TRAVAUX DE COMMISSION
Réunie le jeudi 27 octobre 2011 sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission entend une communication d'Yves Daudigny, rapporteur général, en prévision de la tenue du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.
Yves Daudigny , rapporteur général . - Comme chaque année à pareille époque, c'est-à-dire à la veille de l'examen des deux grands textes financiers que sont le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances, nous consacrons un moment - trop bref, compte tenu de l'importance du sujet - à débattre de la situation globale des finances publiques de notre pays, en l'abordant sous l'angle des prélèvements.
Cette année, il est difficile de ne pas l'inscrire dans le contexte de hausse du chômage et des négociations européennes sur la dette grecque.
C'est une demande du Sénat qui est à l'origine de ce débat ; son existence a ensuite été consacrée dans les textes organiques relatifs aux lois financières. Il est aussi une de nos spécificités car l'Assemblée nationale n'a jamais le temps de l'organiser, en raison d'un calendrier parlementaire trop resserré.
Ce débat nous permet à la fois d'avoir une vision d'ensemble de nos finances - celles de l'Etat et celles de la sécurité sociale -, et de se placer dans une perspective pluriannuelle, aussi bien rétrospective que prospective, ce que n'autorisent malheureusement pas suffisamment les examens du PLF et du PLFSS pendant lesquels nous sommes parfois plus absorbés par les mesures ponctuelles qu'ils contiennent que par les équilibres et les évolutions d'ensemble.
L'année dernière, le débat sur les prélèvements obligatoires était couplé avec l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
Nous l'abordons aujourd'hui dans des circonstances très différentes. D'une part, la majorité du Sénat n'est plus la même, ce qui entrainera naturellement de notre part un regard un peu différent de celui porté par nos prédécesseurs sur cette question. D'autre part et surtout, le contexte économique s'est, depuis quelques semaines, brutalement aggravé, ce qui nous contraint plus que jamais à avoir un discours sans langue de bois, sérieux et responsable.
En effet, la situation de nos comptes publics, et singulièrement de nos comptes sociaux, est telle que nous ne pouvons plus nous permettre de procrastiner : il est de notre responsabilité, comme ce devrait être celle du Gouvernement, qui a gravement failli en laissant filer les déficits, de prendre les décisions qui s'imposent pour un retour rapide à l'équilibre des comptes sociaux.
Que recouvrent les prélèvements obligatoires et quelles sont leurs évolutions récentes ?
Ce sont l'ensemble des impôts et cotisations sociales prélevés par les administrations publiques, soit, en 2010, une masse de 822 milliards d'euros, dont 450 milliards pour la sécurité sociale, 280 milliards pour l'Etat et 90 milliards pour les collectivités locales. Le taux de prélèvements obligatoires, qui mesure leur part au sein du PIB, a atteint 42,5 % en 2010.
Ce taux a dépassé le seuil de 40 % du PIB en 1980 ; il a ensuite régulièrement progressé et atteint un niveau record en 1999, à près de 45 % de la richesse nationale ; il s'est replié depuis, son point le plus bas ayant été, en 2009, à 41,9 %.
On attend désormais une hausse sensible du niveau de ces prélèvements qui pourraient s'établir à 43,7 % du PIB en 2011 et 44,5 % en 2012, soit une hausse de deux points de PIB en deux ans et un retour aux taux enregistrés à la fin des années 90. Je rappelle que le Président de la République s'était engagé à les réduire de quatre points durant son mandat.
Selon le Gouvernement, environ 90 % de cette hausse sont liés aux mesures nouvelles, fiscales et sociales, mises en oeuvre ces derniers mois et prévues dans les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. L'évolution spontanée des recettes n'intervient qu'à hauteur de 0,2 point de PIB.
Sur la partie « sociale » de ces prélèvements qui en représentent plus de la moitié, 54 % exactement, la progression, sur deux ans, serait de 0,8 point de PIB, essentiellement liée aux mesures nouvelles. Les prélèvements obligatoires des administrations de sécurité sociale atteindraient donc 24 % du PIB en 2012, soit un quart de la richesse nationale.
