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Redonner du sens à la PAC

10 novembre 2010 : Redonner du sens à la PAC ( rapport d'information )

N° 102

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 novembre 2010

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) et de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (2) par le groupe de travail (3) sur la réforme de la politique agricole commune,

Par MM. Jean BIZET, Jean-Paul EMORINE, Mmes Bernadette BOURZAI et Odette HERVIAUX,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet président ; MM. Denis Badré, Pierre Bernard-Reymond, Michel Billout, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Aymeri de Montesquiou, Roland Ries, Simon Sutour, vice-présidents ; Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Hermange, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Gérard César, Christian Cointat, Philippe Darniche, Mme Annie David, MM. Robert del Picchia, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, Yann Gaillard, Charles Gautier, Jean-François Humbert, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Jean-René Lecerf, François Marc, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Hugues Portelli, Yves Pozzo di Borgo, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca et M. Richard Yung.

(2) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall, René Vestri.

(3) Ce groupe de travail est composé de : MM. Jean Bizet, Jean-Paul Emorine, Mmes Bernadette Bourzai, Odette Herviaux, présidents ; MM. Denis Badré, Gérard Bailly, Michel Billout, Jacques Blanc, Gérard César, Marcel Deneux, Gérard Le Cam, François Marc, Daniel Marsin, Aymeri de Montesquiou, Mme Renée Nicoux, M. Rémy Pointereau.

POSITIONS ET PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL

A/ Les principes

1 - La sécurité alimentaire doit rester un des fondements de la PAC. C'est un objectif élémentaire que l'Europe doit à ses citoyens, tant sur le plan quantitatif que sur le plan sanitaire et qualitatif. C'est aussi une précaution que l'Europe doit au monde. Le choix de l'importation est, à terme, facteur d'exclusion, car l'Europe, riche, pourra toujours payer son alimentation sur les marchés mondiaux, ce que les pays les plus pauvres ne pourront faire.

2 - L'agriculture a pour première mission d'apporter une alimentation de qualité à la population. L'activité agricole s'exerce dans un environnement qui est un patrimoine commun à la société et qui doit être préservé. Elle assure également de nombreuses fonctions utiles pour le territoire - services environnementaux, vitalité des territoires et autres « biens publics » -, qui méritent d'être soutenus et rémunérés.

3 - Pour reprendre les termes de la position commune franco-allemande du 14 septembre 2010, il faut, pour l'Europe, une PAC forte, orientée vers le marché, mais conservant des outils de régulation.

4 - La compétitivité de l'agriculture européenne, qui permet d'assurer la performance durable des différentes filières alimentaires, également mise en avant par l'accord précité, doit être appréciée à l'aune d'autres critères, sociaux et environnementaux. La PAC doit faire coexister une agriculture à forte valeur ajoutée, capable d'exporter, et une agriculture de proximité, essentielle aux territoires.

5 - Une PAC rénovée doit être simple et claire. Pour être pleinement légitime, elle doit rechercher l'adhésion de la société civile, comme celle des agriculteurs. Une réforme de la PAC ne pourra se faire sans eux, ni, a fortiori, contre eux.

6 - La France doit s'inscrire dans une stratégie d'alliance. La position commune franco-allemande est un premier succès. L'association de la Pologne donnerait une grande envergure à cet accord, susceptible de recevoir l'adhésion de tous.

B/  Les aides directes

7 - La convergence des niveaux d'aides entre États membres est un impératif politique, économique et social. Elle devra être progressive. Elle pourrait s'organiser autour de l'idée d'un barème d'aides comprenant une aide de base commune aux États membres et une aide complémentaire qui tiendrait compte du revenu moyen du pays et du rapport entre le revenu agricole et le revenu moyen national.


8 - Cette convergence, qui induira probablement un coût important pour la France, doit tenir compte de la soutenabilité financière de cette réforme par les États et ne peut faire abstraction des niveaux de contribution des États membres au budget de l'Union.

9 - Le système national des références historiques dans le calcul du montant des aides directes induit trop d'inégalités et d'incompréhension pour être maintenu. L'alignement sur un autre régime devrait être progressif.

10 - Un dispositif de plafonnement des aides, reliant leur montant à l'emploi dans l'exploitation ou à l'activité agricole, mérite d'être examiné.

11 - Le régime européen des aides directes devrait laisser une marge de subsidiarité dans l'attribution des aides afin que les États puissent soutenir telle ou telle action, sans affecter les conditions de concurrence entre États membres.

12 - L'appellation de « droit à paiement unique » renvoie à l'idée d'un droit à subvention alors qu'il s'agit d'une aide compensatrice. La France devrait renommer cette aide « aide compensatrice ».

