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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport) ( rapport d'information )

CONTRIBUTION DU GROUPE SOCIALISTE

Le 7 décembre 2010, le groupe socialiste, à l'initiative de son Président, Jean-Pierre BEL, sénateur de l'Ariège, déposait une proposition de résolution tendant à la création d'une mission commune parlementaire d'information sur les conséquences de la Révision générale des politiques publiques - lancée le 10 juillet 2007 par le Président de la République - pour les collectivités territoriales et les services publics locaux.

En effet, alors que le Gouvernement affichait sa volonté de réaliser 7,7 milliards d'Euros d'économies, notamment avec la mise en oeuvre de la mesure de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, aucune évaluation des effets de cette politique, alors que s'engageait la deuxième phase en juin 2010, n'a été réalisée, en dehors des rapports d'étape présentés au Conseil des ministres. De plus, aucun débat public, ni aucune concertation, n'ont été menés avec les principaux intéressés.

Les effets de la RGPP n'ont finalement été étudiés qu'au travers des rapports budgétaires, qui tous, au Sénat, ont été très critiques. Deux premiers éléments ressortaient de ces rapports. Premièrement, les réductions d'effectifs n'ont pas entrainé les gains de productivité attendus. Deuxièmement, les conséquences vécues par les usagers, les acteurs locaux et les collectivités, ont été d'abord une dégradation de la prestation publique, une augmentation des coûts induits et enfin une dépréciation générale des missions de l'Etat, et de ses agents, dans leur action de proximité.

Six mois plus tard, la mission d'information, conduite par François PATRIAT, sénateur de la Côte-d'Or, fait un constat encore plus accablant, et largement partagé par ses membres, des dérives de cette politique. La principale est le primat accordé à la logique financière et comptable sur la nécessaire redéfinition des missions de l'Etat dans les territoires, ce qui remet en cause la coopération entre celui-ci et les collectivités territoriales, telle que l'ont engagée les grandes lois de décentralisation.

Couplée à la réforme territoriale, qui réduit les solidarités en procédant à une recentralisation punitive, et à la suppression de la taxe professionnelle, qui asphyxie les collectivités territoriales en réduisant leurs marges de manoeuvre, la RGPP, au contraire de ses attentes, apparaît ainsi pour le groupe socialiste, comme une nouvelle remise en cause des moyens d'action des services déconcentrés et des services publics locaux, qui retire notamment l'appui de l'Etat aux collectivités dans la conduite de leurs politiques.

Pour le groupe socialiste, cette politique confirme une déconnection totale entre l'organisation politique du territoire, les besoins différenciés entre ceux-ci et l'organisation administrative. Les sénateurs socialistes constatent ainsi que la notion même d'aménagement du territoire a disparu de la politique de réforme de l'Etat conduite depuis 2007.

Le groupe socialiste, qui défend l'objectif de réduction des déficits publics et le principe de la réforme de l'Etat, en vue de l'amélioration de la qualité du service rendu aux usagers, de la modernisation de la fonction publique et de la réduction des dépenses publiques, constate à l'occasion des travaux de cette mission que la RGPP connait dès sont origine trois vices de fond qui la conduisent à l'échec sur ces trois objectifs :

- l'absence de débat public préalable sur le rôle et l'objectif de la RGPP, et le primat accordé à l'aspect financier qui a conduit le gouvernement à ne se féliciter que des résultats comptables de la mise en oeuvre de la RGPP ;

- l'absence de contrôle de la représentation nationale sur ses objectifs, sa conduite et son évaluation, notamment sur le niveau, la qualité et la présence équilibrée des services publics sur tout le territoire et leur capacité à assurer leurs missions ;

- l'application idéologique et aveugle du principe de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, qui, au delà de désorganiser les services et de restreindre l'offre de service, déresponsabilise et culpabilise ces acteurs centraux de la réforme de l'Etat.

Comme l'a souligné M. Jean-Paul Delevoye, Président du Conseil Economique, Social et Environnemental, lors de son audition, avec la RGPP telle qu'elle a été définie et menée jusqu'alors, « nous assistons aujourd'hui à un problème de gouvernance et de dialogue social. Il est nécessaire que tous les acteurs, politiques, syndicaux, etc, s'approprient l'idée de modifier l'offre de services publics. La RGPP pourrait dans ce cadre retrouver tout son sens, avec un objectif clair. Or, la pression sur le budget est forte. Elle est en revanche faible sur le dialogue social. Beaucoup de fonctionnaires subissent la RGPP sans en comprendre le sens [...] Or, il faut retrouver fierté et sens du service public ».