Quels sont les principaux contributeurs de ces prélèvements ?
Il s'agit, à parts égales, pour 45 % des entreprises et pour 45 % des ménages, les 10 % restants provenant des administrations publiques.
Quelles sont les grandes catégories de prélèvements ?
Ce sont, pour 70 %, des cotisations assises sur les salaires, soit une masse de plus de 300 milliards d'euros. Leur produit est directement lié à l'évolution de la masse salariale qui est l'une des variables les plus sensibles pour la construction du PLFSS. Aujourd'hui, un point de masse salariale en plus ou en moins représente un gain ou une perte de recettes de 2 milliards d'euros pour le seul régime général.
Dans ces conditions, il est légitime de s'interroger sur la prévision du Gouvernement qui table, pour 2012, sur une progression de la masse salariale de 3,7 %, à l'identique de ce que l'on devrait constater en 2011. Néanmoins, pour 2012, compte tenu de la très grande incertitude actuelle et des récentes révisions économiques, cette prévision apparait tout à fait irréaliste - et l'on ne peut s'en réjouir... - et doit donc impérativement être revue à la baisse. Les prévisions de + 4 % pour 2013, 2014 et 2015 sont, quant à elles, clairement illusoires. Quelle crédibilité accorder, dès lors, aux prévisions de réduction du déficit du PLFSS si les recettes ne sont pas au rendez-vous ?
Outre les cotisations, les prélèvements sociaux sont constitués, pour les 30 % restants, d'impôts et taxes affectés à la sécurité sociale, dont, au premier chef, la CSG qui représente 18 % de ces prélèvements.
L'assiette de la CSG est très large : revenus d'activité, mais également revenus de remplacement et revenus du capital. 70 % de son produit sont assis sur les salaires, ce qui traduit là encore l'impact de l'évolution de la masse salariale sur ses recettes annuelles ; la CSG rapporte environ 80 milliards d'euros à la sécurité sociale. Un point de CSG correspond à 11,8 milliards d'euros de recettes pour l'ensemble des régimes.
Comment se répartissent ces prélèvements entre les branches ?
Les cotisations alimentent toutes les branches mais ne représentent pas la même part dans la structure des recettes des différentes caisses.
Les ressources de la Cnav sont composées à 80 % de cotisations et celles de la Cnaf aux deux tiers. La Cnam n'est, pour sa part, financée que pour une petite moitié par les cotisations ; la CSG représente 35 % de ses ressources et d'autres impôts et taxes, le solde. La CSG alimente aussi la Cnaf, pour le quart de ses recettes, mais pas la Cnav.
On peut distinguer les branches dont le financement est essentiellement contributif, c'est-à-dire la vieillesse et les AT-MP, et celles qui ont un financement plus large et une vocation plus « universelle » : la maladie et la famille.
Ces prélèvements sociaux ne permettent pas, et depuis trop longtemps, de couvrir les dépenses de sécurité sociale. Le ratio de couverture des dépenses par les recettes qui était, pour le régime général, de 96,6 % en 2008 - ce que nous jugions déjà très faible - est passé à 92,3 % en 2010 et devrait seulement dépasser un peu 95 % en 2012. On est bien entendu très loin du principe, inscrit dans le code de la sécurité sociale, de l'équilibre de chacune des branches de la sécurité sociale.
Cette persistance de déficits à un niveau très élevé a conduit la Cour des comptes à analyser en détail leur nature et à chercher à en distinguer la part conjoncturelle et la part structurelle. D'après ses estimations, plus des deux tiers du déficit du régime général en 2010 ont un caractère structurel, essentiellement dû à une insuffisance de recettes. La Cour avait, avant la crise, évalué le niveau du déficit structurel de la sécurité sociale à environ 10 milliards d'euros, soit le niveau de déficit enregistré chaque année depuis 2004. On ne peut s'empêcher de penser que la situation aurait été bien différente si la sécurité sociale avait abordé la crise avec des comptes équilibrés...
