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Sur les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe au cours de la première partie de la session ordinaire - 2012

23 février 2012 : sur les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe au cours de la première partie de la session ordinaire - 2012 ( rapport d'information )

C. GARANTIR L'AUTORITÉ ET L'EFFICACITÉ DE LA CONVENTION EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME

Depuis son entrée en vigueur en 1953, la Convention européenne des droits de l'Homme est présentée comme un des mécanismes de protection des droits de l'Homme les plus efficaces, comme en témoigne l'augmentation constante du nombre de recours auprès de la Cour de Strasbourg. L'afflux de dossiers a contribué à une explosion du nombre d'affaires pendantes : 86 000 en 2006, plus de 160 000 aujourd'hui. L'Italie, la Pologne, la Roumanie, la Russie, la Turquie et l'Ukraine représentent près de 70 % de l'ensemble des requêtes introduites devant la Cour. Le Protocole n° 14 additionnel à la Convention européenne des droits de l'Homme, censé résoudre le problème de l'engorgement, s'est avéré, à cet égard, insuffisant.

Afin de garantir l'efficacité de ce système et limiter notamment la multiplication des requêtes, la commission des questions juridiques et des droits de l'Homme a présenté devant l'Assemblée parlementaire un rapport présentant plusieurs pistes de travail.

Relevant que le mécanisme de contrôle de la Cour est subsidiaire, la résolution adoptée prévoit d'accroître l'efficacité des voies de recours interne. Les parlements nationaux ont, à cet égard, un rôle déterminant à jouer. Les résolutions 1516 (2006) et 1823 (2011) de l'Assemblée parlementaire avaient déjà insisté sur ce point. Le texte adopté appelle les parlements nationaux à créer des structures internes adéquates, afin d'assurer le suivi rigoureux et régulier du respect par les États de leurs obligations internationales en matière de droits de l'Homme.

Mme Arlette Grosskost (Haut-Rhin - UMP), présidente de la délégation française, a souligné, à ce titre, l'importance du principe de subsidiarité, véritable garantie de l'efficacité de la Cour :

« Le sujet que nous abordons maintenant, derrière son apparente technicité, est probablement l'un des plus importants de notre session.

La Cour n'est pas seulement le fleuron du Conseil de l'Europe, elle est l'organe qui assure l'effectivité de ses missions : respect de l'Etat de droit, de la démocratie et des droits fondamentaux. A ce titre, je félicite Mme Bemelmans-Videc pour la qualité de son rapport qui aborde sans concessions les enjeux auxquels nous sommes confrontés dans cette nécessaire réforme de la Cour pour que notre système conventionnel puisse garder son efficacité.

Je souhaiterais néanmoins, dans le peu de temps qui nous est imparti, centrer mon intervention sur l'un des points abordés par le rapport : le rôle des parlements nationaux pour garantir l'efficacité du contrôle conventionnel effectué par la Cour.

Dans un premier temps, je déplore, au même titre que la rapporteure, l'absence d'association réelle de notre Assemblée au processus de réforme initié à Interlaken et poursuivi à Izmir.

Comment peut-on sérieusement penser que la réforme de la Cour n'intéresse que nos exécutifs alors que le contrôle conventionnel implique également la mise en place du principe de subsidiarité, cher à Jean-Paul Costa, l'ancien président de la Cour ?

Comment ne pas associer notre Assemblée, à l'origine de la création de la Cour, mais surtout directement en prise avec chaque parlement des 47 États membres puisque composée de délégations de parlementaires nationaux, à une réforme qui sera sans véritable efficience si ceux qui la porteront ne participent pas aux réunions de préparation ?

Quelle portée dès lors, quel poids donner à la réforme ?

Je soutiens donc la rapporteure lorsqu'elle souhaite que l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe soit directement impliquée, par exemple, à travers sa commission des affaires juridiques, sa présidence et celle des présidents des 47 délégations, au processus de réforme de la Cour.

En outre, cette nécessaire association prend tout son sens dès lors que l'on tient compte du rôle que chaque parlement national devra prendre pour donner toute sa portée à l'existence d'un ordre public européen.

Le principe de subsidiarité, tel qu'entendu par ses promoteurs, pose le principe que la Cour n'a à se prononcer qu'en dernière instance, une fois les voies de recours internes épuisées, s'il y a violation de la Convention européenne de sauvegarde des libertés fondamentales et du respect des droits de l'Homme.

