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Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ?

12 octobre 2011 : Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ? ( rapport d'information )

SECONDE PARTIE DES AMÉLIORATIONS NÉCESSAIRES ET POSSIBLES

La perspective d'une « clause de rendez-vous » est une occasion privilégiée pour les parties prenantes, en particulier l'ARJEL et les opérateurs, de « faire passer des messages » et de proposer des aménagements du cadre légal et réglementaire, à la lumière de l'expérience d'une année d'ouverture du marché.

Certaines doléances, notamment sur le régime de prélèvements ou le déplafonnement du TRJ, ne sont pas nouvelles mais, selon leurs promoteurs, revêtent une acuité particulière dans un contexte où le caractère déficitaire de l'exploitation prend une dimension structurelle. D'autres propositions sont plus innovantes et tendent à combler des lacunes ou à remédier à des difficultés qui n'avaient pu être correctement anticipées lors de l'élaboration de la loi. Un tel constat d'imperfections est normal compte tenu de l'originalité de la démarche de régulation et du caractère encore non mature et fortement évolutif du secteur des jeux en ligne.

Bien que chaque partie prenante soit fondée à défendre ses propres intérêts, il demeure difficile de porter une appréciation totalement objective de la situation car la politique des jeux demeure soumise à un dilemme, si ce n'est une ambigüité. Comme cela a été maintes fois souligné, les exigences de protection du joueur, de rendement budgétaire et d'attractivité de l'offre autorisée peuvent apparaître contradictoires.

A cet égard, votre rapporteur n'entend pas, dans ses propositions, remettre en cause l'équilibre trouvé dans la loi du 12 mai 2010, et en particulier les priorités d'ordre public de la politique des jeux que sont la prévention du jeu excessif et la lutte contre la fraude et le blanchiment. Votre rapporteur était en phase avec la plupart des choix assumés par le Gouvernement, et il ne saurait donc être question de permettre, dans ce qui serait une nouvelle phase de régulation plus souple du secteur, un développement accéléré de l'offre, susceptible de dynamiser fortement la demande.

Le jeu étant considéré par les pouvoirs publics comme un loisir à part car porteur de plusieurs risques, il est nécessaire de conserver des capacités de contrôle du volume du marché. Sans devenir « l'eldorado » du jeu en ligne, notre pays doit cependant proposer un cadre qui réponde de manière pérenne à l'intérêt économique et financier des opérateurs, qu'ils soient engagés dans une stratégie de volume ou de « niche ».

I. LA RECHERCHE D'UN MEILLEUR ÉQUILIBRE POUR L'ACTIVITÉ DES OPÉRATEURS LÉGAUX

A. LE CHAMP DE L'OFFRE LÉGALE

1. Un relatif statu quo sur les différents types de jeux
a) Maintenir l'interdiction des jeux de pur hasard

Dès 2009, le Gouvernement a fait le choix d'interdire les jeux en ligne payants de pur hasard, en particulier les loteries, roulettes et machines à sous virtuelles, et de n'autoriser que le poker parmi les jeux de table. Si la loi du 12 mai 2010 a vocation à couvrir les jeux de hasard, le II de son article 3 dispose que le régime d'agrément ne s'applique qu'aux « jeux et [les] paris en ligne qui font appel au savoir-faire des joueurs et, s'agissant des jeux, font intervenir simultanément plusieurs joueurs », ce qui exclut les jeux de pure chance.

La principale raison invoquée pour justifier cette interdiction réside dans le risque de dépendance plus élevé que présentent ces jeux, le hasard et la rapidité du résultat favorisant la répétition des sessions.

Cette position restrictive est contestée par les principaux opérateurs alternatifs, Betclic en tête, qui sollicite l'ouverture des jeux de casino. En revanche, la Remote Gambling Association (RGA) est moins « maximaliste » puisqu'elle s'est simplement déclarée favorable à une extension à tous les jeux de cercle137(*).

