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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport) ( rapport d'information )
(1) La réorganisation du contrôle en vue d'une plus grande expertise

Effective depuis le 1er janvier 2010 dans plus de 80 préfectures, la réorganisation du contrôle de légalité repose sur une concentration en préfecture des moyens jusqu'alors répartis entre les sous-préfectures. Elle entend ainsi homogénéiser le contrôle et améliorer l'expertise des agents à travers une spécialisation par domaine.

La transmission continue, cependant, de s'effectuer auprès du sous-préfet d'arrondissement qui demeure l'interlocuteur et l'autorité compétente tant pour la fonction de contrôle que pour celle de conseil.

La sous-préfecture doit sélectionner les actes prioritaires sur la base de la stratégie locale de contrôle élaborée par le préfet du département.

Les actes sélectionnés sont alors transmis pour traitement au service préfectoral compétent.

Mais le sous-préfet demeure le signataire des lettres d'observation adressées aux collectivités lorsqu'une irrégularité est suspectée : les lettres sont préparées par les services compétents de la préfecture, placés sous son autorité fonctionnelle. Au regard de leur dimension pédagogique et de leur rôle déclencheur d'un dialogue entre l'Etat et les collectivités, le sous-préfet demeure partie au contrôle.

Ainsi, la centralisation du contrôle n'apparaît pas altérer le rôle de proximité des sous-préfets93(*).

Par ailleurs, les coopérations interdépartementales sont encouragées « afin de profiter d'une fertilisation croisée des expériences et des expertises »94(*).

Un contrôle à trois niveaux

La directive nationale d'orientation (DNO) des préfectures (2010-2015) explicite la réorganisation pyramidale du contrôle de légalité :

1. la sous-préfecture, interlocuteur des élus et aiguilleur : réception des actes et sélection des actes prioritaires sur la base de la stratégie préfectorale ;

2. la préfecture, organe instructeur (ou les pôles interservices, le cas échéant) ;

3. le pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité de Lyon (PIACL) (cf. infra) et, en dernier ressort, l'administration centrale, pour l'expertise juridique.

Pour le ministre du budget et rapporteur général de la RGPP, M. François Baroin, le regroupement en préfecture « pour les actes les plus importants (...) ne représente pas un retrait, mais une amélioration de la qualité du contrôle, ce qui donne aux préfectures une vision d'ensemble et une meilleure expertise sur ces matières »95(*). Il en favorise aussi une pratique plus homogène à l'échelon de la circonscription départementale.

En effet, réunir au sein d'une même équipe les agents auparavant appelés dans les services déconcentrés, telle la DDE, à apporter leur expertise pour l'examen des actes est incontestablement source d'efficience : complémentarité des savoirs et de l'expérience et confrontation quotidienne des analyses facilitent, en l'enrichissant, le contrôle tout en générant nécessairement des gains de temps, dans la chaîne, par la proximité des équipes.

Cependant, un préalable s'impose : les préfectures doivent disposer des moyens humains correspondants.

Or, en 2009, les effectifs consacrés à la mission de contrôle et de conseil étaient estimés à 2.276 ETPT (dont 53 % pour le contrôle proprement dit). Sur la période 2009-2011, l'objectif de réduction du nombre des agents au titre de la modernisation du contrôle était fixé à 450 ETPT dont 150 au titre du volet centralisation de la réforme (cf. circulaire du 23 juillet 2009).

Le pôle interministériel de la préfecture de la Vendée

Constitué au sein de la direction des relations avec les collectivités territoriales et des affaires juridiques, il est constitué de quatre bureaux :

1- finances locales, intercommunalité et développement rural : ce bureau est aussi chargé du contrôle budgétaire (effectif : 2 cadres A ; 3 cadres B ; 3 cadres C) ;

2- contrôle de légalité : coordination du contrôle + commande publique, fonction publique territoriale, vie et fonctionnement des assemblées ; autres actes  (effectif : 1 cadre A ; 3 cadres B ; 3 cadres C) ;

3- contrôle de légalité de l'urbanisme + police administrative + domaine et patrimoine des collectivités (effectif : 1 cadre A ; 2 cadres B ; 2 cadres C) ;

4- contentieux interministériel (effectif : 1 cadre A ; 4 cadres B ; 3 cadres C).

Les effectifs consacrés à la fonction juridique (contrôle de légalité et contentieux) s'établissent au total à 5 cadres A + le directeur ; 12 cadres B et 11 cadres C.

* L'activité du pôle interministériel en 2010

1. Contrôle de légalité

- 88.990 actes reçus (commande publique, fonction publique territoriale, police, urbanisme et autres actes notamment financiers) dont 22.274 par télétransmission (25 % du total) ;

- 12.191 actes contrôlés ;

- 241 interventions du préfet valant ou non recours gracieux ;

- 10 déférés (9 en matière d'urbanisme ; 1 en matière de fonction publique territoriale)

2. Contrôle budgétaire

- Nombre de budgets primitifs des collectivités locales et établissements publics contrôlés : 181

- Nombre d'autres actes budgétaires (BA, BS, DM et CA) contrôlés : 1.409

- Nombre total de budgets primitifs reçus : 1.909

- Nombre total d'autres actes budgétaires reçus : 4.069

- Nombre d'autres actes budgétaires réformés après interventions (lettres d'observations) : 36

- Nombre d'actes budgétaires non-conformes au titre du contrôle de légalité : 36

Déjà, la circulaire du 17 janvier 2006 recommandait aux préfets d'opérer la mutualisation des capacités d'expertise de l'Etat par la constitution, dans les préfectures, de « cellules juridiques » associant tous les spécialistes du contrôle de légalité au niveau interministériel.


* 93 Cf. avis n° 116, tome I -2010-2011- de M. Alain Anziani sur la mission Administration générale et territoriale de l'Etat.

* 94 Cf. rapport d'information précité de Mme Michèle André.

* 95 Cf. audition du 16 février 2011.