C'est justement là que réside l'originalité du principe !

Le respect du principe de subsidiarité consiste donc à ne plus donner de rôle à la Cour si la Convention était respectée en amont par les États membres.

Dans un monde juridique idéal, la Cour ne souffrirait donc plus d'un surcroît de requêtes mais à l'inverse de leur absence ! Nous en sommes malheureusement encore loin, très loin ! Pourtant, la première marche vers ce monde idéal n'est-elle pas que les parlements nationaux assurent un contrôle conventionnel, en amont, des lois qu'ils votent ? Et la seconde, qu'ils tirent les conséquences utiles de la res interpretata par la Cour dans ce contrôle conventionnel des lois, en amont ?

Cela suppose, à la fois, de bouleverser nos habitudes juridiques et d'accepter pleinement la coopération juridique qu'implique la naissance d'un ordre juridique européen.

Cela suppose d'établir un dialogue patient entre les différents organes qui sont à la source de cet ordre public européen. »

L'indispensable autodiscipline des juridictions nationales a également été soulignée par Mme Maryvonne Blondin (Finistère - SOC) :

« Le système européen de protection des droits de l'Homme paraît aujourd'hui à la croisée des chemins. Il est régulièrement l'objet de critiques, notamment du fait de la lenteur des procédures devant la Cour européenne des droits de l'Homme.

A mon sens, l'adhésion prochaine de l'Union européenne à la Convention devrait servir de moteur pour poursuivre sur la voie des réformes. En effet, l'entrée en vigueur du protocole n°14, bien qu'attendue de longue date, ne semble pas avoir produit tous les résultats que nous pouvions espérer : elle n'a pas suffisamment permis de désengorger la Cour.

Pourtant, le système européen de protection des droits de l'Homme reste plus que jamais nécessaire, surtout en ces temps de crise et d'incertitudes - des temps marqués, de-ci, de là, par une montée inquiétante des populismes. Il serait dommage de se priver d'un outil aussi formidable, qui avait été créé dès l'origine pour prévenir le retour du péril totalitaire. Je rappelle les mots de Pierre-Henri Teitgen, rapporteur du projet de Convention européenne des droits de l'Homme : « Il faut créer par avance, au sein de l'Europe, une conscience qui sonne l'alarme. », soulignant que seule une juridiction propre à l'Europe pourrait jouer un tel rôle.

Quelles solutions pourrions-nous retenir pour améliorer l'efficacité, aujourd'hui contestée, du système européen de protection des droits de l'Homme ? Le rapport rappelle à juste titre l'importance du principe de subsidiarité dans l'architecture du dispositif. C'est en premier lieu aux autorités des États contractants, et non à la Cour, qu'il incombe de garantir le respect des droits consacrés par la Convention. Autrement dit, pour reprendre les termes de l'ancien président de la Cour, Jean-Paul Costa : « Ce n'est qu'en cas de défaillance des autorités nationales que [la Cour] peut et doit intervenir ». Cela signifie que le système gagnerait grandement en efficacité aujourd'hui si les États veillaient déjà, à leur niveau, à mieux appliquer les principes de la Convention à tous les échelons. Cela permettrait à la Cour de se concentrer sur les cas les plus graves de violation des droits de la Convention.

La mise en place d'une telle autodiscipline au sein des États membres nécessite d'améliorer les voies de recours internes ou l'exécution des arrêts de la Cour. Mais elle nécessite aussi la mise en place d'une plus grande collaboration entre le Conseil de l'Europe, la Cour et les États membres.

Je regrette que le rapport n'insiste pas davantage sur la nécessaire formation des juges, des procureurs et des avocats auprès du Conseil de l'Europe ou la sensibilisation de certains agents de l'Etat et des parlementaires aux principes de la Convention.

J'insiste enfin sur un dernier point : celui de l'indépendance de la justice. Les citoyens ne pourront jamais faire valoir correctement leurs droits dans l'Etat dans lequel ils vivent si la justice est à la solde du pouvoir. Voilà un élément qui pourrait faciliter le désengorgement de la Cour. »

M. Jean-Paul Lecoq (Seine-Maritime - GDR), intervenant au nom du groupe GUE, a insisté sur le rôle essentiel des parlements nationaux en vue de permettre à la Cour de continuer son activité :

« Au nom de mon groupe, je félicite la rapporteure pour la qualité de son travail sur un sujet difficile, tant par sa technicité que par ses enjeux.