C/ La régulation des marchés

13 - Le concept de régulation est au coeur de la PAC. Dans un contexte de très grande volatilité des prix et en dépit des difficultés pour y faire face, il paraît insensé que l'Union européenne renonce à cet instrument.

14 - La mise en oeuvre de l'intervention doit être accélérée et ramenée à deux mois à compter des premiers signaux de crise.

15 - Les instruments de régulation ne doivent pas se contenter d'être un filet de sécurité, avec des prix d'intervention dérisoires. Ils doivent être capables de prévenir les crises, alors que, aujourd'hui, ils ne font qu'y répondre avec retard.

16 - A défaut de maintenir le principe de préférence communautaire, qu'il semble illusoire de défendre auprès de nos partenaires, les échanges agricoles internationaux doivent respecter le principe de réciprocité. L'Europe doit combattre à armes égales face aux agricultures concurrentes et vérifier que les conditions de production, sanitaires et environnementales qu'elle s'impose, sont aussi respectées par les pays exportant en Europe.

17 - L'Union européenne ne doit pas désarmer de façon unilatérale avant les négociations commerciales comme elle fut tentée de le faire. D'une façon générale, l'agriculture ne doit pas être une variable d'ajustement des négociations commerciales internationales.

18 - L'Union européenne doit soutenir la création d'une plate-forme d'exportation commune pour les grands pays exportateurs et pour les matières premières agricoles peu valorisées.

D/ L'intervention sur l'offre des producteurs

19 - L'intervention sur les marchés doit revêtir des formes nouvelles, afin de moderniser les instruments de gestion des exploitations et de renforcer le poids des producteurs agricoles dans leurs relations avec les industriels et la distribution.

20 - Il paraît nécessaire de développer les mécanismes d'assurance aléas climatiques et sanitaires, déjà autorisés dans le cadre de l'article 68 du règlement des soutiens directs, ainsi que les mécanismes de marchés à terme, lorsque les secteurs s'y prêtent.

21 - Il faut également adapter la fiscalité afin que l'agriculteur puisse provisionner le risque de fluctuation des cours, comme c'est le cas dans l'industrie.

22 - Concernant l'organisation des producteurs, il paraît nécessaire :

 d'adapter le droit européen afin de permettre des regroupements de producteurs ;

 de favoriser la contractualisation entre producteurs et industriels de l'agro alimentaire et/ou distributeurs, à partir d'un contrat-type européen : des contrats conclus au niveau le plus large possible dont l'Etat serait garant et non gérant ;

 d'élargir les compétences reconnues aux organisations interprofessionnelles ;

 de veiller à un juste partage de la valeur ajoutée tout au long de la filière.

23 - Afin de favoriser les regroupements de producteurs qui, dans certains secteurs, restent très isolés et indépendants et qui, par conséquent, n'ont guère de poids face aux industriels et à la distribution, il pourrait être envisagé d'utiliser l'outil budgétaire sous forme d'aide additionnelle accordée aux producteurs engagés dans une démarche d'organisation professionnelle.

E/  La PAC et l'environnement

24 - Les questions environnementales ont pris une importance cruciale dans la société européenne. La PAC doit favoriser la contribution positive de l'agriculture à la préservation de l'environnement.

25 - La notion de « biens publics » prend en compte le fait que l'agriculture s'exerce au service d'un patrimoine commun et est très riche de potentialités. Mais il faut reconnaître que la communication sur ce thème reste difficile.

26 - L'analyse des conséquences environnementales de l'activité agricole ne doit pas se limiter aux conditions de production, mais aussi aux conditions d'échanges internationaux. Certaines relations commerciales agricoles ne se sont ainsi développées que parce que le coût environnemental des transports n'est jamais pris en compte.

27 - Deux options sont ouvertes :

 une conditionnalité renforcée sous forme de « verdissement » des aides directes du premier pilier - option de la Commission européenne ;

 l'affirmation d'un véritable pôle territorial et environnemental, déconnecté des aides directes aux revenus agricoles, et qui serait le coeur d'une politique de développement rural, adaptée aux territoires.

F/ L'organisation institutionnelle de la PAC

28 - Dès lors que la formule actuelle des deux piliers semble recueillir l'adhésion d'une large majorité d'Etats membres, il convient de conserver cette présentation tout en reformulant les intitulés et en réarticulant les contenus.

 La distinction actuelle, fondée sur une logique budgétaire (premier pilier : financement européen ; deuxième pilier : cofinancement) est inopérante.

