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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport) ( rapport d'information )
4. Une réorganisation des services déconcentrés au bénéfice de l'échelon régional

Le renforcement des pouvoirs des préfets de région s'est accompagné d'une nouvelle organisation déconcentrée de l'État plus resserrée et plus intégrée, destinée à renforcer l'unité d'action de l'État, sur le modèle des « grands ministères » intersectoriels créés en 200763(*). Selon M. Daniel Canepa, préfet de la région Île-de-France et président de l'Association du corps préfectoral, cette réorganisation déconcentrée de l'État a pour objectif de «  passer d'une administration de guichet à une administration de matière grise ».

La recherche d'unité et d'efficacité de l'organisation locale de l'État était déjà souhaitée en 2000, dans le rapport d'information de notre ancien collègue M. Michel Mercier64(*). Des expérimentations de fusion de services déconcentrés ont été conduites ponctuellement au cours des années 2000 : on citera, pour mémoire, celle des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) avec les directions régionales de l'environnement (DIREN), débutée dès 2004, ou encore celle des directions départementales de l'équipement (DDE) avec les directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), fusion légitimée par la proximité de leurs missions. Ainsi, les prémices de la RéATE sont antérieurs à la RGPP.

La réorganisation, bien qu'officiellement mise en place depuis le 1er janvier 2010, n'est pas totalement achevée, en raison de l'importance des restructurations qui requièrent le temps nécessaire pour que les relations et les méthodes de travail soient définies et que les différents acteurs -administrations, collectivités, entreprises, administrés- apprennent à travailler dans ce nouvel environnement.

Les déplacements et les auditions organisés par votre mission ont permis de relever un certain nombre de dysfonctionnements qui altèrent les résultats escomptés en matière d'efficacité et de lisibilité recherchés par l'État. Mais la nouvelle organisation de l'État est également à l'origine d'améliorations substantielles dans la lisibilité et la cohérence de son action, ainsi que l'a précisé M. Jean-Marc Rebière, président du conseil supérieur de l'administration territoriale de l'Etat, « le resserrement quantitatif s'est traduit par plus de cohérence et de réactivité ».

a) Une organisation déconcentrée de l'État autour d'un nombre réduit de nouvelles directions

La RéATE a régionalisé la majorité des services déconcentrés de l'État, laissant au niveau départemental une organisation administrative plus légère. Le principe directeur de cette réorganisation est la réduction du nombre de directions, en raison du regroupement des anciens services existants.

Au niveau régional, l'organisation des services de l'État a été recomposée autour de huit grandes entités administratives intégrées contre une vingtaine auparavant. Dans chaque région métropolitaine, à l'exception de la région d'Île-de-France65(*) qui bénéficie d'une organisation spécifique, les nouvelles directions régionales déconcentrées sont :

- une direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) ;

- une direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF) ;

- une direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) ;

- une direction régionale des affaires culturelles (DRAC) ;

- une direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ;

- une direction régionale des finances publiques (DRFiP) ;

- les services du Rectorat ;

- une agence régionale de santé (ARS).

Le tableau suivant présente, pour chaque nouvelle direction régionale, les anciens services déconcentrés dont elle est issue.

Les services déconcentrés régionaux avant et après la RGPP

Avant la RGPP

Après la RGPP

Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP)

Direction Régionale des Finances Publiques

(DRFIP)

Direction Générale des Impôts (DGI)

Direction régionale du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (DRTEFP)

Direction Régionale des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l'Emploi (DIRECCTE)

Directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP)

Mission "concurrence" de la Direction régionale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DRCCRF)

Division développement industriel des DRIRE

Services de métrologie des DRIRE

Direction Régionale du Commerce Extérieur (DRCE)

Délégation Régionale du Tourisme (DRT)

Service du Délégué Régional au Commerce et à l'Artisanat (DRCA)

Chargé de Mission Régional à l'Intelligence Économique (CRIE)

Direction Régionale de l'Équipement (DRE)

Direction Régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement

(DREAL)

Direction Régionale de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement (DRIRE)

Direction Régionale de l'Environnement (DIREN)