La Cour européenne des droits de l'Homme ne revêt pas qu'une importance cruciale pour la visibilité du Conseil de l'Europe auprès des profanes : elle incarne le « patriotisme constitutionnel » que Jürgen Habermas appelait de ses voeux dans Après l'Etat-nation. Une nouvelle constellation politique.

Par « patriotisme constitutionnel », j'entends la manière dont le philosophe allemand pense les nouvelles figures de la démocratie, en oubliant temporairement nos appartenances nationales contingentes et historiques pour ne s'attacher qu'aux figures abstraites que sont les principes démocratiques, tels que le respect des droits fondamentaux et la prééminence de l'Etat de droit.

Si la philosophie habermassienne est clairement inspirée de l'attachement du peuple allemand à sa loi fondamentale, qui définit le respect des droits de l'Homme comme un socle indispensable, conséquence des atrocités de la Seconde guerre mondiale, elle répond également aux principes qui ont fondé la création du Conseil de l'Europe.

C'est pourquoi, derrière les enjeux juridiques qui sous-tendent la réforme de la Cour, je souhaite m'attacher aux principes philosophiques auxquels notre appartenance au Conseil de l'Europe nous amène à souscrire. La réforme de la Cour ne nous conduit-elle pas à poser un nouvel ordre constitutionnel européen, qui s'imposera à nos constitutions nationales ?

Lorsque la Cour limite le contrôle du Conseil constitutionnel français -  il en est de même pour les autres cours constitutionnelles des États membres - sur les validations législatives, en lui imposant de se référer aux « motifs impérieux d'intérêt général », ne s'impose-t-elle pas comme la seule et véritable Cour constitutionnelle ?

Loin de regretter l'émergence d'un ordre public européen, d'un « patriotisme constitutionnel » qui s'imposerait à nos souverainetés juridiques, je me réjouis de son émergence. Toutefois, je souhaite rappeler que la réforme sur laquelle nous nous prononçons doit être entièrement pensée et validée par les représentants que nous sommes, et pas par nos seuls gouvernements.

Le groupe pour la Gauche unitaire européenne propose même d'aller plus loin. Si nous reconnaissons que nous dessinons aujourd'hui un nouvel ordre constitutionnel, de portée universelle et amené à remplacer les formes de citoyenneté traditionnelles, nous devons engager un débat d'ampleur dans nos parlements nationaux. Or, jusqu'à présent, la réforme de la Cour n'a pas eu droit à la publicité qui aurait dû être la sienne.

Les 800 millions de citoyens que nous représentons doivent être associés aux enjeux de la réforme. Il ne s'agit pas de les sensibiliser à sa mise en forme technique, bien entendu, mais aux avantages qu'ils retireront d'un système conventionnel qui garantira leurs droits ainsi que les principes démocratiques. Cette réforme ne peut se faire sans les citoyens européens, sauf à faire oublier, comme l'énonçait Montesquieu dans De l'Esprit des lois, que ce qui distingue la République des autres formes de régimes politiques, c'est justement l'amour de cette même République. L'amour des citoyens pour leurs institutions n'est pas inné. Il se transmet !

Je crois que dans l'ensemble des pays du Conseil de l'Europe, à des degrés différents, nous sommes à un tournant démocratique. Il nous faut dès lors donner à nos institutions la publicité qu'elles méritent. Osons le « patriotisme constitutionnel » et osons-le ailleurs que dans l'obscurité des comités techniques ! »

M. Jean-Pierre Michel (Haute-Saône - SOC) a lui aussi insisté sur le rôle essentiel des parlements nationaux, face notamment, aux nouvelles menaces qui pèsent sur la Cour et la Convention européenne des droits de l'Homme :

« Monsieur le Président, mes chers collègues, au terme de la lecture de l'excellent rapport de notre commission, une pointe de découragement peut nous saisir.

En effet, si la question de l'amélioration du fonctionnement de la Cour est au coeur des préoccupations du Comité des Ministres et de notre Assemblée, je constate qu'aux effets d'annonce liés à l'organisation d'une conférence sur le sujet succèdent généralement des mesures relativement modestes au regard de l'ampleur du chantier.

