IV. LES NOUVEAUX ENJEUX DE LA PROTECTION DES DROITS DE L'HOMME
A. LA SITUATION DES DEMANDEURS D'ASILE ET DES RÉFUGIÉS EN EUROPE
1. Demandeurs d'asile et réfugiés : pour un partage des responsabilités en Europe
Le « printemps arabe » a débouché sur un afflux de migrants sur les côtes européennes. 34 460 personnes ont ainsi débarqué en Italie, dont 23 000 migrants en situation irrégulière et 11 000 demandeurs d'asile. 1 106 personnes ont, quant à elles, rejoint Malte. Les pays d'Afrique du Nord subissent de leur côté une vague migratoire sans précédent, plus de 750 000 Libyens ont ainsi fui vers l'Égypte et la Tunisie.
La commission des migrations, des réfugiés et de la population relève que cet afflux peut poser un certain nombre de problèmes pour les régions européennes concernées, qu'il s'agisse de l'île de Lampedusa, en Italie, ou de Malte, qui ne disposent pas des infrastructures adaptées.
Dans le même temps, le système Dublin, créé par l'Union européenne au sein de l'espace Schengen et censé régler le problème de la compétence du traitement des demandes d'asile, semble pour partie dépassé. La résolution adoptée par l'Assemblée insiste, à cet égard, sur sa révision tant son fonctionnement est aujourd'hui source de crispations entre États membres de l'Union européenne. Sa révision s'impose d'autant plus que l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'Homme M.S.S c. Belgique et Grèce du 22 janvier dernier pointe justement les failles de ce dispositif.
M. Jean-Paul Lecoq (Seine-Maritime - GDR) a souhaité, dans son intervention, insister sur l'ambiguïté de la position de l'Union européenne sur la question du droit d'asile :
« Je salue l'intéressant rapport de notre collègue Christopher Chope sur la question d'un partage des responsabilités en Europe en ce qui concerne les demandeurs d'asile et les réfugiés.
De nombreux orateurs se sont interrogés sur l'origine de l'afflux de réfugiés en Europe, je n'y reviendrai donc pas. Je m'étonne en revanche de la position globalement défensive de l'Europe sur la question migratoire. L'impression qui domine est celle d'une Europe forteresse, égoïste, jalouse de ses prérogatives. Le Conseil de l'Europe se doit de montrer une image autre, une image empreinte de générosité et de solidarité, digne des Pères fondateurs de l'Europe.
Ne vous méprenez pas pour autant sur mes propos : je ne suis pas un doux idéaliste déconnecté de la réalité sociale. Bien au contraire, pour arpenter régulièrement ma circonscription, je ne suis que trop conscient des situations de pauvreté endémique, des risques de xénophobie liés aux situations de crainte et de désespérance. Pour autant, ces situations sont trop souvent le reflet d'un martèlement médiatique, qui n'a pas d'autre objet que de créer un ennemi imaginaire, ô combien plus aisé à combattre lorsqu'il prend l'apparence d'un immigré démuni, cherchant l'asile sur le territoire européen pour échapper à la mort dans son pays d'origine. Rappelons-nous que Carl Schmitt faisait reposer sur l'ennemi l'existence même du politique, avec quelles conséquences...
Si l'on prend en compte la situation de l'asile, la position européenne est pour le moins ambiguë. L'arrêt de la Cour européenne des droits de l'Homme , M.S.S c. Belgique et Grèce , rappelle que la Belgique aurait dû utiliser la clause de sauvegarde et ne pas renvoyer en Grèce le demandeur d'asile concerné, eu égard aux conditions déplorables de la rétention administrative dans ce pays. Pour autant, comment expliquer que l'Union européenne n'ait pas aidé, au préalable, la Grèce à se mettre en conformité avec les standards minimaux en termes de rétention administrative ? La question migratoire est trop longtemps restée une question négligée en Europe. C'est seulement lorsque la pression migratoire s'exerce pour de bon que l'on découvre que le bât blesse.
En outre, Frontex, l'agence européenne sensée garantir la sécurité des frontières et, de ce fait, éviter les risques d'immigration illégale, n'a pas les moyens matériels d'assurer ses missions du fait de ressources faibles en personnel ou d'infrastructures logistiques insuffisantes.
Je soutiens les projets de résolution et de recommandation. Toutefois, je tiens à insister sur un point particulier : la protection des frontières, en soi une protection légitime, doit toujours se faire de manière humaniste. Toute politique moderne doit être empreinte d'humanité.
