimoniale, avec l'élaboration d'un schéma directeur immobilier ;

- le pilotage, avec le renforcement des équipes et le développement des outils ;

- les impacts financiers du transfert, avec l'élaboration des perspectives financières pluriannuelles de l'établissement au regard des perspectives de dévolution (programme pluriannuel d'investissement à vingt-cinq ans et projection budgétaire pluriannuelle à cinq ans) ;

- le périmètre à transférer ;

- et la situation de l'établissement au regard de la sécurité, avec la préparation d'un schéma directeur de mise en sécurité et d'un schéma directeur d'accessibilité, ainsi que l'estimation des coûts d'assurance des risques immobiliers.

Précisons qu'outre les ministères concernés, il a été envisagé de recourir à des expertises extérieures si nécessaire pour analyser des sujets tels que les assurances ou les possibilités de valorisation du patrimoine.

b) Vers une meilleure connaissance du patrimoine immobilier sur le plan quantitatif et qualitatif
(1) Une obligation budgétaire et comptable

Le rapport de l'Agence de mutualisation des universités et établissements (AMUE)10(*) de 200711(*) exposait très clairement les obligations budgétaires et comptables liées au patrimoine immobilier des établissements, à savoir l'inventaire des biens immobiliers et leur inscription à l'actif du bilan.

Extrait du rapport de l'AMUE de 2007

L'inventaire des biens immobiliers et leur inscription à l'actif du bilan s'attachent au contrôle d'un bien, au fait qu'il soit mis à la disposition d'un établissement, sans retenir le critère juridique de la propriété. La notion de contrôle est également mise en avant du fait des nouvelles normes comptables applicables à l'Etat dans le cadre de la comptabilité générale découlant de l'article 27 de le LOLF. En effet, la norme n°6 du référentiel des nouvelles normes relative aux immobilisations incorporelles pose clairement que « Les biens placés sous le contrôle des établissements publics, qu'ils aient un caractère industriel et commercial ou un caractère administratif, ne sont pas inscrits au bilan de l'Etat mais à l'actif du bilan de ces entités. » Ce principe est décliné dans les règles comptables propres aux établissements publics nationaux par le biais de l'instruction M 9 du 23 janvier 2006.

? Pour ce qui est de l'inventaire des EPSCP, l'article 36 du décret du 14 janvier 1994 dispose que : « L'établissement tient un inventaire permanent de tous les biens mobiliers et immobiliers dont il dispose. Cet inventaire distingue les biens propres de l'établissement de ceux qui lui sont affectés ou qui sont mis à sa disposition. » Sachant que la notion de « disposition » ne rejoint pas celle de propriété, l'établissement doit prendre en compte tous les biens qu'il contrôle.

? Pour ce qui est de l'inscription à l'actif, l'instruction codificatrice n° 00-076-M93 du 21 septembre 2000 de la Direction générale de la comptabilité publique (Tome III, volume 1, chapitre 5 : « Les commentaires des comptes »), précise que : « le bilan doit comporter à son actif l'ensemble des valeurs immobilisées, c'est-à- dire des biens et valeurs destinés à rester durablement sous la même forme dans l'établissement et notamment les immobilisations, biens de toute nature, meubles ou immeubles, corporels ou incorporels, affectés à l'établissement ou acquis par lui, non en vue d'être consommés dans l'année, transformés ou cédés, mais pour être conservés d'une manière durable par l'établissement en vue de l'accomplissement de sa mission ».

En outre, pour la définition d'un actif, l'instruction précitée de 2006 fait appel à deux notions essentielles : le contrôle de la ressource et les avantages économiques futurs :

- pour apprécier la notion de contrôle de la ressource dans le cas des établissements publics, il convient de se baser sur l'utilisation du bien par ce dernier ;

- s'agissant des avantages économiques futurs, il faut également tenir compte du potentiel de services attendus, fonction de l'utilité sociale correspondant à l'objet ou à la mission de l'établissement.

Que les établissements soient propriétaires des biens immobiliers qu'ils utilisent au titre de leurs activités, ou qu'ils les aient reçus en dotation ou en affectation, ils sont donc soumis à ces obligations. Ces dernières ne sont pas nouvelles et exigent des établissements une meilleure connaissance de leur patrimoine.