I. Des constats partagés par les sénateurs socialistes, mais des conclusions qui ne sont pas à la hauteur de l'enjeu :

Le groupe socialiste tient à saluer le Président de la mission pour la bonne conduite de ses travaux et à remercier le rapporteur, M. Dominique De Legge, dont l'honneteté intellectuelle a conduit à présenter un rapport équilibré, qui dresse plusieurs constats que les sénateurs socialistes partagent, même s'il retrace plus spontanément les auditions à décharge.

Ils constatent ainsi avec lui l'évaluation défaillante concernant l'audit du pilotage de la RGPP et le manque de transparence du chiffrage du bilan financier, les demandes de la mission en ce sens étant restées sans réponse de la part du Gouvernement.

Ils partagent le même doute sur la présentation par le Gouvernement des gains obtenus : en « l'absence d'un chiffrage précis et transparent des économies réalisées tend à laisser la porte ouverte à toutes les interrogations possibles et à alimenter les doutes sur l'efficacité des mesures prises. A cet égard, il apparaît dans l'intérêt même du Gouvernement de mieux expliquer, et même de démontrer, son estimation des 7 milliards d'euros d'économie »208(*). Ces évaluations apparaissent opaques et ne peuvent être recoupées tant par les rapports d'étape produits par le conseil de modernisation des politiques publiques que par les éléments transmis à la commission des finances du Sénat.

Ainsi, « cet état de fait est hautement préjudiciable pour plusieurs raisons. Tout d'abord, il signifie que la représentation parlementaire ne dispose, à l'heure actuelle, que de peu d'éléments pour apprécier objectivement les gains réalisés grâce à la RGPP », mais aussi que les fonctionnaires, acteurs de la réforme, ne disposent pas plus « de relevés précis permettant de mieux cerner l'impact budgétaire de leurs efforts »209(*).

Sur le principe, les sénateurs socialistes soulignent avec le rapporteur que si « le rétablissement des comptes publics est un impératif pour notre pays [...] il est clair qu'il ne peut être la seule finalité de la révision des politiques publiques ». Or, comme il l'écrit « le tryptique de base qui fondait la RGPP, à savoir une amélioration du service, une rationalisation de celui-ci pour tenir compte des évolutions intervenues et la recherche d'économies, s'est trouvé déséquilibré, et bien souvent la recherche de limitation des dépenses est apparue comme un leitmotiv »210(*).

De même, les économies en dépenses de personnel, devenues quasiment l'objectif essentiel de la RGPP largement mis en avant par le Gouvernement pour justifier son action - qui se base à l'origine sur un constat chiffré biaisé qui ne prend pas en compte l'augmentation des effectifs des opérateurs de l'Etat - sont elles aussi prises en défaut.

Comme l'a regretté le représentant de la CFTC lors de son audition, cette logique comptable qui concentre les critiques sur la RGPP est son défaut principal et le principe de sa dérive. « Il n'y a pas eu d'audit préalable sur les missions de l'Etat, il fallait seulement limiter le déficit, donc les effectifs de fonctionnaires »211(*).

Ainsi, comme le relèvent certaines propositions du rapport, cette réforme a été conduite sans redéfinition claire en amont des missions de l'Etat et il est à craindre qu'à défaut d'adapter les moyens aux missions, la RGPP conduise à adapter les missions aux moyens, et d'abord les moyens humains. De fait, les sénateurs socialistes partagent avec le rapporteur la nécessité de la redéfinition des missions de l'Etat aux niveaux régional et départemental afin d'apprécier les effectifs en fonction des besoins qui doivent tenir compte des priorités et des réalités des territoires. Les élus l'ont souligné, la question de la permanence, notamment des services publics de l'éducation, de la sécurité et de la santé sont au coeur de leur appréciation sur ce défaut de définition des missions d'un Etat qui se veut modernisé.

Les sénateurs socialistes constatent à ce titre un décalage flagrant entre l'appréciation sur le terrain en proximité des conséquences de la mise en oeuvre de la RGPP par les élus locaux et territoriaux avec le satisfécit général des représentants ministériels de l'administration en charge de sa conduite.