Je souscris donc pleinement aux objectifs des projets de recommandation et de résolution de notre commission : la Cour a besoin de manifestations de soutien éloquentes. Soyons clairs : il ne s'agit pas seulement de garantir son autorité et son efficacité ou de lutter contre la surcharge des requêtes ; il s'agit de la préserver tant elle ne semble plus totalement faire l'unanimité comme nous venons encore de l'entendre.

J'observe avec une certaine inquiétude le débat qui se déroule à ce sujet au Royaume-Uni, pays dont la tradition libérale ne saurait pourtant être remise en cause et qui fut le premier à ratifier la Convention européenne des droits de l'Homme. Qu'observons-nous pourtant, sinon une montée en puissance des partisans du retrait de la Convention européenne des droits de l'Homme suite aux arrêts Hirst et Greens mais, aussi, à la décision de la Cour d'empêcher l'extradition de 102 individus du territoire britannique ? L'opposition affichée à cette décision pourrait d'ailleurs rencontrer un certain écho dans d'autres États.

Qu'une commission ait été créée à Londres en vue d'étudier les modalités d'un abandon de la Convention européenne des droits de l'Homme et de l'adoption concomitante d'une charte des droits exclusivement britannique en dit long sur la crise de légitimité que traverse la Cour.

Sur ce point, les propos du ministre des Affaires européennes ce matin en commission et tout à l'heure ne m'ont nullement rassuré, car la Grande-Bretagne, qui n'a pas de contrôle de constitutionnalité, est réticente à accepter un contrôle international, celui de la Cour européenne des droits de l'Homme. La Cour met, en effet, en place un nouveau modèle de démocratie directe, au sein duquel un individu peut s'opposer à une législation, ce qui peut heurter les partisans de la démocratie parlementaire telle qu'elle existe en Grande-Bretagne.

C'est en ce sens que le renforcement du rôle des parlements nationaux est primordial, car les parlements représentent le peuple au nom duquel se construit la démocratie et sans lequel rien ne peut se construire.

Nos chambres doivent permettre de prévenir tout conflit entre les États et la Cour, en empêchant en amont toute violation conventionnelle - nous connaissons la Convention, nous connaissons la jurisprudence - et en incitant en aval les gouvernements à mieux appliquer les arrêts. La Cour sera d'autant plus forte que les parlements verront leur rôle renforcé dans ce domaine. »

M. Rudy Salles (Alpes-Maritimes - NC) a souhaité insister, dans son intervention, sur la question essentielle du respect de la chose interprétée :

« Permettez-moi, dans un premier temps, de saluer l'excellent rapport qui vient d'être présenté.

Si je souscris entièrement à l'ensemble des propositions qui y sont exposées, je souhaiterais plus précisément revenir sur la question de la chose interprétée et sur celle du principe de subsidiarité, questions sous-jacentes à toute réforme d'ampleur de la Cour qui ne soit pas une simple mesure cosmétique ou technique.

Le filtre des requêtes, par exemple, dont l'importance n'est pas à démontrer pour éviter l'engorgement de la Cour, reste une mesure technique vouée à disparaître une fois que les questions juridiques de fond qui sous-tendent la réforme de la Cour seront véritablement traitées. Par question juridique de fond, j'entends, bien entendu, le respect de la res interpretata et du principe de subsidiarité mais, également, j'entends que nous soyons pleinement conscients de ce à quoi nous nous engageons.

Que signifie le respect de la chose interprétée ? Quelles conséquences le respect de cette dernière aura-t-il sur notre souveraineté juridique nationale ? Quels avantages et inconvénients devons nous en retirer ?