L'AFJEL, dans son livre blanc précité, avance ainsi trois arguments pour défendre une extension du périmètre de l'offre régulée aux jeux de chance :

- près de 760 000 Français jouent en ligne à des jeux de hasard autres que ceux proposés par la Française des jeux138(*). Il en résulte une importante perte de recettes pour l'Etat ;

- comme pour les paris et le poker, des modérateurs efficaces peuvent limiter le risque d'addiction à ces jeux ;

- la crédibilité de l'offre légale est notamment liée à la capacité de proposer une assez grande variété de jeux. De ce point de vue, la Française des jeux bénéficie d'une double distorsion de concurrence, compte tenu de sa gamme de jeux de chance en ligne et sur le réseau physique. Le réseau permet de convertir des joueurs au jeu en ligne, et les jeux de chance en ligne peuvent servir de produit d'appel pour le recrutement de nouveaux parieurs.

De fait, la FdJ propose sur son site une très grande variété de jeux en ligne de grattage et de tirage et de jeux instantanés139(*), qui ne font intervenir que le hasard et permettent de jouer pour des mises modiques (à partir de 50 centimes). Votre rapporteur reconnaît que cette situation est à tout le moins paradoxale et constitue une « scorie » - certes de grande ampleur - de l'ancien régime de jeux en ligne sous droits exclusifs.

Il serait donc nécessaire que la prochaine étude de prévalence permette de mesurer également le potentiel addictif des jeux de hasard en ligne proposés par la FdJ. En tout état de cause, votre rapporteur n'est pas convaincu par les arguments d'ordre économique et fiscal invoqués pour autoriser les jeux de chance et de hasard en ligne. Il considère comme très probable que ces jeux exposent davantage au risque de jeu excessif, cet argument de santé publique étant déterminant. De même, l'éventuel gain économique d'une telle extension pourrait être totalement annulé par la baisse concomitante de fréquentation dans les casinos terrestres, qui sortent à peine d'une grave crise.

Proposition 1 : Maintenir l'interdiction des jeux de chance et de hasard en ligne et évaluer le niveau de dépendance lié à l'offre de la Française des jeux.

b) Des garanties encore insuffisantes sur le pari à fourchette et la bourse aux paris

L'article 6 de la loi, qui avait été modifié lors de son examen à l'Assemblée nationale pour interdire le betting exchange, pose un principe de plafonnement, à hauteur de la mise, du montant maximal de la perte potentielle, ce qui exclut implicitement deux formes de paris répandues dans l'univers des jeux en ligne :

1) Le « pari à fourchette » (« spread betting »), qui consiste à pronostiquer sur le fait que le nombre total d'actions réalisées au cours d'une rencontre sportive sera inférieur ou supérieur à une fourchette d'actions proposées. Le gain ou la perte est ainsi calculé en fonction de l'écart entre le nombre d'actions constatées et celui prévu par la fourchette haute ou basse. Il s'apparente ainsi à un contrat à terme, et relève d'ailleurs, au Royaume-Uni, de la réglementation sur les marchés financiers. Ce type de pari est donc plus risqué, le gain comme la perte pouvant être très élevé, et le parieur ne connaît pas à l'avance sa perte potentielle, qui peut excéder sa mise.

2) La bourse aux paris (« betting exchange »), qui permet à des parieurs d'échanger de manière anonyme des paris sportifs grâce à l'interface technique proposée par l'opérateur140(*). Il s'agit donc d'une simple transposition de la logique des marchés financiers. Les participants peuvent acheter ou vendre des paris (la mise étant assimilable au prix d'achat), et le cas échéant en fixent les cotes à l'instar de bookmakers ; l'opérateur joue le rôle de l'exploitant d'une plate-forme boursière et perçoit à ce titre une commission. Le montant de la perte du vendeur peut cependant excéder son prix de cession.

L'interdiction de ce type de pari résulte de la combinaison :

- de l'article 6, précité ;

- de l'article 2, qui définit le pari à cote et dispose que l'opérateur propose au joueur « des cotes correspondant à son évaluation des probabilités de survenance des résultats [des] compétitions », ce que ne fait pas l'opérateur de betting exchange ;

- et de l'interdiction de parier sur un perdant. Or le betting exchange permet de parier contre la survenance d'un résultat puisque le vendeur d'un pari pronostiquant, par exemple, la victoire d'une équipe, gagne si cette équipe perd.