Au-delà du défaut de concertation en amont de la mise en place de la réforme avec les collectivités territoriales, ils déplorent la disparition à la fois de la matière grise et des interlocuteurs indispensables nécessaires aux élus, ainsi que la démobilisation des fonctionnaires. La logique de déconcentration, censée accompagner la décentralisation est largement remise en cause. Ainsi, le rapporteur relève que l'application de la RéATE, dans la rationalisation des services déconcentrés, a moins pris en compte l'adaptation de ces services aux besoins des territoires que l'objectif principal du recentrage de l'Etat sur ses missions, dont on ne sait plus clairement ce qu'elles sont.

Un même constat est fait aussi sur la manière dont sont impactées les collectivités et les territoires, d'abord sur les transferts de charges contraintes, non compensés. Le rapporteur souligne sur ce point que « d'un point de vue comptable, ces décisions échappent au champ de l'application de l'article 72-2 de la Constitution qui prévoit la compensation financière des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales »212(*). C'est le cas du retrait de l'Etat de fonctions essentielles pour les collectivités qu'il a assumé jusque là, comme l'ingénierie publique, ou de désengagements partiels ou globaux qui les obligent à intervenir à sa place pour maintenir des services publics qui répondent à des besoins essentiels : c'est le cas par exemple de l'augmentation des effectifs des policiers municipaux pour compenser la moindre présence des forces de police ou de gendarmerie ; c'est aussi le cas de l'arrêt de la prise en charge financière par l'Etat des mesures d'assistance éducative ordonnées par les juges pour enfants.

Il s'agit à chaque fois de transferts rampants qui grèvent encore un peu plus les budgets des collectivités et les obligent à des charges supplémentaires, en travail et en accueil auxquelles elles n'ont pas été préparées.

De même, l'absence de concertation et de débat public, en amont de la définition et de la conduite de cette politique de modernisation de l'Etat, sur la permanence, le rôle, la répartition, l'accès et la qualité des services publics, impacte les territoires qui se trouvent traités de manière indifférenciées.

Ainsi, les sénateurs socialistes s'accordent avec le rapporteur sur la nécessité que « la répartition des services publics ne doit pas s'opérer selon un schéma national qui s'appliquerait uniformément selon les territoires », et qu'il « est nécessaire de conduire une réflexion sur l'accès physique aux différents services publics, qui ne doit plus simplement reposer sur la prise en compte de la distance en kilomètres, mais doit également prendre en compte le temps d'accès aux services »213(*) et la réalisation effective du service.

La mission a ainsi pu mettre en évidence que tous les territoires ont été profondément affectés par la réorganisation des services publics dans le cadre de la RGPP et que les différentes cartes (militaire, judiciaire, hospitalière notamment) ont été remodelées sans considération pour l'aménagement du territoire, certains territoires subissant particulièrement l'addition simultanée de ces réformes.

Les sénateurs socialistes regrettent pour leur part que la réalité vécue par ces collectivités particulièrement impactées soit finalement assez peu répercutée dans le rapport et que le sentiment d'abandon, à des degrés divers mais généralement constaté, par les élus, notamment des territoires ruraux, soit assez pu illustré au regard de la manière approfondie dont a été illustré par le rapporteur la justification de la RGPP dans ses réalisations.

Les procédures nouvelles, le recours au NTIC, la dématérialisation, dont fait état le rapport, si elles peuvent être source d'efficacité et de simplification pour les usagers, ne sauraient à ce titre remplacer le besoin de proximité des services publics, et sa nécessaire humanisation dans l'appréciation de la qualité du service rendu.

Mais, si les constats sur la dérive comptable de la RGPP, la diminution de la présence de services publics et sur le retrait du support que l'Etat apportait aux collectivités territoriales, ont été partagés par l'ensemble de la mission, les sénateurs socialistes divergent sur l'ensemble des propositions du rapport qui si, pour un certain nombre leur apparaissent utiles, notamment celles qui sont d'ordre technique, ne leur apparaissent pas à la hauteur de l'évaluation qu'à pu faire la mission de ces problèmes. Au contraire de la majorité sénatoriale, ils n'en tirent pas la conclusion de la poursuite de la réforme, même aménagée, mais demandent une pause dans sa réalisation.

II. Les sénateurs socialistes demandent une pause dans la conduite de la RGPP

Pour les sénateurs socialistes, le sentiment d'abandon et d'éloignement de l'Etat dans les territoires, de la part des élus et des citoyens, ainsi que la perte de compétences et de connaissance du terrain, le malaise croissant des agents de la fonction publique et la dérive comptable de la mise en oeuvre de la RGPP, commandent une redéfinition des orientations, des objectifs et des moyens de cette réforme avant d'être poursuivie.