Direction Régionale de l'Agriculture et de la Forêt (DRAF)

Direction Régionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Forêt

(DRAAF)

Direction Régionale des Affaires Culturelles (DRAC)

Direction Régionales des Affaires Sanitaires et Sociales (DRASS)

Direction Régionale de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion Sociale

(DRJSCS)

Direction Régionale de la Jeunesse et des Sports (DRJS)

Direction Régionale de l'Agence nationale pour la Cohésion Sociale et l'Égalité des Chances (ACSé)

Agences Régionales de l'Hospitalisation (ARH)

Agences Régionales de Santé (ARS)

Rectorat

Chaque nouvelle direction régionale déconcentrée correspond globalement aux nouveaux périmètres ministériels, mis en place à partir de 2007. Seules deux d'entre elles font exception à ce schéma : les DIRECCTE et les DRJSCS qui sont sous la tutelle commune de deux ministères66(*).

Les DIRECCTE

Les Directions régionales des Entreprises, de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l'Emploi (DIRECCTE ou DIECCTE67(*) Outre-mer68(*)) sont issues de la fusion de neuf anciens services déconcentrés de l'État, relevant des anciens ministères de l'Économie, de l'Industrie et de l'Emploi, d'une part, et du Travail, des Relations sociales, de la Famille, de la Solidarité et de la Ville, d'autre part, à savoir :

- les directions régionales et départementales de l'emploi, du travail et de la formation professionnelle (DDTEFP et DRTEFP), qui ont intégré depuis janvier 2009 les services de l'inspection du travail, de l'emploi et de la politique sociale agricole, de l'inspection du travail des affaires maritimes ;

- les divisions développement industriel (DDI) et services métrologie des DRIRE ;

- la mission « concurrence » des directions régionales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DRCCRF) ;

- les délégations régionales du tourisme (DRT) ;

- les directions régionales du commerce et artisanat (DRCA) ;

- les directions régionales du commerce extérieur (DRCE) ;

- les chargés de mission régionaux à l'intelligence économique (CRIE).

La mise en place des DIRECCTE a notamment pour objectif, à travers le pilotage coordonné des politiques publiques de développement économique, de l'emploi, du travail et de la protection des consommateurs, de :

- permettre aux entreprises et aux acteurs socio-économiques de disposer d'un interlocuteur de l'État unique pour traiter des problématiques économiques et sociales ;

- proposer aux entreprises un accompagnement global et continu ;

- faciliter tous les aspects de la vie des entreprises à toutes les étapes de leur évolution.

Dans le cadre du deuxième comité de pilotage de la RGPP du 10 juillet 2008, les DIRECCTE ont été mises en place expérimentalement dans cinq régions (Aquitaine, Franche-Comté, Rhône-Alpes, Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Côte d'Azur) début 2009. Leur création a ensuite été généralisée le 15 février 2010 à l'ensemble du territoire. Les DIRECCTE sont au nombre de 26 (une par région métropolitaine et dans chaque région d'outre-mer).

Les champs d'intervention des DIRECCTE

Les DIRECCTE sont constituées autour de trois pôles correspondant à leurs trois champs principaux d'intervention69(*) :

- le pôle 3E « Entreprises, Emploi et Économie » a pour champ de compétence le développement économique en faveur des entreprises et le développement de l'emploi et des compétences en faveur des salariés et des demandeurs d'emploi. Ses missions visent à soutenir la création, l'innovation et le développement des territoires ; développer les compétences des salariés dans le cadre d'une stratégie de croissance de l'activité et de l'emploi ; anticiper et accompagner les mutations économiques ; accompagner les jeunes, les demandeurs d'emploi et les personnes exposées aux risques d'exclusion du marché du travail, notamment en améliorant l'efficacité du service public de l'emploi ;

- le pôle T « Politique du travail » a pour mission l'application de la politique du travail, ce qui recouvre aussi bien le champ de l'inspection du travail que celui de l'amélioration de la qualité du travail et des relations sociales. Ce pôle est amené à assurer le respect du droit du travail (Inspection du Travail) ; promouvoir la qualité de l'emploi, améliorer les conditions de travail et la santé au travail ; appuyer le dialogue social et le développement de la représentation du personnel ; assurer la veille et le suivi des relations individuelles et collectives de travail ;

