Allez au contenu, Allez à la navigation



Les projets européens de réforme de Schengen et du droit pénal

20 janvier 2012 : Les projets européens de réforme de Schengen et du droit pénal ( rapport d'information )

B. LE PROJET DE RÉFORME DE L'ESPACE SCHENGEN

La délégation a interrogé l'ensemble de ses interlocuteurs sur le processus de réforme des règles de l'espace Schengen, engagé par la commission européenne à la suite de la demande des autorités françaises et italiennes.

L'ESPACE SCHENGEN : « UNE DES GRANDES PROMESSES DE L'UNION EUROPÉENNE » (B. GEREMEK)

La France et la République fédérale d'Allemagne ont signé à Sarrebrück en juillet 1984 un accord relatif à la suppression graduelle des contrôles sur leur frontière commune. Ces deux Etats sont rapidement rejoints par la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, et les cinq Etats signent, le 14 juin 1985, l'Accord de Schengen, par lequel ils s'engagent à mettre en oeuvre les mesures nécessaires pour assurer la libre circulation des personnes : « en matière de circulation des personnes, les parties chercheront à supprimer les contrôles aux frontières communes et à les transférer à leurs frontières externes. A cette fin, elles s'efforcent préalablement d'harmoniser, si besoin est, les dispositions législatives et réglementaires relatives aux interdictions et restrictions qui fondent les contrôles et de prendre des mesures complémentaires pour la sauvegarde de la sécurité et pour faire obstacle à l'immigration illégale des ressortissants d'Etats non membres des Communautés européennes » (article 17 de l'Accord).

Le 19 juin 1990, ces cinq Etats signent la Convention d'application de l'Accord de Schengen, destinée à définir les mesures concrètes permettant la mise en place des objectifs fixés en 1985. Entrée en vigueur en 1995, cette convention permet d'abolir les contrôles aux frontières intérieures entre les Etats signataires et de créer une frontière extérieure où sont effectués les contrôles d'entrée dans l'espace Schengen. Des règles communes en matière de visas, de droit d'asile et de contrôles aux frontières externes sont adoptées afin de permettre la libre circulation des personnes au sein des pays signataires dans des conditions préservant l'ordre public.

Les cinq Etats fondateurs ont été progressivement rejoints par la quasi-totalité des Etats-membres, seules la Bulgarie, la Roumanie et Chypre n'étant pas encore membres à part entière de l'espace Schengen. L'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie dans l'espace Schengen ont été bloquées en septembre 2011 du fait de l'opposition des Pays-Bas et de la Finlande à cette entrée. Par ailleurs, le Royaume-Uni et l'Irlande ne sont pas parties à l'Accord mais disposent d'un droit de « participation sélective » (ou d'« opt in ») aux politiques mises en oeuvre. En outre, l'espace Schengen inclut également trois Etats non membres de l'Union européenne : la Norvège, l'Islande, et, depuis février 2008, la Suisse, bénéficient du statut de pays associé. Le Lichtenstein devrait bientôt s'y ajouter.

En 1997, « l'acquis de Schengen » a été introduit dans les traités européens par le traité d'Amsterdam, des solutions particulières étant aménagées pour le Danemark, le Royaume-Uni et l'Irlande. Cette communautarisation a permis de clarifier le droit applicable et d'accroître le contrôle démocratique sur les mesures prises (particulièrement s'agissant des matières intégrées dans le « premier pilier » : visas, asile, immigration et politiques liées à la libre circulation des personnes, la coopération policière et judiciaire pénale relevant quant à elle du régime intergouvernemental du « troisième pilier »). Par la suite, le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, a aboli la structure par piliers de la législation de l'Union européenne.

