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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )

TROISIÈME PARTIE : REMETTRE L'ÉVASION AU CENTRE DU DÉBAT

Votre rapporteur souhaite regrouper dans cette partie les principales propositions correspondant aux grandes préoccupations exposées dans le présent rapport.

Elles s'ordonnent autour de l'objectif de renforcer l'efficacité de la lutte contre l'évasion fiscale internationale. Cela réclame la transparence de chacun des protagonistes et un renouvellement de l'action publique autour d'une politique publique apaisée mais résolue. Les propositions ci-après ne sont pas exclusives des nombreuses recommandations contenues dans le corps du rapport - en particulier celles correspondant au considérable besoin d'évaluation générale et systématique de notre législation fiscale - et ne rappellent pas les propositions incluses dans le PLFR présenté par le gouvernement en juillet 2012, afin d'éviter des redondances.

I. RÉVEILLER L'ÉLAN CITOYEN DANS LA LUTTE CONTRE L'ÉVASION FISCALE

A. CRÉER LES CONDITIONS D'UN DÉBAT DÉMOCRATIQUE SUR L'ÉVASION FISCALE

1. Structurer l'action publique en lui donnant une réelle visibilité politique

Proposition n° 1 : Instituer un Haut-commissariat à la protection des intérêts financiers publics

La création d'un Haut-commissariat à la protection des intérêts financiers publics doit constituer la pierre angulaire de la mise en place d'une politique de lutte contre l'évasion fiscale efficace. Son périmètre serait bien plus large que la seule fraude. En effet, la fonction de prospective qui devrait être la sienne impliquerait la recherche et l'analyse des schémas et des comportements qui, s'ils ne constituent pas de prime abord des pratiques frauduleuses manifestes, et ne sont donc pas sanctionnés, n'en sont pas moins abusifs. En outre, son domaine de compétence serait élargi à l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Le Haut-commissariat réunirait une expertise de haut niveau afin de penser et concevoir des textes de lutte contre l'évasion fiscale, mais aussi d'étudier les failles existant dans les droits national, européen et international favorisant l'évasion. De cette manière, il serait en mesure de proposer des solutions à de telles situations.

En outre, le Haut-commissariat assurerait une fonction de pilotage de la politique de lutte contre l'évasion fiscale, étant chargé de formuler des propositions en matière législative et règlementaire et de définir les priorités ainsi que les objectifs des services de contrôle.

Aussi, il serait sans doute souhaitable que le Haut-commissariat soit placé sous l'autorité directe du Premier ministre. La dimension interministérielle de sa mission n'en serait que plus évidente, facilitant son rôle de coordination entre les différents services en charge de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, qui peuvent relever de ministères distincts.

Afin d'assurer une action efficace et cohérente du Haut-commissariat, mais aussi de poser les bases d'un réel débat démocratique sur l'évasion fiscale, il faudra qu'il puisse disposer des services nécessaires à sa mission stratégique.

Proposition n° 2 : Créer et développer un outil statistique relatif à la fraude et à l'évasion fiscales

L'évaluation des montants concernés par la fraude et l'évasion fiscales internationales a représenté l'une des principales difficultés de la commission d'enquête. Or, il paraît indispensable de détenir de telles données afin d'engager une réflexion pertinente sur le contenu et les modalités d'une politique de lutte contre l'évasion fiscale efficace.

L'existence d'un outil statistique approprié et la mobilisation à cette fin d'une intelligence statistique pourtant reconnue fait actuellement défaut en France. Par conséquent, le dispositif américain mériterait d'être analysé de manière approfondie. Dans les années 1960, l'administration fiscale américaine, l'Internal Revenue Service (IRS), a mis en place le Taxpayer Compliance Measurement Program (TCMP). Ce programme utilisait des données sélectionnées de manière aléatoire afin de supprimer tout biais pouvant découler du ciblage des opérations de contrôle fiscal. À partir de cet échantillon, il était possible de procéder à une estimation du montant de la fraude fiscale à l'aide d'une extrapolation. Ainsi, le TCMP a utilisé des échantillons réalisés à partir de près de 100 000 contribuables particuliers. Cependant, ce dernier a été remplacé par le National Research Program, identique dans son principe, mais moins lourd à gérer pour l'administration fiscale américaine.

L'absence d'un travail statistique comparable constitue un véritable manque en France. C'est pourquoi il semble aujourd'hui souhaitable que l'administration fiscale française bénéficie d'un tel instrument de mesure. Celui-ci devrait être précis et permettre de mesurer les montants de la fraude et de l'évasion fiscales non seulement des particuliers mais aussi des entreprises. Par ailleurs, il serait opportun que cet outil autorise une ventilation des montants fraudés en fonction des principaux schémas et comportements frauduleux ou abusifs recensés.