Votre rapporteur considère qu'il n'y a aujourd'hui, pas davantage qu'en 2010, guère de raison objective d'évoluer vers une autorisation de ces deux types de paris. D'une part, le principe de plafonnement de la perte au montant de la mise est parfaitement légitime et est d'ailleurs analogue à celui prévu depuis 2003 dans le régime du démarchage bancaire et financier141(*). D'autre part, les arguments invoqués à l'encontre du betting exchange lors des débats parlementaires demeurent d'actualité :

- des risques d'addiction potentiellement plus élevés que la moyenne des autres paris sportifs, mis en exergue par la Gambling Commission britannique dans son rapport annuel de 2007 ;

- des risques de fraude et de blanchiment, en raison de la moindre traçabilité des opérations réalisées par les parieurs. Sur ce point, votre rapporteur a entendu des arguments assez divergents et considère que faute de réelles assurances sur le niveau réel de ce risque, la prudence prévaut ;

- un contournement de certains principes de la loi du 12 mai 2010, dès lors que, d'une part, la cote est susceptible d'être fixée par des personnes non agréées par l'ARJEL, et d'autre part, que le calcul et l'encadrement du TRJ deviendraient en pratique presqu'impossible.

Proposition 2 : Maintenir l'interdiction du pari à fourchette (« spread betting ») et des bourses aux paris (« betting exchange »).

c) Elargir l'offre légale de variantes de poker

Aux termes d'un décret du 29 juin 2010142(*), seules deux variantes de poker sont actuellement autorisées : le « Omaha Poker 4 » (ainsi que la version « Omaha 4 high pot limit »143(*)), qui se joue à quatre cartes144(*), et trois versions du « Texas Hold'em Poker » (« limit », « pot limit » et « no limit »). Les représentants de la communauté du poker que votre rapporteur a rencontrés, opérateurs comme joueurs, ont plaidé en faveur d'un élargissement de cette offre afin de prendre en compte certaines variantes parfois plus complexes, mais plus attractives, stimulantes et valorisantes pour les joueurs.

Votre rapporteur estime qu'il doit être possible, sans encourir de nouveaux risques importants d'addiction ou de fraude, de renforcer l'attractivité du marché légal en autorisant les variantes suivantes :

- le « Pot limit Omaha high & low eight or better », variante du Omaha Poker 4 ;

- le « Seven-card Stud » (plus couramment abrégé en « Stud ») ;

- et le cas échéant le « HORSE », discipline sans doute la plus respectée des joueurs confirmés, qui mixe différentes variantes145(*) (une pour chaque tour).

Proposition 3 : Autoriser de nouvelles variantes de poker : Omaha high & low, Stud et le cas échéant HORSE.

d) Permettre dans certaines conditions l'accès à des tables internationales de poker

La « liquidité » internationale, c'est-à-dire la possibilité de constituer des tables composées de joueurs de pays différents par mutualisation de la liquidité entre un opérateur agréé en France et un ou plusieurs opérateur(s) non agréé(s)146(*), est une question majeure pour la plupart des opérateurs et des joueurs. La dimension internationale est en effet assez fortement ancrée dans la « culture » du poker, car l'esprit de compétition qui caractérise ce jeu conduit les joueurs aguerris à vouloir se mesurer à des adversaires plus prestigieux et renommés, hors des frontières.

Ainsi qu'il a été exposé dans la première partie du présent rapport, la loi a prohibé cette ouverture internationale pour éviter un « saut dans l'inconnu ». Il s'agissait d'empêcher l'accès aux parties à des joueurs venant de pays ne présentant pas les garanties requises en termes de contrôle de l'identité et de traçabilité des paiements, dans le cadre de la lutte contre la fraude, le blanchiment, l'évasion fiscale et le jeu des mineurs.