Les politiques mises en oeuvre au titre de la coopération Schengen concernent principalement :

- la suppression des contrôles des personnes aux frontières intérieures ;

- un ensemble commun de règles applicables aux personnes traversant les frontières extérieures des Etats-membres ;

- l'harmonisation des conditions d'entrée et des visas pour les courts séjours ;

- le principe de la responsabilité d'un seul Etat pour examiner une demande d'asile ;

- l'amélioration de la coopération policière, notamment par la reconnaissance d'un droit d'observation transfrontalière et d'un droit de poursuite ainsi que par l'échange d'informations et la mise en place d'une agence européenne - Europol - chargée d'apporter un soutien aux Etats-membres dans leur lutte contre les formes les plus graves de délinquance ;

- le renforcement de la coopération judiciaire, via notamment un système d'extradition plus rapide (qui a par la suite donné naissance au mandat d'arrêt européen), l'instauration d'un principe de reconnaissance mutuelle en matière d'exécution des jugements répressifs et la mise en place, en 2002, d'Eurojust, organe chargé d'améliorer la coordination des enquêtes et des poursuites judiciaires entre les autorités compétentes des Etats-membres chargées de traiter les affaires de criminalité organisée transfrontalière ;

- enfin, l'élaboration et le développement d'un système d'information commun (le système d'information Schengen - « SIS »).

L'espace Schengen symbolise également la mise en place d'un vaste espace de liberté pour 400 millions de personnes, au sein d'un continent longtemps meurtri par des conflits séculaires. L'élargissement de l'espace Schengen aux anciens pays du bloc de l'Est en décembre 2007 a concrétisé l'appartenance des habitants de ces pays à la citoyenneté européenne. Enfin, la libre circulation des personnes favorise le dynamisme économique et culturel de l'Europe et contribue à la création d'une identité européenne.

La suppression des contrôles aux frontières intérieures à l'espace Schengen a rendu nécessaire la mise en oeuvre de « mesures compensatoires » destinées à assurer la bonne coopération et la coordination entre les services de police et les autorités judiciaires et à préserver la sécurité intérieure des Etats-membres.

Le système d'information Schengen (SIS) constitue la pièce maîtresse de ce dispositif. Il s'agit d'une base de données, constituée par un système central interconnecté avec des bases de données nationales et destinée à assurer la libre circulation de l'information entre les Etats-membres. Y figurent des informations relatives à un certain nombre de personnes (personnes recherchées à des fins d'extradition, étrangers extracommunautaires signalés à des fins de non-admission, personnes disparues ou devant être mises sous protection, personnes recherchées par l'autorité judiciaire, etc.) et de biens (véhicules, armes à feu, documents vierges, etc.).

En 2001, la Commission européenne a reçu mandat du Conseil afin de développer un système de deuxième génération, dénommé « SIS II », permettant la mise en oeuvre de nouvelles fonctionnalités (accès aux photographies et empreintes digitales notamment). Ce projet, qui a connu une série de retards importants liés à des problèmes techniques, n'a toujours pas vu le jour (ce qui a rendu nécessaire la mise en place d'un système « SIS I + » afin de pouvoir connecter les nouveaux Etats-membres en 2007).

Enfin, s'agissant des dispositifs d'évaluation mis en oeuvre, deux projets de texte du Conseil destinés à établir un mécanisme d'évaluation de l'application de l'acquis de Schengen dans l'ensemble des Etats-membres ont été repoussés par le Parlement européen en octobre 2009, au motif, notamment, que ni lui ni les Etats-membres n'y étaient suffisamment associés.

En effet, en réponse à la demande des autorités françaises et italiennes, la Commission a évoqué, le 4 mai 2011, un mécanisme permettant de rétablir des contrôles aux frontières internes dans des circonstances exceptionnelles.

Les ministres de l'Intérieur des 27 se sont réunis le 12 mai 2011 à Bruxelles pour discuter de cette question, au moment où était annoncée la décision des autorités danoises de rétablir les contrôles douaniers dans certaines zones frontalières avec l'Allemagne et la Suède. Cette discussion a conduit les Etats membres, d'une part à réaffirmer le bien-fondé de l'espace Schengen et le caractère inacceptable des décisions unilatérales de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, d'autre part à souligner la nécessité de clarifier les règles de l'espace Schengen.