 La nouvelle distinction proposée par la Commission européenne se fonde sur un clivage temporel entre les soutiens aux revenus (premier pilier) et les actions structurantes (deuxième pilier). Une présentation incontestablement plus dynamique.

 Le groupe de travail du Sénat propose une articulation politique avec

? un premier pilier consacré à l'agriculture et à l'alimentation,

? un deuxième pilier orienté sur les territoires et l'environnement.

29 - Il conviendrait alors de distinguer un premier pilier agricole avec aides directes, intervention et action de soutien à la compétitivité du secteur agricole (qui en réalité bénéficie avant tout aux exploitants) et un deuxième pilier concentré sur les territoires (comprenant les aides à la montagne et aux zones défavorisées) et l'environnement.

G/ Le premier pilier : agriculture et alimentation

30 - Il faut réinscrire l'agriculture parmi les rubriques du cadre financier pluriannuel.

31 - Le premier pilier doit être au service des agriculteurs, avec des instruments simples, des aides compensatrices, des mécanismes d'intervention. L'écoconditionnalité doit être simplifiée.

32 - La modulation - le transfert progressif du premier pilier au deuxième pilier - ne donne de base financière stable à aucun des deux piliers et devrait être supprimée.

H/ Le deuxième pilier : territoires et environnement

33 - La politique de développement rural offre des potentialités considérables. Les orientations actuelles, trop axées sur des thématiques - compétitivité, environnement, qualité de vie dans le monde rural -, manquent de cohérence.

34 - Le premier axe d'une politique rurale rénovée dans le cadre de la PAC est de travailler avec les agriculteurs :

 accompagner l'évolution du métier agricole pour encourager les producteurs à monter en valeur ajoutée,

 favoriser les relations de proximité entre les producteurs et les consommateurs ou les prescripteurs d'alimentation.

35 - Le deuxième axe d'une politique du territoire concerne l'environnement : les territoires sont les mieux placés pour engager des actions spécifiques ; actions de lutte contre le changement climatique, promotion de la biodiversité, préservation de la qualité de l'eau, anticipation des difficultés d'approvisionnement en eau...

36 - Les différentes actions du deuxième pilier pourraient être financées sur le modèle applicable aux fonds structurels, avec des taux de cofinancement variables par objectif. Les taux les plus élevés seraient destinés à encourager les dépenses dans le domaine de l'environnement.

L'articulation entre les deux piliers

 

Situation actuelle

Réflexions de la Commission européenne

Proposition du groupe de travail du Sénat

Premier pilier

« Soutiens directs et mesures de marché »

1. DPU

(financement UE + conditionnalité)

2. Intervention

(financement UE)

+ modulation (transfert vers 2pilier)

« Aides au fonctionnement»

Aides directes au revenu
aides en paliers

1. premier niveau : aides de base

(financement UE + conditionnalité)

2. deuxième niveau : aides régionales environnementales (ICHN + MAE)

(cofinancement : UE/EM)

3. troisième niveau : aides environnementales avec engagements contractuels (cofinancement UE/EM)

« Agriculture »

1. Aides compensatoires
(financement UE + conditionnalité )

+ prime aux démarches de regroupements professionnels

2. Intervention
(financement UE)

3. Compétitivité

(cofinancement UE/EM)

Suppression de la modulation

Deuxième pilier

« Développement rural »
Cofinancement
UE/EM

1. Compétitivité

« Interventions structurantes»

1. Intervention

(financement UE)

« Territoires et environnement » (Cofinancement
UE/EM)

1. Territoires (hors compétitivité) : montagnes et zones défavorisées (ICHN)

Dvpt territorial/ commercialisation / aide à monter en valeur ajoutée

 

2. Environnement
et espace
(dont ICHN et MAE)

2. Compétitivité

(dont innovation, gestion des risques, commercialisation
(Cofinancement UE/EM)

2. Environnement et changement climatique (dont MAE etc...)

 

3. Attractivité des zones rurales

4. Divers Leader

3. Autres actions de développement rural (hors ICHN et MAE)

(cofinancement UE/EM)

 

ICHN : Indemnité Compensatrice de Handicaps Naturels

MAE : Mesures Agri-Environnementales

INTRODUCTION

A-t-on jamais parlé de la politique agricole commune (PAC) sans y associer aussitôt le mot réforme ? Celle d'hier, celle qui vient d'être faite, celle qui s'annonce, celle qu'il faudra faire un jour. Aujourd'hui, maintenant.

La PAC a cinquante ans. Elle peut être fière de ses succès. Mais elle compte aussi quelques échecs dont le principal est une rupture avec une partie de l'opinion, et même avec ceux qu'elle était censée aider, les agriculteurs. A quoi sert la PAC ? Seuls les spécialistes peuvent encore l'expliquer.