Le cantonnement à la seule dimension nationale est cependant perçu comme un facteur défavorable à l'attractivité de l'offre légale, de nature à inciter les « gros joueurs » - les plus rentables mais aussi les plus mobiles - à privilégier des sites illégaux. Il importe cependant de préciser que, pour des raisons commerciales, certains opérateurs français ne disposant pas d'une réelle envergure internationale ne sont pas nécessairement favorables à une telle ouverture, de crainte de devoir subir un effet d'éviction au profit de sites plus rémunérateurs.

Il paraît néanmoins nécessaire de sortir de cette impasse tout en évitant, par un encadrement strict, que le « Cheval de Troie » des sites étrangers ne vienne « contaminer » le marché français. A cet égard, votre rapporteur juge que l'ARJEL est susceptible d'apporter les meilleures garanties de sécurité par un dispositif d'autorisation préalable et d'examen de l'équivalence des conditions d'agrément et de contrôle. Un opérateur agréé par l'ARJEL ne pourrait donc ouvrir ses tables à des joueurs inscrits à l'étranger sur des sites non agréés en France qu'à trois conditions :

- qu'il en fasse la demande préalable auprès de l'ARJEL, en précisant l'identité des sites avec lesquels les liquidités seraient mises en commun et les caractéristiques des événements envisagés, et obtienne l'autorisation expresse du collège du régulateur ;

- que l'ARJEL ait conclu une convention avec la ou les autorités de régulation des jeux en ligne des pays concernés, garantissant l'équivalence et la fiabilité des conditions d'agrément et de contrôle ;

- que les opérateurs partenaires aient respecté le régime français d'éviction du marché illégal, et n'acceptent donc pas l'inscription de joueurs français sur un site non agréé et ne comportant pas la terminaison « .fr ».

Il pourra éventuellement être objecté qu'une telle procédure de convention entre régulateurs constituerait l'amorce d'un régime de reconnaissance mutuelle que la loi du 12 mai 2010 a entendu écarter. Votre rapporteur souligne toutefois qu'en l'espèce, la portée de l'examen des conditions de régulation et de contrôle serait cantonnée aux seules tables de poker, et ne saurait de toute façon emporter une réciprocité des agréments, ni a fortiori l'accès des joueurs français à des sites non agréés domiciliés à l'étranger.

Proposition 4 : Autoriser, à titre dérogatoire, la constitution de tables internationales de poker sous réserve que soient respectées les conditions suivantes :

- une demande préalable de l'opérateur agréé auprès de l'ARJEL ;

- une autorisation du collège de l'ARJEL après instruction du dossier ;

- la conclusion par l'ARJEL d'une convention avec le ou les régulateurs des pays concernés garantissant l'équivalence et la fiabilité des conditions d'agrément et de contrôle ;

- et le respect par les opérateurs exerçant leur activité à l'étranger du régime français d'éviction de l'offre non autorisée.

e) Clarifier le régime des jeux d'habileté (« skill games ») pour encadrer leur développement

En parallèle des jeux de hasard, on assiste depuis quelques années à un développement rapide des jeux d'habileté, souvent appelés « skill games », qui sont proposés par des sites spécialisés ou en marque blanche et peuvent être payants. Certains opérateurs agréés par l'ARJEL, tels que Betclic et Joa, ont annoncé vouloir développer une telle offre.

La spécificité de ces jeux réside dans le fait qu'ils mobilisent essentiellement l'adresse, l'intelligence ou le savoir-faire du joueur, et non pas le hasard. Souvent dérivés de jeux traditionnels ou « en dur », ils constituent un ensemble très diversifié : quizz, sudoku, backgammon, dames, jeux vidéo en réseau de sport ou d'arcade...