La commission européenne a adopté le 16 septembre une communication intitulée « Gouvernance de Schengen - Renforcer l'espace sans contrôle aux frontières intérieures », ainsi que deux propositions : l'une visant à renforcer le mécanisme d'évaluation de Schengen (révisant une proposition formulée en 2010), l'autre visant à établir un mécanisme pour la réintroduction coordonnée des contrôles aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles (modifiant le « code frontières Schengen »).

1. Une nouvelle procédure d'évaluation

En ce qui concerne l'évaluation, la proposition de la Commission européenne12(*) transformerait l'approche actuelle intergouvernementale d'évaluation par des pairs en une évaluation communautarisée.

Plusieurs interlocuteurs de la délégation ont souligné que l'actuel mécanisme d'évaluation du fonctionnement de Schengen, fondé sur la pratique intergouvernementale, était inopérant. La prise en compte des résultats de l'évaluation repose en effet, en dernier ressort, sur la volonté de l'Etat auquel il est reproché un manquement dans l'application des règles de remédier à ce dysfonctionnement.

La nouvelle procédure d'évaluation proposée par la Commission prendrait notamment la forme de visites de suivi, annoncées ou inopinées, dans un État membre, effectuées par des équipes dirigées par la Commission et composées d'experts d'autres États membres et de Frontex, afin de contrôler l'application des règles de Schengen et de faire des recommandations. Les autorités françaises ont également proposé la création d'un corps d'inspecteurs européens.

En outre, un « bilan de santé de Schengen » serait réalisé deux fois par an, avec un débat au Conseil et au Parlement européen sur le fonctionnement de l'espace.

La proposition de la Commission relative à l'évaluation est étroitement liée à la proposition de réforme du Règlement Schengen. En effet, la nouvelle procédure d'évaluation pourrait, en dernier ressort, aboutir à un rétablissement-sanction des contrôles à certaines frontières intérieures, décidé soit par la commission, soit par les Etats membres eux-mêmes (mais, dans ce cas, pour une durée très limitée).

L'adoption de ce nouveau règlement achoppe sur un point de procédure soulevé par le service juridique du Conseil, comme l'a indiqué à la délégation M. Julian Schutte, directeur général adjoint du service juridique du Conseil. En effet, la Commission s'appuie sur l'article 77 point 2 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui prévoit que « le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire », adoptent des mesures relatives à la gestion des frontières. Dès lors, le Parlement est co-décisionnaire. Au contraire, le service juridique du Conseil a estimé que la mise en place d'un mécanisme d'évaluation ressortit à l'article 70, qui prévoit que « le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures établissant des modalités par lesquelles les États membres, en collaboration avec la Commission, procèdent à une évaluation objective et impartiale de la mise en oeuvre, par les autorités des États membres, des politiques de l'Union ».

2. Une nouvelle procédure pour le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures

Le chapitre 2 du titre III du code Schengen actuel permet déjà aux autorités nationales de réintroduire exceptionnellement et temporairement des contrôles aux frontières en cas de menace grave contre l'ordre public et la sécurité intérieure. Les Etats membres ont déjà usé de cette faculté à 26 reprises.

La réponse de la Commission à la demande formulée par les ministres de l'Intérieur de l'Union le 12 mai 2011 consiste en une réforme comportant deux aspects.

D'abord, la proposition13(*) introduit, au sein des « menaces graves pour l'ordre public ou la sécurité intérieure » justifiant le rétablissement des contrôles, la notion de « manquement sérieux dans le contrôle aux frontières extérieures ou les procédures de retour » ainsi que, à un niveau supérieur de gravité, de « graves manquements persistants dans le contrôle aux frontières extérieures ou les procédures de retour ». Toutefois, la mesure de rétablissement des frontières devra être proportionnée au manquement et n'intervenir que si des actions moins contraignantes n'ont pu aboutir : assistance technique et financière de la Commission, des États membres, de FRONTEX, etc.