La première priorité de la prochaine réforme est de redonner du sens à une politique qui doit évoluer.

Le Sénat s'intéresse depuis toujours aux questions agricoles et à la PAC en particulier. Le premier rapport sur la réforme de la PAC remonte à 1997 (1(*)). Il s'agissait alors de faire un premier bilan de la grande réforme de 1992 qui a créé les aides directes aux revenus des agriculteurs. Les deux rapporteurs de l'époque comptent parmi les membres du présent groupe de travail. A l'époque, l'étude fut confiée à la seule commission des affaires économiques du Sénat. Le travail est aujourd'hui partagé avec la commission des Affaires européennes. Une extension qui est aussi un message car la réforme de la PAC ne peut se concevoir sans l'écoute de nos partenaires européens et sans une stratégie d'alliance avec eux.

Le Sénat a également une mission à remplir puisque le traité de Lisbonne a donné aux assemblées parlementaires de nouvelles responsabilités. Comme le rappelait le président Hubert Haenel, « en matière européenne encore plus que dans les autres domaines, l'influence se construit dans la durée ». Il faut de la constance et montrer sa capacité d'innovation.

Redonner du sens, c'est affirmer que la PAC est une politique avant d'être une simple boite à outils. Cette nouvelle PAC ne pourra se mettre en place sans les agriculteurs, ni a fortiori contre eux mais elle devra aussi tenir compte de l'attente des citoyens. A nous de les convaincre qu'une politique agricole et alimentaire est faite pour tous.

Tel est l'objet du présent rapport approuvé par le groupe de travail commun à la commission des affaires européennes et à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

I. LES FONDEMENTS DE LA RÉFORME : DONNER DU SENS À LA PAC

A. LA PAC À UN NOUVEAU TOURNANT

1. Une succession de réformes qui n'aboutit qu'à une insatisfaction permanente.
a) Les « petites » réformes ciblées

La réforme de la PAC est un processus continu qui a plusieurs sens. Il y a d'abord ce qu'on pourrait appeler les « petites  réformes », qui touchent un secteur, une région, un objectif particulier.

Les réformes sectorielles. Jusqu'en 2007, les différentes productions relevaient d'une organisation commune de marché - une OCM - qui leur était propre et qui prévoyait des soutiens financiers spécifiques plus ou moins importants selon les secteurs. Chaque secteur avait sa réforme. Ainsi se sont succédées la réforme de l'OCM viti-vinicole, celle de l'OCM fruits et légumes, de l'OCM viande bovine, de l'OCM ovine et caprine... La réforme du secteur laitier a été centrée sur la création de quotas de production, puis est venue la hausse de ces quotas et enfin l'annonce de leur abandon. La dernière réforme sectorielle est celle du sucre, intervenue en 2005. Le regroupement des OCM dans une OCM unique (2(*)) en 2007 a mis un terme à cet enchaînement sectoriel.

Les réformes régionales. En complément à ces dispositifs sectoriels, la PAC a également mis en place des soutiens spécifiques régionaux qui, eux aussi, ont été réformés. Tel est le cas de l'indemnité compensatrice de handicaps naturels - ICHN - créée en 1972 et réformée en 1975 et en 1988. L'aide, réservée aux zones de montagne et liée au nombre de têtes de bétail, a été étendue aux « zones à handicaps » et calculée à l'hectare.

Les réformes ciblées sur un objectif. La PAC peut aussi viser des objectifs spécifiques. Ce ciblage peut évidemment évoluer. Tel est le cas du gel des terres décidées en 1988, puis abandonné en 2009, ou bien des mesures agri-environnementales créées en 1985 pour soutenir les exploitations dans des zones sensibles et réformées en 1992, ou bien encore du dispositif de protection tarifaire contre les importations par des « prélèvements agricoles », des droits de douane très protecteurs calculés par la différence entre le prix intérieur et le prix mondial, démantelés en 1994.

b) Les « grandes » réformes générales

En parallèle à ces ajustements sectoriels, la PAC a aussi connu les grandes réformes générales, bouleversant le système dans son ensemble.

Avant 1992, la PAC est un système de gestion administrée de marché. La PAC fixe des prix rémunérateurs aux agriculteurs et assure une quasi-garantie de débouchés. En cas de déséquilibre, de surproduction, la PAC retire les surplus par des mécanismes d'intervention (stockage, élimination des produits) ou favorise leur écoulement (aide à l'exportation). Les agriculteurs, assurés de prix et de débouchés, produisent beaucoup, trop. La PAC s'emballe.