- le pôle C « Concurrence, Consommation, Répression des fraudes et Métrologie » a pour objectif le respect des règles relatives à la concurrence, à la protection économique, à la sécurité des consommateurs et à la métrologie légale, en assurant, participant, contribuant au bon fonctionnement et à la loyauté du marché, en détectant les pratiques susceptibles d'altérer le jeu de la concurrence (ententes, abus de domination, déséquilibre des relations interentreprises, etc.) ; en assurant la protection économique et la sécurité des consommateurs ; en veillant au respect de la législation et de la réglementation en matière de métrologie légale (instruments de mesure).

Au niveau infrarégional, les DIRECCTE s'appuient, dans la mise en oeuvre de leurs missions relevant des pôles 3E et T, sur des unités territoriales (UT) à périmètre départemental, qui constituent le niveau de proximité des DIRECCTE pour les missions liées au contrôle de l'inspection du travail, à la mise en oeuvre des politiques du travail et de l'emploi et à la contribution au développement économique sur les territoires.

Par ailleurs, les DIRECCTE travaillent en partenariat avec les directions départementales interministérielles (DDT et, selon les départements, DDCSPP ou DDCS et DDPP) sur les missions du pôle C (protection et sécurité des consommateurs, cohésion sociale) : les DIRECCTE sont chargées du pilotage de ces politiques tandis que les DDT assurent leur mise en oeuvre au niveau départemental.

La nouvelle administration départementale de l'Etat s'organise, quant à elle, autour d'un schéma organisationnel plus resserré.

Outre les services de la préfecture et des sous-préfectures, tous les départements sont dotés de directions départementales interministérielles (DDI), au nombre de deux ou trois selon l'importance démographique des départements. Créées le 1er janvier 201070(*), elles relèvent du Premier ministre en raison de leur organisation interministérielle et sont placées sous l'autorité du préfet de département.

La DDI commune à l'ensemble des départements est la direction départementale des territoires (DDT) dont la création a d'abord été expérimentée dans huit départements71(*) dès 2007 avant sa généralisation en 2010. La DDT regroupe, en reprenant leurs missions en matière de politiques d'aménagement et de développement durables des territoires, les anciennes directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), de l'équipement (DDE) et les services « environnement » de la préfecture. Dans les départements littoraux72(*), la DDT englobe également l'ancienne direction des affaires maritimes dont elle reprend les missions : la DDT prend alors le nom de direction départementale des territoires et de la mer (DDTM).

La deuxième DDI est la direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP). Présente dans les 46 départements73(*) de moins de 400.000 habitants74(*), la DDCSPP reprend les compétences des anciennes directions départementales de la jeunesse et des sports (DDJS), des affaires sanitaires et sociales (DDASS) en matière d'affaires sociales, des unités départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (UDCCRF) et des services vétérinaires.

Dans les départements dont la population est supérieure à 400.000 habitants75(*) ou dont les circonstances locales en matière de cohésion sociale et de politique de la ville le justifient, les missions de la DDCSPP sont confiées à deux structures :

- une direction départementale de la cohésion sociale (DDCS), dont la mission est d'affirmer le rôle d'animateur de l'État dans les domaines de la cohésion sociale, de la jeunesse, des sports, de la vie associative et de l'éducation populaire. Elle rassemble les personnels de l'ancienne DDJS, une partie de ceux des DDASS et les personnels des préfectures intervenant en matière d'accès au logement ou de politique de la ville ;

- une direction départementale de la protection de la population (DDPP), qui rassemble les compétences techniques, scientifiques, juridiques et économiques dont dispose l'État pour assurer ses fonctions d'information, de prévention et de contrôle dans le domaine de la protection des populations. Elle est issue du rapprochement des personnels de la direction départementale des services vétérinaires et ceux en charge de la répression des fraudes.

