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Finances sociales : un automne décisif

6 juillet 2010 : Finances sociales : un automne décisif ( rapport d'information )

B. VERS UNE NOUVELLE REPRISE DE DETTE DONT LES CONDITIONS RESTENT À PRÉCISER

A la fin de l'année 2010, les déficits cumulés du régime général pour les années 2009 et 2010 devraient avoisiner 55 milliards d'euros. A la fin de l'année 2011, en l'absence de reprise de dette, ce montant serait d'environ 87 milliards.

Une telle situation n'est pas tenable et, comme le préconisait déjà la commission des affaires sociales l'an dernier, une reprise de dette doit impérativement intervenir. La commission aurait préféré qu'une première étape soit franchie dès 2009 et avait formulé des propositions en ce sens. Ses recommandations n'ayant pas été suivies, l'opération de reprise de dette n'aura lieu qu'à la fin de cette année et devrait être la plus importante de toutes celles opérées depuis la création de la Cades. Les conditions dans lesquelles elle sera réalisée seront déterminantes pour la crédibilité du processus de remboursement et d'extinction de la dette sociale en France.

1. Les limites d'une gestion de la dette par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale

Face à la reconstitution, en 2009, d'un déficit considérable, le Gouvernement a fait le choix d'un relèvement du plafond des ressources non permanentes de l'Acoss, obligeant celle-ci à assurer la gestion d'importants niveaux de découvert.

Au cours de l'année 2009, il a ainsi relevé par décret le plafond, avant de proposer, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, de le fixer à 65 milliards d'euros, niveau sans précédent depuis la création de l'agence.

Cette situation exceptionnelle a conduit l'Acoss à envisager une diversification de ses sources de financement, constituées essentiellement par le passé d'avances de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

En fonction du niveau prévu de son point le plus bas de découvert, l'Acoss a bâti un schéma de financement ainsi conçu pour l'année 2010 :

- recours à deux prêts (pour des montants respectifs de 10 et 5 milliards d'euros) et à des avances conventionnelles de la CDC, pour un montant ne pouvant excéder 31 milliards ;

- émission de billets de trésorerie sur le marché français pour un montant maximal de 15 milliards ;

- mobilisation des trésoreries sociales excédentaires, pour un montant pouvant atteindre 4 milliards ;

- émission d'Europapiers commerciaux, réalisés opérationnellement par l'agence France Trésor (AFT) pour le compte de l'Acoss, pour un montant maximal de 12 milliards ;

- souscription par l'AFT de billets de trésorerie pour un montant maximal de 5 milliards.

Comme l'ont indiqué Pierre Burban, président du conseil d'administration, et Pierre Ricordeau, directeur, de l'Acoss4(*), le point le plus bas du découvert ne devrait finalement pas atteindre 65 milliards d'euros, mais se situer à environ 53 milliards, compte tenu d'une évolution de la masse salariale moins défavorable que celle initialement prévue dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

Dans ces conditions, l'Acoss a revu son plan de financement. Comme l'a précisé Pierre Burban devant la commission, « compte tenu des nouvelles prévisions de découvert, le financement devrait se répartir ainsi : avances de la Caisse des dépôts et consignations (25 milliards), émission de billets de trésorerie (12 milliards), trésoreries sociales excédentaires (2 milliards), Europapier commercial (11 milliards), agence France Trésor (3 milliards) ».

Au vu des déficits attendus en 2011, ce mode de financement atteint ses limites opérationnelles :

le recours à des ressources non permanentes ne permet pas d'amortir la dette, qui est en permanence refinancée, ce qui la rend particulièrement vulnérable à une remontée des taux d'intérêt. D'ores et déjà, alors que les taux d'intérêt à court terme sont historiquement bas, les charges financières de l'Acoss devraient atteindre 300 millions d'euros en 2010 sans qu'un seul euro de dette ne soit pour autant remboursé ;

- par ailleurs, les capacités des marchés de court terme ne sont pas illimitées. D'ores et déjà, les titres émis par l'Acoss représentent 25 % du marché des billets de trésorerie ;

- enfin, un accroissement continu du niveau du découvert de l'Acoss enverrait un signal négatif aux marchés, qui pourrait provoquer une dégradation des conditions de financement de l'agence.

Sur le plan des principes, la situation actuelle est contestable, dès lors que le plafond des ressources non permanentes de l'Acoss est destiné à couvrir un besoin de trésorerie courant et non un déficit provenant du décalage entre les dépenses et les recettes de sécurité sociale. La Cour des comptes, qui souligne avec constance le caractère anormal de cette utilisation du plafond de découvert de l'Acoss, s'est faite plus précise dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.

Vers un plafonnement du plafond de découvert de l'Acoss ?

Dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes suggère de limiter le niveau du plafond des ressources non permanentes de l'Acoss :

« (...) pour éviter l'accumulation de déficits considérables à l'Acoss, dont la mission est seulement de couvrir les besoins de trésorerie du régime général, le plafond d'emprunt fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale ne devrait pas pouvoir dépasser 30 milliards d'euros. Une limite serait fixée par la loi de financement, qui ne pourrait pas être relevée en cours d'année, et à l'approche de laquelle il devrait être impérativement procédé soit à un transfert de dette à la Cades, soit à des mesures supplémentaires de réduction du déficit du régime général ».

Lors de son audition par la commission, Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'Acoss, a fait part de ses réserves sur cette proposition :

« Assurément, l'Acoss gère de la trésorerie et n'a pas vocation à porter de la dette pérenne. Néanmoins, la fixation d'une limite à 30 milliards du plafond des ressources non permanentes pourrait présenter certains risques en termes de gestion opérationnelle et provoquer une crise en cas de dégradation de la conjoncture économique. La prohibition de toute évolution réglementaire du plafond fixé par la loi de financement de la sécurité sociale devrait être écartée pour les mêmes raisons. »

Il reste que la proposition de la Cour des comptes aurait pour mérite d'éviter la tentation d'un report des mesures à prendre, qui ne fait qu'aggraver la situation. Ainsi, si un premier transfert de dette sociale avait été réalisé fin 2009, compte tenu de l'impossibilité pour l'Acoss de dépasser un certain niveau de découvert, la reprise de dette à envisager en 2010 serait beaucoup plus limitée et l'effort à consentir pour y parvenir également plus supportable.


* 4 Audition de Pierre Burban, président du conseil d'administration, et Pierre Ricordeau, directeur, de l'Acoss, du 30 juin 2010, p. 93.