Respecter le principe de la chose interprétée revient à dire que, pour une part, nous abandonnons notre souveraineté juridique en acceptant de conformer notre droit, sans avoir été initialement condamnés par la Cour, à une interprétation que la Cour a faite dans une espèce similaire. Pour prendre un exemple français, cela serait revenu à tirer les conséquences utiles de la condamnation de la Turquie dans deux espèces connexes relatives à la non-conventionnalité de son droit en matière de garde à vue pour réformer notre droit dans le sens que la Cour en avait donné - réforme qui est intervenue après que nous avons été effectivement condamnés dans une espèce nous concernant directement. Si, a priori, je suis favorable à une reconnaissance par nos gouvernements et nos parlements du principe de la chose interprétée, l'exemple mentionné met en évidence les difficultés qu'il y aura à lui donner une portée. Outre les réticences naturelles à chacun de nos ordres juridiques nationaux se pose plus précisément la question de la portée à donner à une interprétation dans un arrêt connexe. Dans le cas précité, il s'agissait d'un tribunal militaire d'exception alors que le cas français concernait le droit commun. De ce fait, il était légitime de penser que l'interprétation donnée par la Cour ne pouvait directement nous concerner.

Donner toute sa portée à la chose interprétée nécessitera donc très clairement une collaboration renforcée entre les ordres juridiques nationaux et la Cour - collaboration qui ne se fera ni sans moyens supplémentaires ni sans pédagogie.

Quant au principe de subsidiarité, il n'a pas de réelle effectivité si le principe de la chose interprétée ne devient pas la règle : comment, en effet, assurer un respect conventionnel en amont de nos lois si nous attendons d'avoir été expressément condamnés par la Cour ?

Dernier point, avec lequel je suis en très léger désaccord avec le rapport : on ne pourra pas faire l'économie de la réouverture du sujet des « questions préjudicielles » ; d'une part, parce qu'elles seront un moyen d'établir un véritable dialogue entre les instances nationales et la Cour ; d'autre part, parce que lorsque l'Union européenne aura adhéré à la Convention européenne de sauvegarde des libertés fondamentales et du respect des droits de l'Homme se posera nécessairement la question de la compatibilité des deux ordres juridiques ainsi que de leur complémentarité. »

Le texte adopté invite les parlementaires à examiner attentivement les rapports que les États membres sont tenus de remettre au Comité des Ministres quant à la mise en oeuvre nationale de certains points des déclarations d'Interlaken et d'Izmir.

La déclaration d'Interlaken du 19 février 2010 invite les États membres à tenir compte des développements de la jurisprudence de la Cour, notamment afin de considérer les conséquences qui s'imposent suite à un arrêt concluant à une violation de la Convention par un autre État partie lorsque leur ordre juridique interne soulève le même problème de principe.

La nécessaire amélioration de l'articulation entre traditions juridiques nationales et jurisprudence de la Cour a également été mise en avant. En particulier, elle a été soulignée par Mme Marietta Karamanli (Sarthe - SRC) dans son intervention :

« Le rapport rappelle bien que la Cour européenne des droits de l'Homme garantit à tous les citoyens d'un Etat membre signataire de la Convention européenne des droits de l'Homme le bénéfice d'un contrôle juridictionnel du respect des droits sur lesquels cet Etat s'est engagé.

Il s'agit là de l'expression d'une philosophie politique forte, au terme de laquelle l'Etat se soumet au droit, limite son pouvoir à l'égard des personnes et accepte le contrôle d'un juge indépendant situé au-delà de ses frontières.

La Cour est, en application de ce triple principe, unique et ouverte aux individus, et intervient en dernier ressort du contrôle juridictionnel interne des États signataires de la Convention.

Il faudrait néanmoins aller plus loin.

Les droits garantis par la Convention constituent un domaine en expansion, ce qui n'est certainement pas sans influer sur la nature et le volume des recours. Même si le rapport n'évoque pas précisément cette question, dans la plupart des États, en Europe comme dans le reste du monde, la revendication du respect des droits de l'Homme est certainement plus forte qu'hier.

Les domaines concernés sont à la fois quantitativement et qualitativement plus vastes.

Ainsi, le respect de la dignité, la lutte contre toutes les formes de discrimination, la protection du pluralisme des comportements, sont devenus des questions fortes où le droit sert à reconnaître les personnes dans leur individualité, y compris contre des habitudes étatiques, religieuses, communautaires ou familiales.

La justice européenne est appelée à accompagner la reconnaissance de droits construits pour une large part en dehors des États, mais que ceux-ci se sont engagés à reconnaître et à respecter. Nous ne pouvons que nous en féliciter.

Ma deuxième remarque concerne le caractère supranational de la Cour qui la porte peut-être à mieux reconnaître des droits que certaines traditions nationales ont du mal à admettre.