La réforme de 1992 met un terme à ces surproductions chroniques en bouleversant le système. La réforme impose une baisse des prix sur les principales productions (céréales et viande bovine), ce qui limite l'intérêt à produire. La baisse des revenus qui en résulte est compensée par des « paiements compensatoires », vite nommés « aides directes » (aux revenus). La maîtrise des productions est renforcée par la jachère obligatoire. La réforme de 1992 est celle du basculement de la PAC. Elle jette les bases de la PAC d'aujourd'hui.

La réforme de 1999 poursuit la baisse des prix, partiellement compensée par des aides directes - il n'est plus question de « paiements compensatoires » comme en 1992 -, et introduit un nouveau volet. La PAC compte désormais deux piliers. Un premier pilier dit de marché constitué des aides aux revenus et des interventions, intégralement financées par le budget communautaire. Un deuxième pilier, consacré au développement rural. Les aides européennes interviennent alors en cofinancement.

La troisième grande réforme de 2003 parachève le tournant de 1992. L'aide directe aux revenus, créée en 1992 pour compenser la baisse des prix, devient le coeur de la PAC. L'aide devient découplée - indépendante des productions. La réforme ajoute un concept novateur : la conditionnalité. L'octroi des aides est subordonné - conditionné - au respect de certaines règles, notamment environnementales. Le soutien au deuxième pilier est affirmé via une procédure dite de modulation, qui consiste à faire glisser progressivement une part des financements du premier pilier vers le second.

Le bilan de santé, conclu le 20 novembre 2008, complète la réforme de 2003 sans en modifier l'architecture. L'accord prévoit principalement l'augmentation des quotas laitiers avant leur abandon définitif en 2015, la généralisation du découplage, la suppression des jachères obligatoires, la réorientation des aides en direction des productions herbagères, et réduit l'intervention sur les marchés à un filet de sécurité.

c) Les traits communs aux réformes

Ces réformes sont bien connues de tous ceux qui s'intéressent à l'agriculture. Quelles leçons en tirer ?

La première impression qui se dégage de cette accumulation est le sentiment d'une réforme permanente mais, en vérité, inachevée. Il est bien normal qu'une politique publique évolue. La politique structurelle, la politique de recherche, ont, elles aussi, été réformées. Mais elles l'ont été « à heure fixe », à l'occasion de grands rendez-vous budgétaires que sont les négociations des perspectives financières, et non de façon régulière comme la PAC. La PAC est réformée à ces occasions, mais également entre deux négociations, et, pour tout dire, à tout moment. La réforme de 2003 résulte d'une clause de « rendez-vous à mi-parcours » (entre deux négociations budgétaires), le « bilan de santé » adopté en 2008 s'inscrit lui aussi entre deux. Bien souvent, ces « rendez-vous » présentés comme des évaluations techniques ont débouché sur des réformes d'envergure.

Cette réforme permanente semble aussi moins résulter de choix pour améliorer la PAC que de contraintes imposées. La réforme de la PAC vient souvent d'une impasse (réforme de 1992 suite aux surproductions), d'une condamnation (abandon des prélèvements à l'importation décidé par l'accord de Marrakech en 1994), d'une pression des États membres (abandon des quotas laitiers) et de la société civile (introduction de la conditionnalité des aides en 2003). Les réformes de la PAC se font au pied du mur, répondent à des situations conjoncturelles, mais à aucun moment ne donnent une vision.

En troisième lieu, cette réforme permanente est d'autant plus étonnante qu'elle contraste avec le fait que, en cinquante ans, l'article du traité de Rome qui fixe les objectifs de la PAC, n'a jamais été modifié. Pas même d'une virgule. Seule la numérotation a changé. Ces objectifs sont les suivants : accroître la compétitivité, assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, stabiliser les marchés, garantir les approvisionnements et assurer des prix raisonnables aux consommateurs. Il y a un paradoxe entre cette réforme permanente et cet immobilisme formel du traité. Ces objectifs restent pourtant pertinents. Un niveau de prix raisonnable aux consommateurs devrait permettre d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole.

Qu'est-il arrivé pour aboutir à une telle succession ? Les réformes auraient-elles été incomplètes ou inadaptées ? La PAC serait-elle irréformable ? Cette impression d'impuissance s'accompagne d'une perte de confiance, ou pire encore, d'une perte de légitimité.

2. Une perte de légitimité associée à un échec patent de communication.
a) L'aide directe au revenu : une légitimité à retrouver

La PAC réformée n'a plus rien de semblable avec la PAC d'origine. Mais, de même que la PAC historique avait ses effets pervers, la nouvelle PAC a ses travers. L'aide directe au revenu des agriculteurs, principale composante de la PAC actuelle, concentre ainsi plusieurs critiques.