Ensuite, la Commission propose la communautarisation de l'ensemble des procédures de rétablissement des contrôles, sous sa propre autorité. La Commission estime en effet que la décision de réintroduire des contrôles aux frontières devrait être prise au niveau européen, afin d'éviter des décisions abusives de la part de certains Etats, telles que les mesures prises au cours de l'été 2011 par le Danemark sans information ni concertation. Elle propose donc que toute décision relative à la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en raison d'événements prévisibles soit prise au niveau européen sur la base d'une proposition faite par elle-même, appuyée par une majorité qualifiée d'experts des États membres. Les contrôles seraient autorisés à des frontières désignées pour une période renouvelable de 30 jours.

De même, en cas d'urgence nécessitant une réaction immédiate (une attaque terroriste, par exemple), les États membres pourraient certes toujours prendre des décisions unilatérales pour réintroduire les contrôles, mais seulement pour une période ne dépassant pas 5 jours, après quoi une décision au niveau de l'UE serait prise, sur proposition de la Commission, afin d'autoriser une éventuelle prorogation.

3. La prise en compte des flux migratoires d'importance exceptionnelle

La proposition de la Commission fait suite à une demande de la France et de l'Italie à la suite de l'arrivée importante de migrants en provenance de Tunisie au printemps 2011. La Commission l'a prise en compte dans un des considérants de la proposition de réforme du Code Schengen, en évoquant le cas où « un grand nombre de ressortissants de pays tiers franchissent la frontière extérieure d'un ou de plusieurs États membres ». En effet, selon les termes de la proposition, « une augmentation forte et inattendue des mouvements secondaires de ressortissants de pays tiers en situation irrégulière sur le territoire d'un ou de plusieurs autres États membres peut en résulter ».

Toutefois, la proposition souligne que cette circonstance ne peut justifier un rétablissement des contrôles aux frontières que « si les circonstances sont susceptibles de représenter une menace sérieuse pour l'ordre public ou la sécurité intérieure au niveau de l'Union ou à l'échelon national ». Ainsi, comme Cecilia Malmström, commissaire européenne aux affaires intérieures, l'a confirmé devant la délégation, un flux migratoire ne constitue pas en lui-même une menace pour la sécurité. Ce n'est que dans certaines circonstances qu'il peut devenir une telle menace, et justifier en tant que tel des mesures aussi sérieuses qu'un rétablissement des contrôles aux frontières. L'ensemble des membres de la délégation a approuvé cette approche.

De fait, le cas du franchissement de la frontière extérieure par un grand nombre de ressortissants de pays tiers n'est pas repris explicitement dans le dispositif du règlement : il ne constitue qu'une sous-catégorie de la « menace sérieuse pour l'ordre public ou la sécurité intérieure ». Il en résulte un certain paradoxe : le phénomène à l'origine de la réforme se retrouve à la marge de la proposition de la Commission, dans un simple considérant.

Mme Catherine Tasca a souligné, en particulier lors de l'entretien avec Mme Cécilia Malmström, commissaire en charge des affaires intérieures, que la présence de la notion de « flux migratoire de grande ampleur » ne devrait sans doute pas figurer au sein d'une proposition de réforme consacrée au rétablissement des frontières en cas de menace contre l'ordre public.

4. Un accord difficile mais absolument nécessaire
a) Des États-membres très réticents

La majorité des Etats-membres, dont la France, ont exprimé des réticences sur cette approche de la Commission, qui prévoit la communautarisation de prérogatives qu'ils détiennent actuellement et dont ils considèrent n'avoir usé qu'avec discernement. Le Conseil estime également que la communautarisation des procédures de rétablissement des frontières intérieures enfreint le principe de subsidiarité et que ce rétablissement, s'il est une sanction décidée par les Etats-membres (pour 5 jours) ou par la Commission, va à l'encontre des traités, qui prévoient que seule la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) dispose d'un pouvoir de sanction.

