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La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport)

22 juin 2011 : La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires (rapport) ( rapport d'information )
b) La restructuration des services déconcentrés

Elle obéit aux principes généraux de la RGPP.

(1) La mutualisation des fonctions-support

Les directions régionales (DIR) (administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse et services judiciaires) ont été réduites au 1er janvier 2009 de 15 à 9 pour rationaliser et mutualiser localement les fonctions-support entre les services déconcentrés des différentes directions du ministère avec la mise en place de 9 plates-formes interrégionales des fonctions support.

La première plate-forme, celle de Toulouse, est opérationnelle depuis mai 2010.

(2) La réforme des services territoriaux de la protection judiciaire de la jeunesse

Cette réorganisation des DIR a été prolongée par l'adaptation de l'organisation infrarégionale de la protection judiciaire de la jeunesse, parallèlement recentrée sur la prise en charge des mineurs délinquants : la protection judiciaire de la jeunesse se désengage du civil, la protection de l'enfance en danger étant désormais seule assurée par les conseils généraux.

Il s'agit du regroupement d'une centaine de directions départementales au sein d'environ soixante directions territoriales.

Cette réforme territoriale vise donc à « regrouper plusieurs départements sous l'autorité d'un même directeur au sein d'un territoire considéré comme pertinent au regard des missions de la protection judiciaire de la jeunesse -la pertinence d'un territoire s'évaluant en fonction de la capacité de la direction territoriale à disposer au mieux des dispositifs existants en matière de santé et d'insertion scolaire et professionnelle, mais également à garantir une bonne mise en oeuvre des politiques publiques en matière de protection de l'enfance et de prévention de la délinquance »128(*).

M. Jean-Louis Daumas, directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, a indiqué à votre mission que les ETP d'éducateurs avaient été à ce jour sanctuarisés. Mais il a observé que si la décrue des effectifs de la PJJ se poursuivait dans le prochain budget, celle-ci devrait réduire ses missions car la mutualisation des fonctions-support a épuisé les gisements d'effectifs129(*).

c) Les modifications affectant le parc pénitentiaire

Faisant suite à la création de 13.200 places, décidée par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, un nouveau programme immobilier devrait être mis en oeuvre sur la période 2012/2017.

Avec l'objectif de rationaliser les infrastructures, il vise la réalisation de 14.000 places nouvelles et la fermeture de 9.000 places vétustes ainsi que celle des petites maisons d'arrêt les moins « rentables » : « le choix des établissements à fermer a été dicté par leur vétusté, leur inadaptation fonctionnelle, sauf à engager d'importants travaux de restructuration, et par l'impossibilité de mettre en oeuvre les prescriptions de la loi pénitentiaire et des règles pénitentiaires européennes »130(*).

Quarante cinq sites devraient être fermés, pour la plupart entre 2015 et 2017 ; certaines opérations seront anticipées (fermeture de la maison d'arrêt de Cahors en 2011, de la maison d'arrêt de Chartres en 2013, liée à l'ouverture du futur établissement de Orléans-Saran, et de la maison d'arrêt et du centre de détention de Lille-Loos mi-2011 -liée à l'ouverture du centre pénitentiaire Annoeullin-). Sept établissements sont maintenus sous condition soit d'un plan de rénovation à négocier avec les collectivités locales (Clairvaux, Bar-le-Duc, Poissy), soit dans l'attente d'une expertise complémentaire sur le coût de mise aux normes (Versailles, Château-Thierry, Laval et Vesoul)131(*).

Le rapporteur pour avis de la commission des lois, notre collègue Jean-René Lecerf, s'interrogeait dans son dernier avis budgétaire sur la pertinence des critères ayant conduit au choix des établissements appelés à fermer :

« Les critères retenus, particulièrement restrictifs, n'ont tenu compte ni de la qualité de l'infrastructure -comme la maison d'arrêt de Châlons-en-Champagne-, gage d'une détention plus sereine, ni de la proximité géographique dans des départements enclavés -comme la maison d'arrêt d'Aurillac- ni des expériences remarquables développées par certains établissements tels que Château-Thierry accueillant une majorité de personnes souffrant de graves troubles psychiatriques. S'il est incontestable que des structures de taille réduite sont plus coûteuses pour la collectivité, elles peuvent aussi présenter davantage d'efficacité en matière de réinsertion et de lutte contre la récidive. [...].

« Il [votre rapporteur] souhaite que la liste des fermetures puisse être vue dans le cadre d'une réflexion plus large intégrant les objectifs d'une politique pénitentiaire ambitieuse, sur la base d'une réelle concertation avec tous les acteurs concernés -certaines fermetures ont été annoncées sans même qu'un représentant de l'administration centrale ne se rende sur place pour examiner la situation de l'établissement ».132(*)

Les conséquences des mesures annoncées peuvent être redoutables : « sa fermeture [de la maison d'arrêt] signifie, à terme, celle du tribunal et de la brigade de Gendarmerie » observait devant votre mission, le président de la Fédération des maires de villes moyennes (FMVM), M. Bruno Bourg-Broc133(*).

Cependant, en présentant le 5 mai 2011 le nouveau programme immobilier pénitentiaire destiné à porter de 56.500 à 70.000 le nombre de places de prison en 2018, le ministre de la justice, M. Michel Mercier, après ses échanges avec les élus locaux notamment, a annoncé le maintien et la rénovation de quinze établissements pénitentiaires de plus par rapport aux programmations annoncées en juillet 2010. Au final, trente-six établissements seront fermés.


* 128 Cf avis n° 116, tome V (2010-2011) de M. Nicolas Alfonsi sur le programme « protection judiciaire de la jeunesse » pour 2011.

* 129 Cf audition du 15 juin 2011.

* 130 Cf avis n°  116, tome III (2010-2011) de M. Jean-René Lecerf sur le programme « Administration pénitentiaire » pour 2011.

* 131 Cf avis n°  116, tome III (2010-2011) précité.

* 132 Cf avis n°  116, tome III (2010-2011) précité.

* 133 Cf. audition du 9 février 2011.