Aux deux (ou trois) DDI s'ajoutent les trois unités territoriales (UT) de directions interministérielles régionales, qui remplacent certaines anciennes structures départementales :

- l'UT de la DIRECCTE, composée essentiellement de l'ancienne direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP) ;

- l'UT de la DRAC, qui succède au service départemental de l'architecture et du patrimoine (SDAP) ;

- l'UT de la DREAL, composée de l'ex-subdivision de la direction régionale de la recherche et de l'environnement (DRIRE).

Leur existence permet aux ministères concernés de conserver un réseau départemental qui leur soit propre et de maintenir plus d'autonomie vis-à-vis du préfet de département. Elles dérogent ainsi à la règle générale d'intégration des services départementaux au sein des nouvelles directions départementales intégrées que sont les DDI.

Ces structures se superposent, dans les départements chefs-lieux de région, aux directions régionales dont elles dépendent. Votre mission a pu constater qu'à Orléans, coexistent la DREAL et son UT qui ne sont d'ailleurs pas regroupées dans le même bâtiment administratif. C'est pourquoi votre mission estime, pour des raisons de simplification, que les UT existantes dans les départements chefs-lieux de région, devraient être fusionnées avec leurs directions régionales, sur le modèle opéré il y a une dizaine d'années entre les DRA et DDA dans les chefs-lieux de région.

Proposition n° 14 :

Fusionner les unités territoriales avec leurs directions régionales dans les départements chefs-lieux de région.

Enfin, chaque département est également doté d'une délégation départementale de l'agence régionale de santé (ARS), l'inspection d'académie, la direction départementale des finances publiques (DDFiP) et les services chargés de la sécurité intérieure.

L'adaptation de la nouvelle organisation déconcentrée de l'État aux spécificités de l'Ile-de-France

Les nouveaux services déconcentrés de la région et des départements d'Île-de-France ont été mis en place le 1er juillet 2010 en raison des spécificités socio-économiques de ce territoire.

Des textes spécifiques régissent l'organisation et les missions des services de l'État dans la région et les départements d'Île-de-France76(*). L'organisation retenue pour la région Île-de-France, opérationnelle depuis le 1er juillet 2010, reprend en grande partie l'organisation s'appliquant à l'ensemble du territoire métropolitain, tout en prenant en compte les spécificités du territoire francilien qui ont légitimé certaines adaptations, comme l'a rappelé M. Daniel Canepa, lors de son audition devant votre mission.

Au niveau régional, une partie de l'administration déconcentrée de l'Ile-de-France est identique à celle mise en place sur le territoire métropolitain, telles que :

- la direction régionale des finances publiques (DRFiP) ;

- la direction régionale des entreprises, de la concurrence et de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) ;

- la direction régionale des affaires culturelles (DRAC) ;

- l'agence régionale de santé (ARS) ;

- les rectorats.

En revanche, les missions exercées par les trois autres directions (DRAAF, DREAL et DRJSCS) font l'objet d'une organisation particulière, destinée à tenir compte de la spécificité sociodémographique des départements de la petite couronne. Ainsi, la région d'Île-de-France n'est pas dotée de DREAL dont le champ est, selon les termes de M. Daniel Canepa, « un peu excessif ». En outre, en raison de l'extrême urbanisation du territoire, les directions régionales sont également interdépartementales pour les trois départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).

Sont mises en place :

- une direction régionale et interdépartementale de l'alimentation et de l'agriculture d'Île-de-France (DRIAAF-IF), qui exerce les missions départementales en matière d'agriculture ;

- une direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement d'Île-de-France (DRIHL-IF). Alors que, au niveau national, prime la logique de l'articulation entre urbanisme et construction de logements par le biais des DREAL, la DRIHL reprend les missions liées à l'accès au logement auparavant assumées par les DDASS et DDE, en raison de la spécificité et de l'importance de la question du logement en Île-de-France ;

- une direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), qui exerce les compétences dévolues des DRJSCS sur le reste du territoire, à l'exception de celles liées au logement et à l'hébergement qui relèvent de la DRIHL-IF ;

- une direction régionale et interdépartementale de l'équipement et de l'aménagement d'Île-de-France (DRIEA-IF), qui exerce les politiques d'équipement et d'aménagement à l'échelle du Grand Paris ;

- une direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie d'Île-de-France (DRIEE-IF), créée pour répondre aux problématiques de développement durable et de maîtrise énergétique.