En outre, la question du contrôle des frontières extérieures constitue un sujet très sensible pour les pays membres et pour les institutions européennes. La création de l'espace de libre circulation par le traité de 1985, avec son corollaire le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union, n'a pas eu pour conséquence une communautarisation des frontières extérieures, que les pays concernés continuent à gérer pour le compte des autres pays de l'espace Schengen.

b) Le déficit de « gouvernance » et la crise de Schengen

L'absence de procédures de gestion commune, tant des frontières extérieures que des procédures de rétablissement des frontières intérieures, constitue selon les autorités françaises et la Commission le problème de la «Gouvernance de Schengen », auquel les réponses à apporter sont loin de faire l'unanimité.

S'il est vrai que, comme l'a souligné devant la délégation M. Carlos Coelho, rapporteur à la commission « LIBE » du Parlement européen des propositions de la commission en la matière, il est indispensable d'établir un « regard européen » sur la gestion des frontières, il semble que la proposition de la Commission soit inacceptable pour la grande majorité des Etats.

Or, les événements du printemps dernier ont ouvert une véritable crise de l'espace Schengen, en posant la question de la volonté des Etats de préserver l'acquis dans un contexte politique d'anxiété vis-à-vis des flux migratoires en provenance des Etats tiers. La réaction du Danemark, et, dans une moindre mesure, de la France, a ainsi montré que la volonté de contrôler les arrivées de ressortissants des pays tiers pouvait, dans le cadre juridique actuel, remettre en cause la libre circulation des citoyens au sein de l'espace Schengen. Les Etats-membres craignent également que la Grèce reste impuissante à contenir les flux provenant de la Turquie, les autorités turques refusant pour le moment de signer un accord de réadmission avec l'Union européenne.

Comme il est peu probable que les flux migratoires à destination de l'Europe diminuent à brève échéance, il existe donc un risque réel que des brèches de plus en plus fréquentes finissent par avoir raison de l'espace de libre-circulation. C'est dans ce contexte qu'il convient d'interpréter la vigueur de la réaction de la Commission, qui ne conçoit le salut de Schengen que dans une avancée vers davantage de communautarisation.

M. Christian Cointat a ainsi estimé que permettre aux Etats de rétablir plus fréquemment les contrôles aux frontières constituerait un coûteux retour en arrière.

M. Jean-Yves Leconte a également souligné que les accords de Schengen constituaient, avec l'euro, un des deux grands symboles de la construction européenne. Il a également rappelé qu'il existait de fortes divergences entre les pratiques de délivrance des visas Schengen entre les Etats-membres, qui appelaient davantage d'harmonisation.

Parallèlement, la crise de l'espace Schengen pose, selon certains membres de votre délégation, la question de la fermeture de l'Europe aux migrations en provenance de pays tiers. Si « Schengen » est synonyme, pour la plupart des citoyens européens, de liberté de circulation, il renvoie sans doute davantage, pour les ressortissants des Etats tiers et pour les citoyens de l'Union qui entretiennent des liens avec ces ressortissants, à la notion d'« Europe forteresse ». Ainsi que l'a souligné M. Jean-Pierre Michel, l'espace Schengen doit être un espace de liberté, non un espace de répression.

Mme Esther Benbassa a, quant à elle, estimé que l'Europe ne devait pas céder aux tentations souverainistes de certains de ses Etats-membres.

Enfin, selon M. Christophe Béchu, s'il faut à tout prix éviter d'instrumentaliser politiquement Schengen, la proposition de la commission va trop loin dans le sens de la communautarisation.


* 12 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'un mécanisme d'évaluation destiné à contrôler l'application de l'acquis de Schengen : COM(2010)0624.

* 13 http://www.senat.fr/europe/textes_europeens/e6612.pdf