L'aide directe était justifiée à l'origine en 1992 pour compenser la baisse des prix agricoles, alors principale composante du revenu agricole. Ce lien logique, a disparu. Au fur et à mesure que l'aide directe se généralisait, une nouvelle justification a pris le relais. L'aide directe est présentée aujourd'hui comme une compensation des conditions particulières de production imposées aux agriculteurs européens. Il s'agit d'une justification a posteriori et fragile : qui peut chiffrer exactement le coût différentes réglementations environnementales de l'Union européenne ?

Depuis 2003, ces aides sont indépendantes - découplées - des productions. La référence de base qui sert au calcul des aides directes est la surface agricole. Ainsi, que l'agriculteur produise ou ne produise pas, qu'il produise des biens destinés à l'alimentation ou des produits ajoutés aux carburants automobiles, que les prix de vente soient élevés ou faibles, l'aide directe est la même. Quand, en 2007, les prix agricoles flambaient, les agriculteurs continuaient de percevoir leur aide directe aux revenus...

La France a dénommé l'aide « droit à paiement unique » et non « single farm payment » ou « single payment schema » ou « régime de paiement unique », comme dans les autres États membres, et choisi d'en calculer le montant par rapport à des références historiques, basées sur le montant moyen des aides obtenues pour 2000 - 2002. Une façon de figer la répartition des aides, entre agriculteurs, entre secteurs, entre États membres.

Mais cette aide est aussi humiliante. « Des prix, pas des primes », le slogan d'un syndicat agricole ne manque pas de pertinence. Tout le monde s'accorde sur le fait, que c'est le prix du marché qui devrait fournir la part essentiel des revenus agricoles, sans avoir besoin de cette aide communautaire. Hélas, ils ne le peuvent pas. En prenant pour indicateur le revenu disponible, l'indice de dépendance par rapport aux aides directes est en moyenne de 60 % dans l'Union européenne (92 % en France) avec de fortes disparités selon les secteurs et les États membres, l'aide peut même représenter la totalité du revenu disponible (3(*)).

Ainsi la PAC qui, jadis, gérait les marchés agricoles, s'est transformée en politique de soutien. Devenus dépendants des soutiens directs européens, les agriculteurs sont même contraints de défendre un système qu'ils abhorrent. Michel Rocard a résumé cette situation en évoquant « l'hypocrisie du droit au paiement unique » (4(*)).

b) Une PAC coupée de ses soutiens

La PAC, réforme après réforme, s'est non seulement éloignée de ses objectifs fixés par le traité, mais elle a réussi le prodige de catalyser les mécontentements.

A commencer par les agriculteurs eux-mêmes. En quelques années, le monde agricole est passé d'un monde hyperprotégé à l'épreuve de la compétition. Le passage, brutal, s'est accompagné d'un profond désarroi des agriculteurs, soumis à un sentiment d'injustice et d'abandon.

Injustice, puisque c'est quand les objectifs de production ont été atteints que les critiques sont apparues alors même que les agriculteurs ont le sentiment de faire bien leur travail et d'exercer une activité utile. Comment vivre dans un marché avec des prix pouvant être multipliés ou divisés par deux en dix-huit mois ? Comment investir sans un minimum de visibilité ? Comment se maintenir quand, parfois, les prix sont inférieurs aux coûts de production ? Les agriculteurs veulent vivre de leur travail dignement, sans quémander une quelconque assistance.

Abandon, parce qu'ils sont désemparés par des prix chaotiques, que personne ne peut maîtriser, par la référence permanente à la mondialisation, par des accusations nouvelles - sociétales, environnementales - auxquelles ils ne sont pas préparés, quand ils ne sont pas accusés d'affamer le tiers monde ou de dérégler le climat ! Abandon encore quand l'agriculture peut servir de variable d'ajustement dans les grandes négociations commerciales internationales, lorsque les intérêts industriels et financiers sont en jeu. Comme l'explique un haut responsable du ministère des affaires étrangères allemand, « le Mercosur (zone de libre échange en Amérique du sud) est pour nous un marché potentiel. S'il faut accepter de payer un prix pour avoir accès à ce marché - par exemple en ouvrant les échanges agricoles - on l'acceptera ».