En outre, la France doit s'attacher à mieux connaître la dimension extra territoriale de l'activité économique de ses entités résidentes ce qui suppose de mieux appréhender la structure des groupes- à cet égard le programme LIFI (liaisons financières des entreprises) a un intérêt certain et devrait être régulièrement mis en oeuvre-, et leur fonctionnement. Sur ce point, le projet statistique FATS doit avancer et la France doit s'attacher à vaincre les réticences de ses partenaires.

Ces orientations sont parfaitement compatibles avec le respect du principe de non-utilisation des statistiques à des fins fiscales directes.

2. Intégrer la fraude et l'évasion fiscales au débat parlementaire

La prévention de la fraude et de l'évasion fiscales réclame la mise en place de dispositifs venant compléter l'action en la matière du Haut-commissariat dont il est proposé la création.

Proposition n° 3 : Intégrer aux études d'impact accompagnant les projets de dispositions législatives en matière fiscale une évaluation des pratiques frauduleuses ou d'évasion qui peuvent en résulter

La loi organique du 15 avril 2009508(*) prévoit que tous les projets de loi, sauf exceptions prévues, sont accompagnés d'une étude d'impact réalisée par le Gouvernement509(*). Dans la même logique, il pourrait être envisagé d'intégrer aux études d'impact accompagnant les projets de dispositifs législatives en matière fiscale une évaluation des pratiques frauduleuses ou d'évasion qui peuvent en découler.

De cette façon, une plus grande coordination entre la direction de la législation fiscale (DLF), chargée de coordonner la rédaction des textes fiscaux, et le service du contrôle fiscal de la direction générale des finances publiques (DGFIP) serait encouragée et les risques de fraude et d'évasion fiscales s'en trouveraient mieux maîtrisés.

3. Évaluer la politique de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales

Proposition n° 4 : Procéder à une évaluation régulière des différents dispositifs de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales

L'adoption de mesures nombreuses et variées en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales ne garantit en rien leur efficacité. C'est la raison pour laquelle une évaluation régulière et systématique de ces différentes mesures paraît nécessaire afin, le cas échéant, d'y apporter les modifications et les améliorations nécessaires.

Cette évaluation pourrait emprunter diverses voies et, ainsi, reposer sur la transmission, chaque année, lors du projet de loi de finances initiale, au Parlement d'un document d'évaluation, comme le permet la LOLF, mais également sur des contrôles réalisés par les organes parlementaires compétents selon les modalités appropriées.

Proposition n° 5 : Engager la réflexion sur l'organisation du Parlement pour suivre en permanence les enjeux envisagés dans le présent rapport

Le Parlement français est dans une phase d'adaptation de son organisation pour procéder à une meilleure évaluation des politiques publiques.

Unanimement, les membres de votre commission ont souhaité que l'attention portée à son sujet, complexe, et à forts enjeux, ne retombe pas au terme de sa mission.

La présente commission d'enquête a contribué à sa façon à l'accomplissement de la mission de contrôle et d'évaluation des politiques publiques et de notre législation. Les contraintes constitutionnelles et la modicité des moyens constituent des limites inhérentes aux commissions d'enquête parlementaires, qui ne les empêchent pas de formaliser un problème et de donner un élan à l'action publique.

Des structures parlementaires permanentes existent dans certains pays dédiées à la protection des intérêts financiers publics contre les fraudes. C'est en particulier le cas aux États-Unis.

Par ailleurs, les limites que rencontre la loi pour embrasser toute la complexité de la matière fiscale, exposées dans le présent rapport, invitent à une diversification des moyens d'intervention du Parlement si celui-ci veut mieux maîtriser les effets des textes qu'il vote. Le Parlement doit prendre sa place dans la rénovation du cadre institutionnel d'adjudication des règles fiscales à laquelle appelle le présent rapport. Il pourrait, par exemple, être conduit à examiner les schémas fiscaux suspendus par l'administration dans le cadre d'une procédure rénovée de validation législative.

Enfin, même si le président et le rapporteur général des commissions des finances ne peuvent se voir opposer le secret fiscal, une extension de cette inopposabilité devrait être envisagée pour faciliter les missions que pourrait se voir attribuer une délégation parlementaire à la protection des intérêts financiers publics, dont la création devrait être mise à l'étude du fait de la spécificité et de la transversalité des compétences que cette mission suppose.


* 508 Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

* 509 Cette étude d'impact définit les objectifs poursuivis, expose les motifs du recours à une nouvelle législation, l'état actuel du droit dans le domaine visé, l'articulation du projet avec le droit européen, l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions du projet et les modalités d'application envisagées ainsi que leurs conséquences.