Par ailleurs, comme le souligne la résolution, il importe de clairement distinguer la situation des migrants économiques de celle des demandeurs d'asile. Non pas que l'immigration économique ne soit pas légitime en elle-même, mais la situation des demandeurs d'asile relève de la protection relative à la Convention de Genève.
Il y a quatre ans, lorsque je suis devenu député, j'ai embauché un attaché parlementaire d'origine paraguayenne, réfugié et francophone. Son parti, deux ans plus tard, a gagné les élections au Paraguay. Il est aujourd'hui ministre des Affaires étrangères de son pays ! C'est bien la preuve qu'un réfugié peut être fort utile à nos pays démocratiques ! »
M. René Rouquet (Val-de-Marne - SRC) , a, de son côté, souligné qu'une coopération entre les pays européens devait rapidement se mettre en place en vue, notamment, de mieux traiter les cas de demande d'asile et les distinguer des migrations pour raisons économiques :
« Je félicite moi aussi les rapporteurs pour leur excellent travail sur un sujet extrêmement délicat, du fait des conséquences humanitaires désastreuses qu'il engendre.
Les tensions aux frontières de l'Union européenne mettent en exergue la difficulté à apporter une solution satisfaisante aux questions migratoires.
Les récentes déclarations de plusieurs pays européens membres de l'Union européenne relatives à une possible fermeture temporaire de leurs frontières, au mépris des accords de Schengen qui instaurent, pour les pays qui en font partie, le principe de la libre circulation, sont là pour rappeler la gravité de la situation.
Chaque État doit pouvoir protéger ses frontières. C'est une condition à l'existence même d'un État, c'est également une des prérogatives régaliennes sur laquelle on ne saurait revenir.
Pour autant cette protection légitime ne peut pas se faire au détriment du droit humanitaire. Le droit d'asile, protégé par la Convention de Genève, est l'un des socles fondamentaux du droit humanitaire.
Ainsi, la France, dans le Préambule de 1946 et dans l'article 53-1 de la Constitution de 1958, consacre-t-elle le droit d'asile pour les personnes qui ont combattu en faveur de la liberté.
Elle est le premier pays européen pour le nombre de demandes d'asile : plus de 47 000 demandes en 2009, plus de 52 000 en 2010. 10 000 personnes sont admises, chaque année, au titre du droit d'asile, à demeurer en France.
Malheureusement, comme le rappelle à juste titre le rapport, le droit d'asile est trop souvent confondu avec la migration pour raisons économiques, migration volontaire qui ne requiert pas une protection spécifique autre qu'un traitement décent et humain des demandes, mais n'offre pas la protection spécifique du droit d'asile qui est un droit à part entière.
A l'heure où de nombreux peuples, au Sud de la Méditerranée, se sont soulevés pour se libérer des chaînes de l'oppresseur, l'Europe, qu'il s'agisse des pays faisant partie de l'Union européenne ou du Conseil de l'Europe, ne peut en aucune manière donner l'impression qu'elle ferme ses frontières aux combattants de la liberté.
Pour autant, il est vrai que la charge ne peut incomber à un seul pays ou à quelques pays. L'arrêt M.S.S c. Belgique et Grèce, en fragilisant le Règlement de Dublin II, fragilise la coopération communautaire en matière d'asile.
Mettre en évidence les failles de la rétention administrative dans un pays avait évidemment une utilité. Néanmoins, c'est l'ensemble du système qui est aujourd'hui à revoir pour éviter que la raison d'être du Règlement Dublin II, la « prime au mieux disant » ne soit à nouveau d'actualité.
Il est donc urgent d'entreprendre une véritable coopération entre pays européens pour répondre à ce défi essentiellement humanitaire.
Je fais confiance à la conscience européenne : je ne pense pas que l'Europe oubliera les principes généreux qui ont servi de socle à sa construction.
Notre Organisation, en tant qu'organisation paneuropéenne, a donc un rôle à jouer de premier ordre, c'est pourquoi je soutiens les projets de résolution et de recommandation. »
Le texte insiste également sur la mise en place d'une assistance directe aux pays qui en ont besoin, en particulier à ceux qui sont actuellement confrontés à des flux migratoires de grande ampleur. Cette aide pourrait prendre la forme d'opérations de contrôle aux frontières, d'interception de bateaux et de coopération en matière de retours. Elle pourrait également déboucher sur l'accueil de migrants.