Parce que l'Etat, à travers ses services publics, conformément à notre pacte républicain, joue un rôle de réduction des inégalité sociales et territoriales, ils ont proposé aux membres de la mission un amendement au rapport demandant une pause immédiate dans la conduite actuelle de la RGPP afin :

1. D'engager une réelle concertation entre l'Etat et les collectivités (par exemple dans le cadre de la conférence des exécutifs) sur les 4 cartes impactant les territoires (sécurité, justice, santé, éducation), l'efficacité de l'intervention publique devant tenir compte de la diversité des territoires

Cette concertation doit porter sur :

- sur les transferts de missions et les moyens de les assumer (compensation des charges à due concurrence) dont l'ingénierie publique territoriale; les collectivités territoriales ne pouvant pallier systématiquement à la carence de l'Etat.

- sur la répartition et le niveau de services publics en fonction des besoins des territoires, à qualité constante, intégrant la double problématique du temps d'accès des usagers aux services et du service effectivement rendu ;

- sur le rôle et les missions de l'Etat à travers ses services déconcentrés ;

2. D'engager une concertation entre l'Etat, ses administrations et les représentants des personnels des services concernés pour une mise à plat des conditions et évolutions statutaires, des conditions de travail et des perspectives de carrière dans le cadre de la réorganisation des services et de leurs missions en vue de l'association des personnels à un véritable projet capable de redonner de l'intérêt à leur mission

3. De permettre à l'Etat de compléter l'information trop parcellaire du Parlement sur la mise en oeuvre de la RGPP en fournissant :

- en fonction des territoires, l'état de la réorganisation des missions et des services déconcentrés et le chiffrage des effectifs en fonction de ces missions et leur répartition dans les services ;

- l'évaluation, le chiffrage, des gains réalisés lors de la phase I et le début de la phase II, de la RGPP, et plus particulièrement sur les gains éventuellement réalisés par l'application du principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite à partir de 2008 ;

- l'évaluation des conséquences à long terme de ces réductions sur la dynamique de notre économie.

4. De permettre la tenue d'un débat d'orientation avec la représentation nationale, qui n'a pas été associée à l'élaboration et à la mise en oeuvre de cette réforme, sur :

- la redéfinition attendue des missions de l'Etat à travers cette réforme,

- les objectifs principaux qui président à cette réforme et les gains attendus en termes d'économie, d'efficacité et de qualité du service rendu aux usagers et aux collectivités territoriales,

sur la validité de la poursuite du principe de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite pour la réalisation des objectifs ainsi déterminés par la réorganisation des missions de l'Etat.

Cet amendement du groupe socialiste n'ayant pas été adopté, les sénateurs membre du groupe socialiste, membres de la mission, ont voté contre le rapport de la mission qui en l'état de ses conclusions et de ses propositions, n'oblige pas le Gouvernement à une réorientation de la conduite et des objectifs de la RGPP.

Le groupe socialiste souhaite au contraire la création d'un pacte de confiance entre l'Etat, les collectivités et aussi les usagers. D'abord parce que c'est dans le pilotage conjoint entre Etat et collectivités territoriales que pourra être dégagé l'efficacité de la puissance publique. Ensuite parce que ce sont les besoins des usagers qui définissent, dans un pays moderne, les moyens et les priorités en matière de services publics.

La RGPP que vivent au quotidien élus et usagers dans les territoires est un affaiblissement de l'action publique qui conduit à un sentiment général partagé d'abandon. 81% des 181 maires interrogés par l'Association des petites villes de France (APVF) considèrent que la RGPP a eu un effet négatif sur l'efficacité des services déconcentrés de l'Etat, et 74% d'entre-eux considèrent qu'il faut avant tout réclamer une pause dans le processus de la seconde phase annoncée de la RGPP214(*).

Ce renouveau de la confiance qu'appellent les sénateurs socialistes de leurs voeux doit passer par la mise en place d'un nouveau pacte territorial, alors que les inégalités sociales et économiques ne cessent de s'aggraver et que, désormais, la situation géographique de résidence devient une source d'inégalité de plus.


* 208 P 47

* 209 P47

* 210 P 18

* 211 P 33

* 212 P 201

* 213 P 210

* 214 Etude réalisée en avril-mai 2011