Prenons le cas de la France. En matière d'accès à un avocat dans le cadre d'une procédure pénale, selon la Cour, un accusé doit bénéficier de l'assistance d'un conseil lors de sa garde à vue. La loi française, qui prévoyait l'intervention d'un avocat limitée à un entretien confidentiel de 30 minutes en début de garde à vue, a dû évoluer en 2011 après que le Conseil constitutionnel français, saisi, eut jugé nécessaire son adaptation pour respecter les principes constitutionnels. Reste que la loi récemment adoptée, prévoyant des restrictions à l'intervention d'un avocat, jugées par certains comme significatives, pourrait, encore, ne pas être conforme à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

L'Etat, pour maintenir sa législation, se défend en invoquant une tradition juridique faite d'équilibre entre les droits de la personne mise en cause et la défense de l'ordre public.

D'autres exemples pourraient être cités et il est vraisemblable que la Cour européenne des droits de l'Homme sera à nouveau saisie de ces questions au travers de recours.

Il y a donc lieu de constater que l'augmentation du nombre de recours est aussi l'illustration d'un problème de fond relatif à l'articulation entre des traditions juridiques nationales revendiquées, un degré d'appropriation différent par les États des principes auxquels ils ont souscrit et des ajustements interprétatifs opérés par la Cour.

Mon dernier point concerne le contrôle des droits par les systèmes juridictionnels eux-mêmes. L'effectivité des droits passe d'abord, et le rapport le souligne à juste titre, par un contrôle juridictionnel interne qui doit être prééminent. Or les systèmes juridictionnels varient d'un Etat à l'autre. Par ailleurs le droit devient, quantitativement, toujours plus important.

La place et le rôle incontestés de la Cour européenne des droits de l'Homme doivent le rester. Des moyens conséquents doivent être alloués en vue de rendre l'action de la Cour plus efficace et tout aussi efficiente.

De façon plus générale, le droit doit retrouver le sens initial qu'il a eu en Occident et en Europe, à savoir qu'il doit exprimer la justice et pas seulement une norme formelle de fonctionnement. »

M. Jean-Marie Bockel (Haut-Rhin - UCR) a, de son côté, rappelé dans son intervention les propositions qu'il avait formulées à la Conférence d'Interlaken au nom du gouvernement français :

« Quelle situation paradoxale que celle à laquelle nous sommes aujourd'hui confrontés ! Les droits de l'Homme n'ont globalement jamais été mieux garantis en Europe ; et pourtant, le système européen de protection des droits de l'Homme n'a jamais été autant attaqué et menacé. La Cour de Strasbourg, en particulier, est souvent décriée : certains lui reprochent sa lenteur excessive, d'autres, au contraire, l'accusent d'ingérence.

Pourtant, il suffit de regarder le bilan de la Convention européenne des droits de l'Homme après soixante années d'existence pour reléguer immédiatement de telles critiques en arrière-plan. Pensons à tous les droits que nous a donnés la Convention ou à ceux dégagés ensuite par la Cour sur la base de la Convention, à l'image du droit à l'environnement. Pensons à la source d'inspiration que la Convention et la Cour ont constituée pour les juges nationaux et pour les législateurs.

Quels pourraient donc être les chantiers prioritaires pour accroître le niveau de protection de nos concitoyens dans l'esprit de l'excellent rapport qui nous a été présenté ? En février 2010, je représentais la France à la Conférence d'Interlaken. J'avais alors fait plusieurs propositions qui, je crois, restent actuelles.

Pour réduire l'engorgement de la Cour, j'avais proposé, afin de mettre fin aux requêtes répétitives, de recourir davantage aux règlements amiables ou de développer la pratique des déclarations unilatérales.

J'avais également fait des propositions pour améliorer l'exécution des arrêts de la Cour, en avançant l'idée que le Comité des Ministres devrait focaliser son travail sur la minorité d'arrêts posant de sérieuses questions d'exécution et que les États devraient se montrer responsables pour les autres arrêts. J'avais, en contrepartie, émis le souhait que la Cour développe une jurisprudence plus constante, sur laquelle nos juridictions nationales pourraient s'appuyer afin de motiver leurs décisions dans les domaines qui relèvent de la compétence de la Convention et de la Cour.

