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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport) ( rapport d'information )
b) L'indispensable révision du mode de calcul de la dotation aux communes
(1) Une indemnisation qui reste actuellement partielle

La dotation aux communes présente plusieurs limites qui semblent appeler une refonte de ce dispositif financier.

Tout d'abord, pour les raisons évoquées ci-dessus, la dotation ne vise à indemniser les communes que pour l'activité générée par les demandes de titre émanant de citoyens ne résidant pas dans la commune d'implantation de la station.

En outre, le niveau de l'indemnisation accordée par l'Etat aux communes paraît insuffisant et ne pas couvrir toutes les charges incombant aux mairies. D'une part, le montant alloué ne tient pas compte du coût des aménagements que les mairies ont très souvent dû faire pour adapter leurs locaux à l'accueil des stations (travaux, sécurisation des locaux...). D'autre part, l'hypothèse théorique sur laquelle se fonde le calcul de la dotation ne correspond pas parfaitement à la réalité.

Le mode de calcul de la dotation : les hypothèses théoriques

Les hypothèses retenues par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration et par l'ANTS pour calculer le montant de l'indemnisation devant être versée aux communes peuvent se résumer de la manière suivante.

Une station d'enregistrement a la capacité de traiter entre 2.000 titres et 4.000 titres par an. Un chiffre moyen de 2.500 titres par an peut ainsi être arrêté.

La proportion de titres correspondant à des demandes extérieures est estimée à 30 %, soit un nombre de titres égal à 800 par an.

Le traitement de 800 titres représente, en temps de travail, 12.000 minutes, en comptant 15 minutes par titre. Le temps passé sur une demande de passeport a d'ailleurs vocation à se ramener rapidement à 10 minutes, grâce aux effets d'apprentissage qui ne manqueront pas de se produire dans les services d'état civil des mairies.

Sur la base de 1.600 heures de travail par an, le temps consacré aux demandes extérieures représente donc l'équivalent de 0,125 ETPT d'un agent de catégorie C.

Dès lors, l'indemnité à accorder à la commune correspond environ à 3.200 euros par station et par an. C'est d'ailleurs ce montant qui figurait initialement dans le projet de loi de finances pour 2009, avant que le Gouvernement ne dépose, en première lecture au Sénat, un amendement visant à revaloriser la dotation à hauteur de 5.000 euros.

Source : ANTS

Le mode de calcul choisi par le ministère et l'ANTS repose donc sur l'hypothèse fondamentale suivante : un agent municipal passe en moyenne 10 à 15 minutes pour traiter une demande de passeport biométrique.

Lors de son audition par la commission des finances, le 16 juin 2009, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement pour 2008, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, alors Mme Michèle Alliot-Marie, avait d'ailleurs confirmé que « le délai de traitement moyen en mairie pour une demande de passeport biométrique est de 9 minutes, même s'il peut aller jusqu'à 20 minutes dans certains cas ».

Toutefois, en pratique, tel ne paraît pourtant pas être le cas. Il convient en effet de bien prendre en compte toutes les étapes de l'opération et pas seulement l'enregistrement des données : l'accueil et le renseignement de l'usager, la prise d'empreintes, la prise de photo éventuelle, l'enregistrement du dossier et, enfin, la remise du passeport à l'usager quelques jours plus tard après vérification de son identité. Confronté à des publics difficiles, l'agent municipal peut même se voir contraint de passer un temps beaucoup plus long (aide pour remplir le dossier, prises multiples de photo...).

Dans une tentative de simulation réalisée en août 2008, l'AMF a estimé à 16.650 euros le coût supporté par une commune traitant 2.500 demandes par an, sur la base de 25 minutes consacrées à chaque dossier et d'un coût salarial moyen de 16 euros de l'heure.

Dans une logique où seules les demandes des usagers ne résidant pas dans la commune seraient prises en compte pour le calcul de la charge incombant à la commune et où ces demandes extérieures représenteraient 30 % du total des dossiers (soit 800 passeports), le coût s'élèverait alors à 4.995 euros.

Ce dernier montant est certes proche de la dotation actuelle (5.030 euros). Toutefois, une autre hypothèse de calcul retenue par le ministère et l'agence doit assurément être reconsidérée : la proportion de demandes extérieures à la commune d'accueil de la ou des station(s). Initialement cette proportion avait été estimée à 30 %. Mais, lors de l'audition précitée, Mme Michèle Alliot-Marie avait indiqué que « le nombre de demandes émanant d'usagers n'habitant pas la commune de délivrance s'élève à 50 % ».

Au total, une remise à plat du mode de calcul de la dotation relative à l'enregistrement des demandes et à la remise des titres sécurisés paraît s'imposer.