La perte de soutien des institutions. Jusqu'au traité de Lisbonne, deux institutions ont conduit la PAC : les États membres et la Commission européenne. Il y a, de part et d'autre, un certain embarras sur les questions agricoles. La PAC réglementée a échoué parce que les États qui maîtrisaient tous les leviers n'avaient jamais eu le courage d'imposer les régulations indispensables. « Un bon ministre de l'agriculture était celui qui revenait avec des prix élevés » note Philippe Chalmin, président de l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires. Pour certains États, les crises sont perçues comme des moments de sélection naturelle d'où les meilleurs vont émerger. Mais les États peuvent aussi avoir plusieurs objectifs. Que ferait la Pologne s'il fallait choisir entre PAC et politique structurelle ? Que ferait l'Allemagne s'il fallait arbitrer entre la PAC et les intérêts industriels du pays ? Peut-on les blâmer si leur choix n'est pas le nôtre?

La Commission aurait pu être satisfaite de l'existence même de la PAC car il s'agit d'une politique intégrée, aucun secteur n'ayant poussé aussi loin la communautarisation. Et pourtant, elle semble un peu contrainte de gérer des soutiens qu'elle ne cherche, au fond, qu'à démanteler. La PAC reste souvent présentée comme un frein à des politiques plus nouvelles, censées être plus performantes. Comment poursuivre dans ces conditions ?

Sans compter sur le désamour d'une partie de l'opinion. Deux phénomènes se sont combinés. Il y a d'abord la question politique de l'opportunité d'un soutien financier à une catégorie socioprofessionnelle qui, certes, exerce un travail utile, mais comment justifier que son revenu soit ainsi soutenu ? La répartition inégale des aides, qui favorise les grosses exploitations, voire les gros propriétaires, est une interrogation supplémentaire. Ensuite, les années 90 ont vu l'émergence des préoccupations environnementales. Pesticides, engrais, nitrates, lisiers seraient responsables de la pollution des eaux, des algues vertes, de la disparition des abeilles... Sans compter la grave crise sanitaire de la vache folle, révélatrice de certains excès de l'agriculture productiviste. L'agriculteur est en situation d'accusé.

c) Un échec patent de communication

Est-ce si difficile de justifier, d'expliquer la PAC ? La PAC pourrait être si simple - il suffirait, sans doute, de parler d'alimentation. Au contraire, la PAC paraît orientée vers les agriculteurs et non vers les millions de consommateurs européens. Le vocabulaire et les concepts sont peu accessibles au citoyen. « Mesures de marché », « aide directe », « conditionnalité », « paiement unique », doivent toujours être expliqués. Certaines expressions peuvent même induire en erreur comme par exemple le « découplage »  pour signifier que les aides sont indépendantes des productions, ou la « modulation » qui n'a pas le sens commun de variation mais qui signifie qu'il y a un transfert des subventions du premier pilier vers le deuxième. Sans parler de la maladresse française du « droit à paiement », mauvaise traduction de « single farm payment » qui distille l'idée que l'agriculteur a un « droit » à subvention.

Aucun concept de la PAC n'est accessible. Et par conséquent aucun n'est accepté. Le vocabulaire de la PAC n'a de sens que pour les spécialistes. Peut-on s'étonner que le citoyen se désintéresse de la construction européenne et de la PAC en particulier puisque dès la première phrase, il est dépassé, exclu ? Les décideurs politiques n'ont jamais trouvé les mots pour expliquer la PAC.

3. Des doutes croissants sur l'efficacité de la PAC

Pendant trente ans, la PAC pouvait s'enorgueillir de ses résultats. Les objectifs du traité étaient globalement atteints. Les défauts de la PAC étaient masqués par les performances économiques du secteur et par le développement des territoires. Quels défauts ? L'opinion retient les surproductions, mais la PAC fonctionnait surtout comme un filtre opaque qui rendait le monde agricole insensible aux nouveaux compétiteurs et aux contestations émergentes. Mais chaque année fait naître de nouveaux doutes.

Il y a d'abord un doute sur la dépense. Certes, le coût de la PAC ne représente guère que 100 € par habitant et par an, comme le répètent surtout les Français, mais elle représente aussi 50 milliards par an. La PAC génère des flux financiers très importants qui participent aux déséquilibres budgétaires entre États membres.

Il y a aussi un doute sur la solidarité censée souder les États membres. Certes, la PAC est la politique la plus intégrée de l'Union européenne, mais cette politique dite commune l'est de moins en moins. Les niveaux d'aide sont différenciés selon les États membres, avec un clivage encore net entre « anciens » et « nouveaux » membres. La PAC, loin d'être un outil de solidarité et d'intégration, est un point de fixation des tensions entre États membres et constitue la pomme de discorde des Européens.