Je crois que le succès de la Convention européenne des droits de l'Homme reposera, dans les prochaines années, sur un engagement renforcé de tous les acteurs : la Cour, le Comité des Ministres, notre Assemblée comme les États membres. Je me réjouis donc que la recommandation insiste sur la nécessité de permettre à tous les acteurs de participer à la mise en oeuvre du processus d'Interlaken, initié et organisé par le juge Costa. »

La déclaration d'Izmir du 27 avril 2011 insiste notamment sur l'introduction d'une procédure permettant aux plus hautes juridictions nationales de demander des avis consultatifs à la Cour concernant l'interprétation et l'application de la Convention, à l'image du renvoi préjudiciel prévu par l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Un tel dispositif devrait permettre une meilleure application de la jurisprudence européenne au plan national. La déclaration d'Izmir insiste également sur la nécessaire motivation des rejets des demandes de renvoi d'affaires devant la Grande Chambre, de façon à éviter les demandes répétitives.

Mme Marie-Jo Zimmermann (Moselle - UMP) a, de son côté, indiqué que toute réforme de la Cour ne pouvait se faire aux dépens du droit au recours individuel :

« J'ai été particulièrement intéressée par la lecture du rapport de Mme Bemelmans-Videc. Il pose de nombreuses questions et apporte un certain nombre de réponses auxquelles je souscris.

Je souhaiterais néanmoins évoquer un point particulier : celui du droit au recours individuel qui me semble devoir être sanctuarisé. L'économie de notre système institutionnel repose par définition sur le droit de recours individuel. Une réforme technique ne saurait être un prétexte pour l'amender.

Je suis bien consciente que les arguments avancés par les partisans de son amendement ne sont pas sans fondement. Certes 90 % des requêtes pendantes devant la Cour sont manifestement irrecevables. Est-il bien nécessaire, pour autant, d'avoir une décision de justice pour des affaires manifestement irrecevables ? Est-il en effet nécessaire de convoquer un juge pour traiter d'une affaire sans fondement juridique ? Le bon sens consisterait à dire : bien sûr que non ! Et pourtant... Un peu d'optimisme serait de bon aloi !

Contrairement aux premières craintes, l'entrée en vigueur du Protocole 14 qui a conduit à la mise en place de la procédure du juge unique semble porter ses fruits. D'ici à 2015, la Cour serait en mesure de traiter l'ensemble du stock des requêtes manifestement irrecevables.

Cela ne limite en rien la nécessité de renforcer le système de filtre pour faire face à un nouvel afflux de requêtes sans fondement.

Outre la pédagogie vis-à-vis de requérants potentiels, la question essentielle qui demeure est de savoir comment mettre en place une procédure de filtre des requêtes offrant au requérant des garanties équivalentes à un traitement non filtré. Une piste de réflexion consisterait à s'inspirer du système mis en place par le Conseil d'Etat lors de l'établissement de ses compétences en matière de cassation. Les formations de jugement ont dégagé des principes clairs en matière d'irrecevabilité manifeste. Sur ces critères, les requêtes manifestement irrecevables sont rejetées par ordonnance du président de la sous-section, sans possibilité de recours. La garantie apportée au justiciable réside dans le fait que, s'il y a un doute sérieux quant au rejet, l'affaire est néanmoins examinée en séance d'instruction et peut dans certains cas être confiée à la formation de jugement.

Le principe du recours individuel subsisterait sans pour autant paralyser le fonctionnement de la Cour, ce qui revient également à donner plus de portée effective à ce principe lorsqu'une affaire sérieuse de violation des droits de l'Homme n'est jugée qu'au bout de quatre ans !

Ce n'est évidemment pas une piste unique, mais elle me semble intéressante dans la mesure où elle concilie les exigences de célérité de la justice et de la qualité de cette dernière.

Autre élément d'importance qui n'est pas étranger à la question du filtre des requêtes : le budget de la Cour européenne des droits de l'Homme. L'enjeu est trop important pour le négliger. Le principe de la réforme de la Cour est d'éviter que l'enjeu budgétaire ne se transforme en tonneau des Danaïdes, mais pour autant, les États membres doivent être conscients qu'ils doivent augmenter le budget de la Cour dans des proportions raisonnables. Sachons être ambitieux lorsqu'il s'agit de renforcer l'autorité et l'efficacité de la Convention européenne des droits de l'Homme. »