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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )
2. Une grille de lecture complexe de la liste française

L'économiste Ahmed Zoromé205(*) met en lumière les trois critères généralement retenus dans toutes les définitions de « paradis fiscaux » : « l'orientation des activités financières, essentiellement vers les non-résidents, un environnement favorable souple, non contraignant, avec peu d'exigence des autorités de supervision en matière d'information et de transparence, l'absence de taxes ou leur très faible niveau. »

a) Différentes approches conduisant à des résultats divergents

Votre rapporteur a tenté de se livrer à une analyse comparative des quatre listes précitées (OCDE, France, GAFI et CSF) dont les résultats témoignent à la fois de la diversité des méthodes employées et des objectifs de chacun des organismes.

(1) Deux éléments communs à la liste française et celle du GAFI

Seuls deux pays figurent à la fois sur la liste française et sur celle du GAFI : Brunei et les Philippines. De surcroît, ces derniers ont été jugés comme ne réalisant pas de progrès suffisants par le GAFI en février 2012.

En effet, M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, a rappelé lors de son audition206(*) : « Certes, la France a conclu de nombreuses conventions, mais il existe une divergence entre ce qui est fait en matière de blanchiment et ce qui est fait en matière fiscale. Ainsi, l'Iran, le Pakistan, l'Indonésie, l'Ethiopie et la Thaïlande ont cessé d'être considérés comme des États non-coopératifs du point de vue fiscal parce qu'ils ont conclu une convention fiscale d'accès aux renseignements bancaires avec la France. Or, d'après le Groupe d'action financière (GAFI), [...] ces mêmes États présentent des défaillances et n'appartiennent pas à la catégorie des pays réputés transparents. »

A titre d'illustration, Antigua-et-Barbuda qui figure sur la liste du GAFI est absente de celle française, en raison de la conclusion d'un accord d'échange de renseignements. Cependant, il convient de souligner que l'évaluation par la revue des Pairs du Forum mondial révèle de graves lacunes en matière de coopération fiscale dans ce territoire.

En revanche, Trinité-et-Tobago mentionné sur la liste du GAFI n'est pas considérée par la France comme un État non coopératif alors qu'aucun lien conventionnel visant à l'échange de renseignements ne le lie à la France. De surcroît, ce pays a été évalué très sévèrement par le Forum mondial.

(2) Trois éléments communs entre la liste française et celle de l'OCDE

Trois pays figurent sur la liste française et celle de l'OCDE : le Guatemala, Nauru, et Nioué.

Montserrat, qui est considérée comme un territoire non coopératif, a été rayée de la liste de l'OCDE pour avoir signé récemment douze accords.

De surcroît, un certain nombre de pays qui apparaissaient alors récemment sur les deux listes les ont quittées pour avoir conclu des accords d'échange de renseignements alors que, depuis lors, les évaluations du Forum mondial ont démontré que leur progression vers la coopération fiscale est encore parsemée de nombreux obstacles réglementaires et législatifs.

Il en est ainsi du Costa Rica qui a également conclu plus de douze accords lui permettant de quitter ainsi la liste grise de l'OCDE. Il n'est plus considéré comme un État non coopératif avec la France depuis le 4 avril dernier.

Le Panama qui figurait encore sur la liste OCDE au 1er juin 2011 ainsi que sur celle française du 14 avril 2011 est désormais ôté des deux listes.

Votre rapporteur s'interroge sur cette radiation alors que Mme Valérie Pécresse a déclaré devant votre commission207(*) s'assurer qu'un État applique l'accord d'échange de renseignements négocié avant de le signer afin de ne pas lui permettre d'échapper aux sanctions par la seule conclusion de cet accord.

Force est de constater néanmoins que le Panama radié de la liste française depuis avril dernier, échappe donc à toute sanction économique en dépit d'évaluations négatives sur sa capacité normative à échanger, réalisées tant par le Forum mondial que le Sénat208(*).

En effet, l'évaluation de la revue des Pairs n'a pas admis cet État en phase 2 en 2010. Cinq des neuf critères évaluables ne sont pas conformes aux normes de disponibilité et d'accès à l'information. Les modifications normatives du cadre panaméen intervenues depuis lors n'ont pas été jugées par la commission des finances du Sénat comme permettant une coopération efficiente lors de la ratification de l'accord209(*).

D'aucuns peuvent également déplorer l'absence du Vanuatu sur les deux listes en raison de la seule conclusion d'accords de renseignements. Pour autant, le Forum mondial a considéré que ce pays est pourvu d'un système juridique défaillant en matière de coopération fiscale210(*).

Les Iles Cook, figurant sur la liste française du 10 août 2010 l'ont quittée le 4 avril dernier alors que de graves lacunes en termes d'accès à l'information demeurent.