Pour l'avenir, la distinction entre déficit structurel et déficit conjoncturel présentera peu d'intérêt. Même en retenant l'hypothèse d'une croissance forte et régulière assortie d'une bonne maîtrise des dépenses de santé, le déficit annuel du régime général restera fixé aux alentours de 10 milliards d'euros jusqu'en 2014, comme le montre la prévision pluriannuelle de l'annexe B du PLFSS pour 2012, bâtie, cette année encore, sur des hypothèses extrêmement volontaristes, à savoir une croissance annuelle de 2 % pour le PIB et de 4 % pour la masse salariale à partir de 2013.
Seules des mesures nouvelles significatives pourront permettre une réduction du déficit, le retour de la croissance étant tout juste suffisant pour stabiliser le solde actuel, contrairement à ce qu'a longtemps dit le Gouvernement.
Ce dernier semble cependant avoir un peu changé d'optique - peut-être sous la regrettable pression des marchés - comme cela apparaît dans l'augmentation du taux des prélèvements obligatoires prévue pour 2011 et 2012. Cette hausse n'est en effet permise que grâce à l'adoption de mesures nouvelles. Mais malgré ces mesures, comme le montre l'annexe B du PLFSS ou les perspectives de la loi de programmation votée l'année dernière, on est encore très loin de l'équilibre. Aurait-on abandonné tout objectif de retour à l'équilibre des comptes sociaux ?
Or, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport du mois de septembre, cette situation constamment déficitaire des comptes sociaux est une véritable exception française. Aucun autre pays européen ne laisse filer les déficits de sa protection sociale au-delà des inévitables ajustements conjoncturels. En Allemagne, par exemple, il est même interdit aux caisses d'assurance maladie d'être en déséquilibre.
Pour quelle raison n'avons-nous pas compris - et là je ne peux m'empêcher de viser le Gouvernement - qu'il est totalement irresponsable de financer à crédit des dépenses courantes ? Est-il juste de prévoir d'imposer à nos enfants et petits-enfants de payer nos dépenses de santé en plus des leurs ?
Bien sûr les comparaisons internationales et même simplement européennes doivent être utilisées avec précaution car tout dépend aussi de l'organisation de nos systèmes respectifs. Mais la Cour, qui s'est penchée avec discernement sur la question, considère que nous sommes réellement les seuls à enregistrer de manière constante de tels niveaux de déficits sociaux.
Aussi, face à la situation actuelle, je suis animé par deux certitudes :
- la première est que notre système de protection sociale est cette fois-ci réellement menacé, du fait de l'ampleur inédite des déficits atteints ;
- la seconde est que nous devons cesser de reporter nos difficultés d'aujourd'hui sur les générations futures.
Cela signifie que tous nos efforts et notre réflexion doivent porter sur la manière de réduire les déficits des années à venir. Autrement dit, comment financer le maintien d'un haut niveau de protection sociale à nos concitoyens, tout en tenant compte, bien sûr, du montant déjà élevé de nos prélèvements obligatoires et des contraintes de compétitivité d'une économie ouverte ?
La maîtrise des dépenses est évidemment essentielle dès lors qu'elle est juste et mise en oeuvre dans un vrai souci d'efficience.
La définition d'un niveau de recettes suffisant pour assurer un bon niveau de protection sociale est en effet la priorité. Aucun observateur, aucune institution, aucun expert avisé n'excluent d'ailleurs, en matière de protection sociale, une hausse des prélèvements pour faire face aux dépenses supplémentaires, notamment liées au vieillissement de la population. La Cour des comptes elle-même - et on ne peut la suspecter de laxisme - ne cesse de rappeler, rapport après rapport, cette nécessité. Philippe Séguin et Didier Migaud l'ont vigoureusement affirmé plusieurs fois devant notre commission.