Cette nécessaire solidarité entre les États européens a été soulignée par M. Jean-Pierre Kucheida (Pas-de-Calais - SRC) dans son intervention :
« Les migrations qui existent de tous temps puisent leur sources dans des raisons aussi profondes que soudaines. La dégradation brutale des conditions d'existence dans son propre pays pousse le candidat à l'émigration à gagner de nouveaux rivages pour s'assurer de meilleures conditions de subsistance. Ces raisons sont politiques, religieuses, ethniques, environnementales. Les migrations revêtent de nombreux visages, mais elles ont en commun celui de l'urgence, de la menace immédiate, de la survie, de la mise en danger, de la dignité humaine.
Ce sont ces différents visages que l'Europe apprend à identifier. Elle s'efforce de donner une réponse, elle qui a été dévastée, puis construite par de gigantesques flux migratoires pendant un bon millier d'années. Cette réponse, il faut la donner dans le contexte très tendu des révoltes arabes. Et cette réponse n'est pas satisfaisante, car les migrants qui échouent sur les rivages les plus proches arrivent en masse dans des États incapables de gérer la situation et non pas réticents à absorber les volumes migratoires ; il s'agit aussi d'États de passage, comme c'est le cas du Nord de la France qui accueille chaque année de très nombreux migrants souhaitant se rendre en Angleterre.
Le droit d'asile n'est pas à remettre en question, mais les États européens se doivent de s'interroger sur leur capacité à assurer la dignité des conditions de subsistance des migrants arrivés sur leur territoire.
Le constat est rude : les pressions migratoires sont telles que cette dignité n'y survit pas.
Le partage des responsabilités en matière d'asile des réfugiés est une solution à la pression migratoire. L'Europe doit se doter de moyens structurels, financiers, matériels, à même de répartir cet effort à l'intérieur de ses frontières ouvertes, rappelons-le, et de s'assurer de la contribution équitable de tous les États à cet objectif, et non pas seulement des premiers concernés comme la Grèce, Malte, l'Italie, voire l'Espagne. Si l'on ne peut se satisfaire de voir affluer la détresse de nos voisins dans des embarcations de fortune, car c'est là le signe d'une faillite de leur pays d'origine, il convient de soulager cette détresse au mieux de nos capacités et d'accompagner leur retour ou leur relocalisation avec toute la dignité que les textes internationaux recommandent.
Au regard de ce que d'autres grandes puissances mondiales arrivent à donner, l'Europe a sans doute bien mieux à offrir que ce dont elle témoigne aujourd'hui. Reste à répartir cet effort. Il est, en effet, bien plus confortable d'être en Finlande ou en Suède qu'en Grèce ou en Italie. Il faut continuer à oeuvrer pour que la stabilité politique subsiste. Aujourd'hui, quand je pense en particulier aux difficultés de la Grèce, je tiens à vous dire que les migrations ont joué un rôle dans le passé, le jouent et le joueront encore.
Les immigrés peuvent être aussi, ne l'oubliez jamais, notre avenir, l'avenir de l'Europe. »
2. L'interception et le sauvetage en mer de demandeurs d'asile, de réfugiés et de migrants en situation irrégulière
La commission des migrations et des réfugiés s'est également inquiétée des conditions dans lesquelles se déroulent les migrations entre la rive sud de la Méditerranée et l'Europe. Les embarcations de fortune, sans pavillon, sur lesquelles transitent les réfugiés comme les menaces que font peser sur cette population les réseaux de trafic illicite de migrants et de traite des êtres humains sont, notamment, au coeur des préoccupations de la commission.
Elle constate parallèlement que la gestion de ces arrivées soulève de nombreux problèmes. Certains États remettent ainsi en question le principe de non-refoulement en haute mer. Des désaccords entre États sont également visibles en ce qui concerne le débarquement des personnes secourues en «lieu sûr » ; le respect des droits fondamentaux des migrants ne serait ainsi pas toujours assuré. L'action de l'agence européenne pour la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (Frontex) est ainsi sujette à caution.
La résolution adoptée par l'Assemblée insiste sur le droit aux personnes interceptées à un traitement humain et au respect systématique de leurs droits de l'Homme. Les États concernés doivent s'abstenir de recourir à toute pratique pouvant s'apparenter à un refoulement direct ou indirect, y compris en haute mer. Les personnes interceptées ayant besoin d'une protection internationale doivent pouvoir avoir accès à une procédure d'asile juste et efficace. Les États membres doivent pouvoir suspendre les accords bilatéraux passés avec des États tiers si les droits fondamentaux de personnes interceptées n'y sont pas garantis. Le texte insiste également sur le renforcement du contrôle démocratique de l'agence Frontex, en souhaitant que le Parlement européen en soit chargé.