S'agissant du Libéria, encore présent sur les listes française211(*) et de l'OCDE212(*) en 2011, il n'est plus considéré en 2012 comme un État non coopératif. Force est cependant de craindre que l'absence d'un cadre réglementaire conforme aux standards internationaux de disponibilité et d'accès à l'information ne permette pas une coopération fiscale effective.

Quant à Saint-Vincent-et-les-Grenadines, absent également des deux listes213(*), des doutes demeurent également quant à sa capacité à échanger des informations comptables.

Il convient aussi de s'interroger sur les territoires absents de la liste française, en dépit de sévères lacunes dans leur dispositif légal relevé par le Forum mondial.

Ainsi, les Seychelles présents sur la liste blanche de l'OCDE lors de l'établissement de la liste française n'ont pas été sollicitées pour la signature d'un accord. N'étant pas été admis à passer en phase 2 par le Forum mondial, ce territoire aurait pu figurer sur la liste française au titre du « c » du 2 de l'article 238 0 A du CGI214(*), lors de la publication de la troisième édition de la liste.

Il en est de même de Trinité-et-Tobago qui, semble-t-il, n'a pas été sollicité pour signer un accord et qui, en outre, n'a pas été admis à ce jour à aborder la seconde phase de l'évaluation par le Forum mondial.

Enfin, le Liban, connu pour son secret bancaire, n'a pas répondu aux sollicitations de la France. Il répond donc aux critères et il devrait donc figurer sur la liste française au titre du « b » du 2 de l'article 238 0 A du CGI215(*).

(3) Absence d'élément commun entre la liste française et celle du Conseil de stabilité financière

Force est de constater que la liste française et celle du Conseil de stabilité n'ont aucun pays en commun.

En effet, la conclusion d'un avenant aux conventions fiscales signé respectivement avec l'Arabie Saoudite et l'île Maurice ainsi qu'un accord d'échange de renseignements avec les Bahamas ont conduit ces pays à ne jamais figurer sur la liste française.

En revanche, on ne peut que s'étonner que la Barbade n'ait pas été inscrite précédemment sur la liste française alors qu'aucun accord ne lie la France à ce territoire, d'une part, et que ce dernier a été évalué négativement par le Forum mondial, d'autre part. Il n'a été admis à passer en phase 2 que très récemment à l'issue de l'adoption d'un rapport supplémentaire le 5 avril 2012.

b) Une liste française à dimension discrétionnaire

La liste française des États et territoires non coopératifs semble relever de constats objectifs complétés d'éléments d'appréciation. L'établissement de la liste n'est en rien automatique.

L'impact des sanctions sur les relations économiques avec les pays inscrits sur la liste, les liens diplomatiques soulignés dans les avis du ministère des affaires étrangères et de manière plus informelle encore la « bonne foi » des pays dans la mise en oeuvre des standards internationaux d'échange de renseignements, constituent autant d'éléments qui interviennent dans l'élaboration de la liste française.

Force est d'observer que la lutte contre l'évasion fiscale peut toujours être mise en balance avec d'autres intérêts, ce qui est de nature à en affaiblir la rigueur et pose un problème évident d'évaluation.

De surcroît, l'absence d'élaboration « automatique » de la liste peut être expliquée par l'insuffisance de précision de la rédaction de l'article 238 0 A du CGI. Ainsi, si le terme « conclu » se référant à l'accord fiscal est généralement interprété comme signifiant « entré en vigueur », il peut désigner la ratification de l'accord par la partie contractante (cas du Panama) ou sa simple signature comme l'illustre l'accord conclu avec Oman.

Quant à la référence à l'avis du Forum mondial, elle ne permet pas d'établir s'il s'agit des évaluations intermédiaires ou des conclusions finales qui interviendront en 2015.

Convenant du bien fondé de l'établissement d'une liste des États et territoires non coopératifs et des limites qui s'y attachent, votre rapporteur déplore que celle-ci ne soit pas accompagnée des motifs d'inclusion ou de retrait ainsi que des observations sur la mise en oeuvre des critères, tels que la diligence à répondre aux propositions de négociations, l'entrée en vigueur ... La nature des intérêts mis en balance appelle des précisions au cas par cas, dans la mesure où le coût d'une amodiation des mesures de durcissement fiscal est supporté par la collectivité quand ses bénéfices peuvent être souvent privatisés.