Je vous proposerai, la semaine prochaine, des mesures concrètes lors de l'examen du PLFSS pour 2012. Mais il est d'ores et déjà possible de définir quelques pistes que je classerai autour de trois axes :
- premier axe : la révision des mesures coûteuses et sans fondement, au premier rang desquelles les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, votées dans le cadre de la loi Tepa d'août 2007, qui représentent 3,5 milliards d'euros ;
- deuxième orientation : l'amplification de la réduction des niches sociales, un levier prioritaire pour le relèvement des finances publiques, avec, par exemple, l'accroissement des contributions sociales sur les retraites chapeau, les stock-options ou la hausse du forfait social qui s'applique précisément à ces niches ;
- troisième direction : la mobilisation de nouvelles ressources, par exemple en organisant un meilleur ciblage des allégements généraux de charges sociales, dont le coût total est supérieur à 20 milliards d'euros.
Je voudrais enfin insister sur la dette sociale qui atteindra 141 milliards à la fin de l'année. Elle résulte, pour sa majeure partie, de l'accumulation des déficits sans précédent des dix dernières années. Le Gouvernement actuel en porte l'entière responsabilité puisqu'elle a plus que doublé depuis 2002.
Afin d'en permettre le remboursement, 15 milliards de prélèvements sont affectés à la Cades pour couvrir à la fois la charge d'intérêt et l'amortissement de cette dette. Est-il satisfaisant que ces ressources ne soient aujourd'hui pas disponibles pour couvrir les défaillances du passé ? Nous nous privons là d'une réelle marge de manoeuvre qui contraindra tous les gouvernements jusqu'en 2025 ! Et si nous avions augmenté la CRDS, recette en principe exclusivement affectée au remboursement de la dette sociale, comme d'ailleurs l'a toujours souhaité notre commission y compris dans sa précédente configuration, nous disposerions aujourd'hui de 9 milliards de ressources supplémentaires pour notre sécurité sociale. Ces 9 milliards sont constitués de la part de CSG prélevée sur le FSV et la branche famille et de la part du prélèvement social sur les revenus du capital antérieurement affectée au FRR.
En conclusion, dans le contexte très préoccupant des finances publiques et sociales de notre pays, notre commission devra concentrer cette année ses observations autour de deux messages simples mais essentiels :
- nous ne pouvons plus continuer dans la voie tracée depuis dix ans, nous devons nous interdire de transférer des prélèvements sociaux aux générations futures, par le maintien de déficits structurels élevés et par le biais d'une gestion différée de la dette ; le retour à l'équilibre est une priorité ;
- pour ce faire, nous devons sans tarder mobiliser les prélèvements nécessaires, en exploitant toutes les marges de manoeuvre et d'efficience encore disponibles - et il y en a - afin de préserver un modèle de protection sociale auquel nous sommes tous attachés et qui ne pourra survivre qu'avec une volonté très affirmée de mettre en place les recettes nécessaires à la couverture de besoins maîtrisés.
Annie David , présidente . - Un récent rapport du Conseil des prélèvements obligatoires a montré que si, à une certaine époque, les prélèvements obligatoires ont permis de réduire les écarts de niveau de vie au sein de la population, ce n'est plus le cas : les écarts se creusent aujourd'hui entre les différentes couches de la population. Or, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dit qu'une contribution commune est indispensable et qu'elle doit être également répartie entre tous les citoyens à raison de leurs facultés. Les 10 % des foyers les plus aisés voient leurs revenus augmenter, notamment du fait de la fiscalité sur le patrimoine, et l'écart entre les plus riches et les plus pauvres ne cesse de se creuser. Il y a nécessité de revoir aujourd'hui ces prélèvements pour que chacun contribue à la mesure de ses revenus.
René-Paul Savary . - Le bilan et le constat présentés sont difficilement contestables. Il faudra bien sûr trouver des recettes supplémentaires mais aussi s'acharner à rechercher des sources d'économie. Il n'est plus possible de financer notre modèle social à crédit. Notre commission pourrait se pencher sur le moyen d'être un peu plus efficient dans la gestion de certaines branches.