A ces nouvelles directions s'ajoutent, sur le modèle qui prévaut sur l'ensemble du territoire, l'Agence Régionale de Santé (ARS) et les services des Académies et rectorats.

La particularité de l'organisation déconcentrée au niveau régional est également visible au niveau départemental.

Pour les départements de la grande couronne (Yvelines, Essonne, Val-d'Oise et Seine-et-Marne), s'applique l'organisation déconcentrée départementale de droit commun des départements de plus de 400.000 habitants, avec la création des trois directions départementales interministérielles.

Pour les départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne), sont également créées trois directions départementales interministérielles : toutefois, la direction départementale de la cohésion sociale de ces départements n'exerce pas les missions liées à l'hébergement et au logement qui sont assurées par la DRIHL-IF.

Pour le département de Paris, par dérogation au droit commun s'appliquant sur le reste du territoire métropolitain, la direction départementale de la protection des populations (DDPP) est placée sous l'autorité du préfet de police tandis que la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) relève de l'autorité du préfet de la région d'Île-de-France, préfet de Paris.


* 63 Ministère de l'économie, des finances et de l'emploi ; Ministère du budget, des comptes sociaux, de la fonction publique et de la réforme de l'État ; Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

* 64 Rapport d'information précité.

* 65 Voir supra.

* 66 Les DIRECCTE sont sous la double tutelle du ministère du Travail, de l'Emploi et de la Santé, et celui de l'Économie, des Finances et de l'Industrie. Les DRJSCS sont, quant à elles, sous la tutelle des ministères de la Jeunesse et des Sports et des Affaires Sociales.

* 67 Directions des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.

* 68 Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion.

* 69 Décret n° 2009-1377 du 10 novembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.

* 70 Décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles.

* 71 Ariège, Aube, Cher, Loir-et-Cher, Lot, Yvelines, Territoire de Belfort et Val-d'Oise.

* 72 Soit 22 départements : Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Calvados, Charente-Maritime, Côtes-d'Armor, Finistère, Corse-du-Sud, Haute-Corse, Gironde, Hérault, Ille-et-Vilaine, Landes, Loire-Atlantique, Manche, Morbihan, Nord, Pas-de-Calais, Pyrénées-Atlantiques, Pyrénées-Orientales, Seine-Maritime, Vendée, Var.

* 73 Hors Île-de-France.

* 74 Circulaire du Premier ministre du 31 décembre 2008 sur l'organisation départementale de l'État. Toutefois, le seuil de 400.000 habitants fixé par cette circulaire a autorisé certaines dérogations. En Eure-et-Loir, dont l'importance démographique permet la création de trois DDI, le choix a été fait de n'en créer que deux, afin d'éviter une trop petite direction départementale de la cohésion sociale.

* 75 Soit 42 départements hors Île-de-France : Ain, Aisne, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Calvados, Charente-Maritime, Côte-d'Or, Côtes-d'Armor, Drôme, Eure, Finistère, Gard, Haute-Garonne, Gironde, Hérault, Indre-et-Loire, Isère, Loire, Loire-Atlantique, Loiret, Maine-et-Loire, Manche, Meurthe-et-Moselle, Morbihan, Moselle, Nord, Oise, Pas-de-Calais, Puy-de-Dôme, Pyrénées-Atlantiques, Pyrénées-Orientales, Bas-Rhin, Rhône, Saône-et-Loire, Sarthe, Haute-Savoie, Seine-Maritime, Somme, Var, Vaucluse, Vendée, Vienne.

* 76 Décret n° 2010-687 du 24 juin 2010 relatif à l'organisation et aux missions des services de l'État dans la région et les départements d'Île-de-France ; Circulaire du Premier ministre du 27 juillet 2009 sur l'organisation de l'administration départementale de l'État en Île-de-France.