De telles précisions permettraient d'exposer notamment les motifs de nature éventuellement diplomatiques, politiques, ou économiques, expliquant l'absence de ces pays sur la liste française.

c) La conclusion d'accords sans garantie de mise en oeuvre effective

En contraste avec les engagements de ne conclure un accord qu'avec un pays qui a l'intention de l'appliquer, Mme Valérie Pécresse a soutenu face au refus sénatorial de ratifier l'accord panaméen « si le Panama accepte de signer un accord de transparence, signons avec le Panama ! Acceptons-en l'augure ! C'est un geste ; c'est une avancée ! Il faut signer l'accord, le ratifier, puis le faire entrer en vigueur. »

La signature semble, en l'espèce, avoir représenté un enjeu en soi, en marge de la mise en oeuvre concrète de la politique conventionnelle annoncée. Une telle démarche ne serait pas nécessairement blâmable si la conclusion de tels accords était dépourvue de conséquences fiscales substantielles, notamment en matière de sanctions.

En l'absence d'inscription sur la liste française, la signature d'un accord avec le pays concerné correspond à un premier pas nécessaire afin d'obtenir l'engagement de ce dernier à coopérer fiscalement. Il est envisageable qu'un certain délai s'écoule avant que l'ensemble des paramètres légaux et politiques nécessaires à un dialogue efficace soient mis en oeuvre ainsi que l'a rappelé Mme Valérie Pécresse216(*). Le nouveau lien conventionnel n'est, cependant, en aucun cas dommageable, bien au contraire.

En revanche, lorsqu'un pays figure sur la liste française, celui-ci est soumis aux sanctions fiscales en tant qu'État et territoire non coopératif. Toute conclusion d'un accord met fin à l'application de telles sanctions au titre de son retrait de la liste pour des raisons purement formelles. Le périmètre des listes n'est donc nullement neutre.

Votre rapporteur appelle donc l'attention sur le devoir d'éviter toute forme d'indifférence à l'égard de la capacité normative à coopérer du pays contractant ce qui suppose d'exercer une véritable évaluation préalable lors de la phase de négociation, à forts enjeux comme l'illustre le cas du Panama.

Il regrette également que le Parlement ne soit pas informé du calendrier des négociations ainsi que l'a souligné Mme Nicole Bricq217(*) lors de l'audition de Mme Valérie Pécresse.


* 205 Cf. IMF workinfg paper « Concept of Offshore Financial Centers: In Search of an Operational Definition » de Ahmed Zoromé. Selon lui, « Un centre financier off shore est un pays ou une juridiction qui fournit des services financiers aux non-résidents à une échelle sans commune mesure avec la taille et le financement de son activité domestique ».

http://www.etudes-fiscales-internationales.com/media/01/00/3067100767.pdf

* 206 Cf. audition du 6 mars 2012.

* 207 Cf. audition du 12 avril 2012: « j'insiste sur ce point. Il s'agit d'éviter qu'un État ne signe un accord sans intention de l'appliquer, dans le seul but de sortir de la liste établie par l'OCDE ».

* 208 Cf. rapport n° 190 (2011-2012) de Mme Nicole Bricq sur le projet de loi, autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Panama en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

* 209 Loi n° 2011-2013 du 29 décembre 2011 autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Panama en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.

* 210 Il n'a pas été admis à passer en phase 2.

* 211 Cf. liste du 14 avril 2011.

* 212 Cf. liste du 11 janvier 2011.

* 213 Il a été retiré de la liste française le 4 avril dernier.

* 214 c) En sont retirés ou y sont ajoutés les Etats ou territoires n'ayant pas conclu avec la France une convention d'assistance administrative, auxquels la France n'avait pas proposé la conclusion d'une telle convention avant le 1er janvier de l'année précédente, et dont le forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations en matière fiscale, créé par la décision du conseil de l'Organisation de coopération et de développement économiques en date du 17 septembre 2009, considère, selon le cas, qu'ils procèdent, ou non, à l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application des législations fiscales.

* 215 « b) Y sont ajoutés (...) les Etats et territoires qui n'ont pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale des parties et auxquels la France avait proposé, avant le 1er janvier de l'année précédente, la conclusion d'une telle convention ; »

* 216 In audition du 12 avril 2012 : «  Cela dit, pour qu'un accord se mette en place, il faut du temps, il faut de la coopération. Or la coopération ne se décrète pas : il ne suffit pas de signer un accord ! Sur ce plan, je pense que le Gouvernement a bien agi. »

* 217 Cf. audition du 12 avril 2012. « Mme Nicole Bricq - Madame la ministre, cela ne suffit pas ! Ce que je voudrais pouvoir apprécier, c'est votre calendrier de négociations. Monsieur le président, je souhaite que soit versé dans les travaux de la commission d'enquête le calendrier de négociations en fonction duquel le Gouvernement retire les pays de la liste française, de manière que nous puissions apprécier ce que fait la DLF et ses critères d'appréciation. S'il continue d'y avoir une liste nationale, alors même qu'il n'existe plus de liste noire au niveau de l'OCDE, c'est qu'il y a une raison ! C'est parce que les pays conservent la faculté de choisir avec quel État ils acceptent de signer des conventions. »