René Teulade . - Nous n'avons jamais trouvé l'équilibre entre l'économie et la démarche philosophique de notre système, à savoir un système qui repose à la fois sur des prescriptions libéralisées et des prestations socialisées. Il est aujourd'hui nécessaire de s'attaquer aux prescriptions, aussi bien du côté des prescripteurs que des consommateurs. Plusieurs moyens ont été utilisés pour essayer de modifier les comportements. Nous étions arrivés, en 1992, à un accord avec toutes les professions de santé ; il consistait à fixer les rémunérations pendant un certain nombre d'années, à stabiliser les tarifs et les dépenses jusqu'à la réduction du déficit alors accumulé de 17 milliards de francs. Un tel résultat est impossible à réaliser sans le consentement des différents acteurs.
Muguette Dini . - Ce débat est une chance pour le Sénat car il permet d'avoir une vraie vue d'ensemble. Nous arrivons à une période où il va réellement falloir, outre l'augmentation des prélèvements sociaux, opérer une vraie révolution dans notre système de protection sociale. N'est-il pas temps de modifier les comportements de tous les acteurs ? Peut-on continuer à être aussi inconscient du système dont tous profitent ? Le système du tiers payant qui permet dans les faits le non-paiement des médicaments par le patient est à cet égard peu pédagogique même si j'en comprends l'intérêt pratique. Si l'on ne fait rien, les déficits vont continuer à s'accumuler et les jeunes générations commencent déjà à nous le reprocher.
Annie David , présidente . - Le problème n'est pas seulement du côté des patients. Certains prescripteurs, par exemple, pourraient éviter les dépassements d'honoraires.
Christiane Demontès . - Le débat de cette année doit permettre d'aller au bout des discussions et de la réflexion. Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires montre que notre système creuse les inégalités entre ceux qui ont beaucoup et ceux qui ont des difficultés, notamment certaines classes moyennes aujourd'hui tirées vers le bas. Notre système est fondé sur la solidarité : on paie selon ses moyens et on consomme selon ses besoins. Or, on est en train de s'écarter aujourd'hui de cela. Il existe pourtant des solutions, il faut être courageux. Il y a par exemple des niches inutiles dans leurs objectifs et très chères. Les exonérations des charges sociales créées pour favoriser l'emploi doivent être remises à plat, il faut regarder ce qui favorise l'accès à l'emploi des jeunes et des seniors et ce qui encourage les effets d'aubaine. Un rapport non publié de Jean-Luc Tavernier fait un état des lieux assez éloquent sur l'efficacité de ces mesures. On ne pourra s'exonérer de ce débat ou alors on choisit de renvoyer nos dettes aux générations futures.
Yves Daudigny , rapporteur général . - La santé est au coeur de notre dispositif de protection sociale. Certes, des gains de performance existent et il y a des comportements individuels à faire modifier et évoluer. Mais les dépenses progressent plus vite que le PIB car on se soigne plus et mieux : les dépenses de santé qui représentaient 3 % du PIB après la guerre, en représentent 12 % aujourd'hui. Les cataractes, les prothèses se multiplient, les cancers, les maladies cardio-vasculaires, le diabète sont mieux pris en charge. Or, il y a danger sur le fondement même de notre système de mutualisation des risques. Comment éviter que certains jeunes, dont on ne rembourse qu'à 55 % les dépenses courantes, n'aient pas le souhait de sortir du système ? De nouvelles recettes, de l'ordre de 10 milliards, sont donc nécessaires. Le précédent rapporteur général, Alain Vasselle, avait proposé à plusieurs reprises une augmentation de la CRDS mais il n'avait pas été suivi par le Gouvernement. Si la CRDS avait été augmentée, la Cades n'aurait pas eu besoin de la CSG prélevée à d'autres branches, et l'on se trouverait dans une spirale moins négative aujourd'hui. L'amélioration de la situation économique ne peut que permettre une stabilisation des déficits, c'est dire si la situation est préoccupante.