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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport) ( rapport d'information )
2. La mise en place du passeport biométrique : l'exemple d'une « vraie fausse » concertation

Afin d'illustrer l'absence de réelle concertation dans la mise en oeuvre des mesures RGPP, il apparaît utile de s'intéresser à un exemple concret. De ce point de vue, le passage au passeport biométrique et les charges nouvelles incombant de ce fait à certaines communes constituent un cas d'école.

a) Le précédent fâcheux de la mission de délivrance du passeport et de la carte nationale d'identité confiée aux communes

Le passage au passeport biométrique représente l'une des mesures phares de la RGPP au titre du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration. Ce terrain était cependant d'autant plus sensible que le recueil des demandes et la délivrance par les communes des cartes nationales d'identité et des passeports avait fait naître un contentieux abondant entre l'Etat et certaines communes au cours des années précédentes.

En effet, considérant que ces tâches représentaient pour elles une charge indue, nombre de communes avaient engagé des requêtes en indemnisation contre l'Etat.

Dans sa décision du 5 janvier 2005, dite « commune de Versailles », le Conseil d'Etat avait déclaré le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif au transfert de la délivrance des passeports aux communes partiellement illégal, du fait que seul le législateur pouvait prévoir une mesure ayant pour effet d'augmenter, même indirectement, les charges des communes. Par ailleurs, il ressortait de l'avis du Conseil d'Etat du 6 avril 2007, dit « commune de Poitiers », que le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 relatif au transfert de la délivrance des cartes nationales d'identité aux communes était entaché de la même illégalité. En outre, dans sa décision du 14 septembre 2007, dite « commune de Villeurbanne », le Conseil d'Etat avait reconnu la responsabilité de l'Etat.

Afin de prendre la juste mesure de ce contentieux, il convient de rappeler que, au 1er septembre 2010, on dénombrait 420 communes requérantes (soit par la voie d'une réclamation préalable, soit en phase contentieuse) et 501 requêtes45(*), pour un montant total de 138,1 millions d'euros en demandes indemnitaires.

A cette même date, le total des condamnations intervenues s'élevait à 33,8 millions d'euros, essentiellement en provisions accordées par les juges des référés en première instance et le cas échéant en appel46(*).

L'article 103 de la loi n° 2008-1443 de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008 a mis en place un dispositif destiné à mettre un terme à ce contentieux.

Un contentieux soldé en loi de finances rectificative pour 2008

L'article 103 de la loi n° 2008-1443 de finances rectificative pour 2008 du 30 décembre 2008 prévoit une régularisation pour l'avenir, en donnant une base désormais légale à la compétence des communes. Il met également un terme aux contentieux en cours, sauf pour les décisions de justice devenues définitives et passées en force de chose jugée. En contrepartie, cet article crée une dotation exceptionnelle spécifique, d'un montant de 3 euros par titre47(*) dans la limite de 97,5 millions d'euros, répartie entre les communes en fonction du nombre de titres qu'elles ont délivrés en 2005, 2006, 2007 et 2008. Si le nombre total de titres émis ces quatre années est supérieur à 32,5 millions, la somme de 97,5 millions d'euros est répartie entre les communes proportionnellement au nombre de titres qu'elles ont émis en 2005, 2006, 2007 et 2008.

Les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle qu'à la condition que cette instance soit close par une décision passée en force de chose jugée et excluant toute condamnation de l'Etat.

La dotation exceptionnelle est attribuée aux communes éligibles en compensation des charges résultant pour elles, jusqu'au 31 décembre 2008, du nombre de cartes nationales d'identité et de passeports qu'elles ont délivrés pendant une période de quatre années : 2005, 2006, 2007 et 2008. Il s'agit donc d'une indemnisation globale portant sur ces quatre années. Ainsi, selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, une commune qui a obtenu une condamnation de l'Etat au versement d'une provision ou d'une indemnité pour une quelconque fraction de cette période ne peut percevoir aucun montant au titre de la dotation exceptionnelle.

Cette dotation exceptionnelle de 3 euros par titre étant versée par tiers sur trois exercices (2009, 2010 et 2011), l'année 2011 représentera la dernière tranche de versement avec une enveloppe budgétaire de 32,5 millions d'euros réservée à cet effet.


* 45 Une même commune peut déposer plusieurs requêtes.

* 46 En moyenne, selon le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, un tiers du montant des indemnités que réclamaient les communes était accordé par le juge administratif.

* 47 A titre de comparaison, le tribunal administratif (TA) de Lyon a condamné l'Etat à verser à la commune de Bron une indemnité de 94.880,68 euros correspondant à 9.615 passeports délivrés, soit une indemnisation à hauteur de plus de 9 euros par titre (TA Lyon, arrêt n° 0606499 du 14 février 2008).