(2) L'élan donné par l'accès à l'autonomie

Vos rapporteurs sont frappés par le chemin parcouru en trois ans, depuis l'adoption de la loi LRU. Désormais, en 2010, plus de 60 % des universités - soit 51 d'entre elles - auront fait le choix de l'autonomie, avant la date butoir de 2012 posée par la loi LRU.

Ils constatent qu'incontestablement, les universités se sont inscrites dans une démarche vertueuse de meilleure prise en main de leur avenir. Tel est particulièrement le cas des universités candidates à la dévolution, qui constituent en quelque sorte la locomotive du « train pour l'autonomie ». Mais en réalité, l'ensemble du système d'enseignement supérieur est en évolution.

Pour ne citer qu'un exemple, précis mais révélateur de la professionnalisation des fonctions supports des établissements, la quasi-totalité des universités sont aujourd'hui dotées de contrôleurs de gestion.

S'agissant du domaine immobilier, il a été constaté - dans le cadre de la démarche d'expérimentation précitée - que les établissements, suite aux préconisations de l'IGAENR, s'étaient engagés, certains de manière très volontariste, dans une démarche d'amélioration de leur pilotage immobilier dans l'éventualité d'un transfert effectif des compétences immobilières.

Vos rapporteurs forment le voeu que cette évolution se généralise, l'amélioration de la politique immobilière s'imposant qu'il y ait transfert du patrimoine ou pas.

(3) La démarche interministérielle des schémas pluriannuels de stratégie immobilière

Cette évolution est bien entendu confortée par la démarche interministérielle de généralisation des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI). Pour ce qui concerne les opérateurs de l'Etat, elle est organisée par une circulaire du 16 septembre 2009.

Les SPSI se construisent en deux étapes :

- une partie diagnostic avec, dans un premier temps, des fiches relatives aux immeubles composés de 51 % de bureaux au minimum et des informations à fournir sur les autres immeubles. Elle concerne les aspects à la fois physiques, fonctionnels, réglementaires et financiers relatifs aux bâtiments ;

- une partie prospective, à fournir dans les cinq années à venir. Celle-ci comprend les orientations stratégiques concernant l'évolution du parc utilisé par les opérateurs et ont pour but d'optimiser la ressource immobilière.

L'objectif de cette démarche est d'améliorer la connaissance des biens immobiliers utilisés par les opérateurs de l'Etat, d'éclairer les choix immobiliers (cession, acquisition, mutualisation, mode de gestion), de permettre une gestion dynamique, d'optimiser les moyens et les surfaces mises à disposition et de réduire les coûts d'exploitation.

c) L'intérêt bien compris de se saisir de cette compétence

Les universités candidates à la dévolution de leur patrimoine immobilier sont bien conscientes des atouts qu'elles peuvent en retirer.

(1) Inscrire la stratégie immobilière dans le projet d'établissement et renforcer l'identité et l'attractivité de l'université

Le volet patrimonial de l'autonomie est essentiel si l'université veut disposer de l'ensemble des moyens juridiques et financiers lui permettant de conduire son projet d'établissement.

Outre la visibilité physique des bâtiments, qui concourt à l'identité de l'université, il est certain que leur qualité et leur adéquation avec les besoins des usagers impactent l'image de marque de l'établissement.

Compte tenu de la compétition accrue sur le plan international, évoquée plus haut, la majeure partie des universités françaises ont pris conscience de la nécessité de renforcer leur attractivité. Celle-ci ne doit plus passer par une démarche quantitative, parfois insuffisamment réfléchie (course au mètres carrés, course au plus grand nombre d'étudiants étrangers à l'époque où les critères d'allocation des dotations budgétaires encourageaient ce type de dérives, etc.).

Cette attractivité passe d'abord par la qualité de la formation et de la recherche, la compétence et la renommée des enseignants-chercheurs et des chercheurs et la qualité de la vie étudiante, mais aussi par l'adéquation, la gestion efficace et la qualité des locaux dans lesquels ils sont tous conduits à travailler. Les bâtiments sont donc aussi un facteur d'attractivité ou, à l'inverse, de répulsion.