La légalité de ces jeux, lorsqu'ils sont payants, est cependant très incertaine au regard des trois textes qui régissent le champ des jeux d'argent et de hasard autorisés :

- ils n'entrent pas dans le champ d'application de la loi du 12 mai 2010, qui a trait aux jeux de hasard, définis par son article 2 comme des jeux « payant[s] où le hasard prédomine sur l'habileté et les combinaisons de l'intelligence pour l'obtention d'un gain » ;

- l'article 2 de la loi du 12 juillet 1983147(*) punit de peines pénales les activités148(*) ayant trait aux appareils de jeux dont le fonctionnement repose sur le hasard ou « sur l'adresse et dont les caractéristiques techniques font apparaître qu'il est possible de gagner plus de cinq parties gratuites par enjeu ou un gain en espèces ou en nature » ;

- la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries pose un principe d'interdiction de l'offre de jeux d'argent, sauf exception légale. Son article 2 précise les quatre critères de définition de cette offre : un sacrifice financier, l'accessibilité au public, l'intervention, même infime, du hasard, et une espérance de gain.

Il en résulte que même si un jeu fait exclusivement ou très majoritairement appel à l'habileté ou à l'intelligence, il est interdit dès lors qu'il est payant, accessible au public, assorti d'une espérance de gain et ne correspond pas au régime d'agrément de la loi du 12 mai 2010.

Il n'en demeure pas moins que les skill games payants sont susceptibles de connaître un fort développement hors de tout contrôle, de la même manière que les paris et le poker en ligne avant 2010. La moindre intervention du hasard, voire leur caractère « intelligent », ne les dispense pas d'exposer les joueurs au risque d'addiction, dès lors qu'il existe une espérance de gain.

Votre rapporteur juge donc indispensable d'amorcer rapidement une réflexion sur la possible intégration de ces jeux dans le champ du régime d'agrément et du contrôle réalisé par l'ARJEL.

Proposition 5 : Amorcer rapidement une réflexion sur l'intégration des jeux d'habileté en ligne dans le champ du régime d'agrément de la loi du 12 mai 2010 et de la surveillance de l'ARJEL.


* 137 Et à une autorisation des paris hippiques à cote fixe.

* 138 Selon l'étude non publique précitée, réalisée par Ipsos MediaCT en février 2011 pour le compte de Betclic Everest group.

* 139 Outre les « traditionnels » Keno, Euro Millions et Loto, on peut citer Astro, Bingo !, Défi Naval, Créatio, Jour de Chance, Constellis, 2011 Année de rêve, Black Jack, Chance Avenue, Euro Fortune, Salsa Explosion, Dédé, Chambre Forte, Crescendo, Les 3 Gongs, Vegas Palace, 7Extra, Goal !, Cash 500 000 €, Morpion, XIII, Mine d'or, Vegas (Brandon ! Brenda !), Eldorado, 100 000 surprises, Banco Plus, Precius Aurus, Solitaire et Numéro Fétiche.

* 140 Le plus connu est la société britannique Betfair.

* 141 L'article L. 341-10 du code monétaire et financier dispose ainsi que ne peuvent faire l'objet de démarchage « les produits dont le risque maximum n'est pas connu au moment de la souscription ou pour lesquels le risque de perte est supérieur au montant de l'apport financier initial ».

* 142 Décret n° 2010-723 du 29 juin 2010 relatif aux catégories de jeux de cercle mentionnées au II de l'article 14 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ainsi que les principes régissant leurs règles techniques.

* 143 Un décret du 29 octobre 2010 a également autorisé les casinos en dur à proposer cette variante.

* 144 Soit, aux termes de l'article 3 du décret précité, le poker « dans lequel les joueurs disposent de quatre cartes privatives fermées et de cinq cartes communes ouvertes et forment leurs mains avec deux cartes privatives et trois cartes communes exactement ».

* 145 Texas Hold'em (H), Omaha eight or better (O), Razz (R), Seven-card Stud (S), et Seven-card Stud Eight or better (E).

* 146 Le cas échéant une filiale « soeur » de la structure agréée en France, pour les opérateurs de dimension internationale.

* 147 Loi n° 83-628 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard.

* 148 L'importation, la fabrication, la détention, la mise à disposition de tiers, l'installation et l'exploitation dans des lieux publics ou privés.