Il y a également un doute sur l'efficacité des réformes. Que reste-t-il des objectifs de la PAC ? Des cinq objectifs énoncés, la Commission et de nombreux États membres ne retiennent que celui ayant trait à la productivité et son corollaire moderne, la compétitivité. L'objectif visant des revenus équitables et stables aux producteurs est moins assuré que jamais, tant la volatilité des prix est grande. Les aides directes ne sont qu'un pis aller. Leur répartition est inégalitaire, leur efficacité est contestable sans compter quelques effets pervers, sur le prix du foncier par exemple, qui freine l'installation de nouveaux exploitants. Les DPU, a fortiori les DPU historiques, fonctionnent comme une rente.

Des doutes encore sur la cohérence des politiques européennes. La PAC poursuit des objectifs qui ne sont pas spontanément faciles à concilier : compétitivité/ouverture/respect des conditions environnementales. Il y a une tension naturelle entre la PAC et l'ouverture internationale qui oblige par exemple à importer du sucre alors que la production européenne est déjà excédentaire, entre PAC et politique de cohésion, car la suppression des quotas laitiers pourrait conduire au dépérissement des régions agricoles les plus fragiles, entre les choix communautaires et leurs effets réels sur le commerce mondial (5(*)).

Cet ensemble de tensions est le lot de toute politique publique, et même de toute action humaine. Mais la PAC a-t-elle, au moins, profité aux supposés bénéficiaires ?

Car, il y a un doute, enfin, sur l'efficacité de la PAC envers les agriculteurs eux-mêmes. « En vingt ans, le partage de la valeur ajoutée dans les productions agricoles s'est transformé. En 1995, le partage était de 1/3 pour les producteurs, 1/3 pour les industriels transformateurs, 1/3 pour la distribution. En 2005, la part qui revient aux producteurs est passée à moins de 1/4 et le reste est partagé à parts égales entre les industriels et les distributeurs » rappelle l'association des agriculteurs européens (COPA). Même si les revenus agricoles par actif se sont accrus sur le long terme sous l'effet d'une diminution du nombre d'exploitants, les gains peuvent être anéantis par deux années de crise comme c'est le cas depuis 2008. Les aides directes, au moins telles qu'elles sont encore calculées en France, ont un effet cliquet. Que les prix du marché soient élevés, ou très bas, l'aide au revenu reste la même. En outre, une part de crédits de la PAC échappe aux agriculteurs. C'était jadis le cas des restitutions qui étaient attribuées aux négociants internationaux et non aux producteurs eux-mêmes, cela reste le cas des aides directes qui bénéficient de fait aux propriétaires, agriculteurs ou non agriculteurs.

A terme, l'instabilité des prix et la compétitivité triomphante conduisent à des restructurations déchirantes. « L'Europe gardera-t-elle ses paysans ? » s'interroge Henri Nallet, ancien ministre de l'agriculture (6(*)). Gardera-t-elle ses paysans autrement que pour animer les paysages et figurer dans quelques photos sépia, comme une évocation d'un temps qui n'est plus.

Il y a donc bien un drame de la PAC. Et ce drame a une origine : la PAC n'a plus grand sens.

Il faut redonner du sens à la PAC.


* (1) « Quelle réforme pour la PAC ? » Mission d'information sur l'avenir de la PAC. Marcel Deneux et Jean Paul Emorine, rapporteurs de la Commission des affaires économiques. (Sénat 1997-1998 n° 446)

* (2) A l'exception de l'OCM vitivinicole et de l'OCM fruits et légumes

* (3) La Société des agriculteurs de France (SAF) a calculé que, en 2006, les soutiens de la PAC constituaient 61 % du revenu des agriculteurs en moyenne, 92 % en France, 97 % en Allemagne et 121 % au Royaume-Uni. SAF, « Un nouveau pacte pour l'Europe » 

* (4) Michel Rocard, en préface du livre de M. Henri Nallet, « L'Europe gardera-t-elle ses paysans ? », p. 14, Fondation Jean Jaurès, 2010.

* (5) Selon Michel Dantin, « en 2009, le sursaut des prix lié au stockage de la poudre de lait aurait en fait bénéficié... à la Nouvelle Zélande. ». Autre exemple, la décision d'interdire de facto les importations de maïs OGM a provoqué des détournements de trafic : les pays capables de produire du maïs conventionnel sans OGM l'ont exporté vers l'Europe et ont importé du maïs OGM des Etats-Unis. Jean-Christophe Bureau et Louis-Pascal Mahé, « La réforme de la PAC au-delà de 2013 », Notre Europe, avril 2008.

* (6) Henri Nallet, « L'Europe gardera-telle ses paysans ? » Fondation Jean Jaurès 2010.