La capacité à récupérer la pleine maîtrise du patrimoine immobilier peut donc être vue, à juste titre, comme un important facteur de visibilité et d'attractivité.

(2) Responsabiliser l'établissement et lui permettre de dégager des marges de manoeuvre

Cette capacité, en cas de dévolution, se traduit :

- par de nouvelles compétences juridiques, l'université pouvant désormais aliéner les biens concernés et modifier leur affectation, puisqu'elle disposera du droit de disposition et d'affectation des bâtiments ;

- et par des marges de manoeuvre accrues, en termes à la fois de gestion et financiers.

La dévolution doit permettre de sortir du cercle vicieux décrit précédemment12(*), caractérisé par des financements contraints dans leur usage (en raison notamment des fléchages de crédits) et davantage destinés à répondre aux urgences qu'à conduire une politique et une gestion rationnelles des locaux.

Un établissement bénéficiant de la dévolution de son patrimoine immobilier pourra maîtriser son programme de travaux. Il sera incité à améliorer le taux d'occupation des locaux et à rationaliser la gestion de son patrimoine.

Dans un certain nombre d'établissements, les surfaces sont parfois trop importantes mais mal réparties. Tel est le cas, par exemple, de l'université de Poitiers, qui compte 378 000 mètres carrés de bâtiments répartis sur neuf principaux sites. Aujourd'hui, sa faiblesse réside dans son dimensionnement, qui correspond à la montée des effectifs dans les décennies passées - l'établissement a compté jusqu'à 32 000 étudiants - et qui s'avère trop important au regard des effectifs actuels et prévisibles.

En outre, en cas de cession d'immeubles, les universités comptent sur le produit de celles-ci pour renforcer leurs fonds propres et financer leurs projets.

(3) Améliorer les conditions de vie étudiante

Il s'agit pour l'université d'assumer les arbitrages nécessaires pour que les locaux répondent de manière pertinente à l'évolution des besoins de l'université, en termes de formation, de recherche et de vie étudiante. L'objectif est bien de permettre aux universités d'améliorer les services rendus.

Vos rapporteurs insistent pour que le volet vie étudiante soit pleinement pris en compte. Outre que les étudiants sont les premiers à souffrir de locaux vétustes ou inadaptés, il est essentiel que les schémas pluriannuels de stratégie immobilière prennent aussi en compte leurs besoins spécifiques, notamment en termes de bibliothèques et de restauration, mais aussi de lieux de vie (pour leurs activités sportives, culturelles, etc.) et de logement.

Rappelons que la vie étudiante est aussi partiellement gérée par les Centre Régionaux des OEuvres Universitaires et Scolaires (CROUS), établissements publics à caractère administratif dont les domaines d'action concernent les bourses, le logement, la restauration, la culture, l'accueil des étudiants étrangers, le social et l'emploi.

Or, la plupart des biens immobiliers qu'ils emploient sont mis à leur disposition par l'Etat. La question de la dévolution de leur patrimoine pourrait se poser un jour. Celle de leur nécessaire collaboration avec les pôles universitaires se pose déjà.


* 7 IGAENR : « Un levier pour l'autonomie des universités » - avril 2009

* 8 « Voyage au bout .... de l'immobilier universitaire » - Rapport d'information n° 213 (2002-2003) du 18 mars 2003, présenté par Jean-Léonce Dupont.

* 9 Précisons que l'expérimentation ne concerne que des universités, à l'exclusion donc d'autres EPSCP, car elles représentent le patrimoine immobilier le plus important en surface ainsi que la majorité des établissements passés aux responsabilités et compétence élargies.

* 10 Rappelons que l'AMUE est un Groupement d'Intérêt Public (GIP) qui organise la coopération entre ses membres et sert de support à leurs actions communes en vue d'améliorer la qualité de leur gestion.

* 11 Voir le rapport de l'AMUE : « Trois regards sur la gestion du patrimoine immobilier des établissements d'enseignement supérieur » (avril 2007).

* 12 Voir la première partie du présent rapport.