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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )

B. L'AMBITION D'UNE ACTION COMMUNE CONTRE L'ÉVASION FISCALE CONTRARIÉE PAR LES INTÉRÊTS NATIONAUX

En réponse à la demande du Conseil européen des 1er et 2 mars 2012, le Conseil ECOFIN a présenté au Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 un rapport faisant aveu d'impuissance sur la plupart des dossiers clefs initiés par la Commission européenne pour lutter contre l'évasion fiscale, même si, sur certains de ces dossiers, une poursuite des efforts de négociation pourrait éventuellement rendre possible une décision ou une adoption unanime du Conseil.

1. En matière de fiscalité des personnes physiques : l'inatteignable échange automatique d'informations

La commission d'enquête s'est rendue à Bruxelles le 16 mai 2012, au lendemain d'un Conseil ECOFIN qui, une nouvelle fois, s'était conclu par une impasse sur deux dossiers liés et décisifs pour la lutte contre l'évasion fiscale en Europe : la révision de la directive Epargne et la négociation d'un nouvel accord en la matière entre l'Union européenne et la Suisse.

a) Le Luxembourg et l'Autriche bloquent la nécessaire révision de la directive Epargne

La combinaison de la liberté des mouvements de capitaux dans l'UE et de la souveraineté fiscale faisant courir le risque que des résidents de l'UE ne payent pas d'impôts sur les intérêts qu'ils perçoivent grâce à leur épargne localisée dans un État membre où ils ne résident pas, le Conseil européen s'est fixé pour objectif, dès l'an 2000, de mettre l'échange d'informations au fondement de l'imposition des revenus de l'épargne des non résidents. Ceci a permis l'adoption en 2003 d'une directive communautaire sur la fiscalité de l'épargne (dite directive Epargne). Cette directive pose comme principe que les « agents payeurs » (ceux qui paient les intérêts) sont tenus de déclarer les intérêts perçus par les contribuables résidant dans d'autres États membres. Une période de transition était néanmoins prévue pour la Belgique, l'Autriche et le Luxembourg : ces trois pays n'étaient alors pas encore prêts à échanger automatiquement des informations et ont obtenu d'appliquer transitoirement une retenue à la source, qui est aujourd'hui de 35 %. Pour des raisons d'équité concurrentielle, la directive de 2003 prévoit que cette période transitoire s'achèvera quand les cinq États tiers concurrents (la Suisse, le Liechtenstein, Andorre, Monaco ou Saint-Marin) garantiront à l'UE un échange effectif d'informations sur demande, conforme au standard de l'OCDE : tous les États membres de l'UE participeront donc à l'échange automatique d'informations quand sera prise, à l'unanimité du Conseil, la décision de négocier de telles conventions bilatérales avec ces cinq États tiers.

Quelques années ont suffi pour montrer que la directive Epargne pouvait facilement être contournée : en effet, dans l'état actuel du texte, les personnes physiques peuvent échapper à l'imposition en recourant à des entités ou constructions juridiques (de type trusts ou fondations) dont les revenus ne sont pas imposés. Par ailleurs, l'utilisation d'instruments financiers innovants plutôt que d'un compte d'épargne classique dans une banque peut aussi permettre d'échapper à la directive Epargne qui ne couvre que les versements directs d'intérêts.

C'est pourquoi la Commission européenne a proposé en 2008 de revoir la directive Épargne pour étendre son champ d'application et la rendre ainsi véritablement efficace contre l'évasion fiscale : la Commission propose une « approche par transparence » obligeant l'opérateur économique établi dans l'UE à appliquer la directive (échange d'informations ou retenue à la source) au moment du paiement des intérêts en faveur d'une structure intermédiaire non taxée et située hors de l'UE, comme si ce paiement était directement effectué au profit de la personne physique résidant dans l'UE qui en est le bénéficiaire effectif. Quand ces structures intermédiaires non imposées sont établies au sein de l'UE, elles devront agir comme « agents payeurs à la réception », c'est-à-dire appliquer la directive (échange d'informations ou retenue à la source) à la réception de tout paiement d'intérêts provenant d'un quelconque opérateur économique, où qu'il soit établi et indépendamment de la distribution réelle de toute somme au profit des bénéficiaires effectifs qui sont des personnes physiques. En outre, la Commission propose d'étendre le champ d'application de la directive, notamment aux revenus provenant de tout fonds de placement, de titres équivalents à des créances ou de contrats d'assurance-vie dont la performance est liée à des revenus provenant de créances.

Cela fait donc plus de trois ans que cette révision est proposée aux États membres de l'UE. Mais le dossier est bloqué au Conseil : si la Belgique a levé le secret bancaire depuis le 1er juillet 2011, deux États, le Luxembourg et l'Autriche, persistent à vouloir le maintenir. Ils estiment qu'il serait inéquitable de leur imposer l'échange automatique d'informations quand la Suisse et les autres pays tiers ne seraient contraints qu'à un échange sur demande, correspondant aux normes OCDE. Pour éviter que la Suisse et les autres pays tiers ne tirent profit de la révision de la directive Epargne, ces deux États membres soulignent donc la nécessité d'assurer un parallélisme entre les dispositions de la directive Epargne révisée et la mise à jour des conventions fiscales entre l'UE et la Suisse et les autres pays tiers.

b) Le double jeu de la Suisse, plus grand commun diviseur de l'UE

La Suisse n'est pas étrangère au blocage des négociations, même si elle n'y participe pas directement, n'étant pas membre de l'UE.

D'une part, elle sert d'alibi au Luxembourg et à l'Autriche : tant que la Suisse garde son secret bancaire, le Luxembourg et l'Autriche invoquent l'équité concurrentielle pour le garder aussi. C'est pourquoi ces deux pays bloquent l'adoption, par la Conseil, d'un mandat de négociation par lequel le Conseil demanderait à la Commission européenne de passer en son nom un nouvel accord avec la Suisse, incluant une clause relative à l'échange d'informations sur demande conforme aux standards internationaux : en effet, mécaniquement, un tel accord mettrait fin à la période transitoire dont bénéficient le Luxembourg et l'Autriche382(*). On peut relever néanmoins le paradoxe que cache ce refus, puisque des conventions bilatérales383(*) entre chacun des vingt-sept États membres et les cinq États tiers en question intègrent désormais ce standard d'échange de renseignements.

D'autre part, la Suisse contribue à faire grandir la division entre les États membres de l'UE : en effet, elle a approché chacun d'eux pour finalement conclure dernièrement avec trois d'entre eux, l'Allemagne, le Royaume-Uni en octobre 2011 puis l'Autriche en avril 2012, des accords bilatéraux, dits « accords Rubik ». Par ces accords, qui restent à ratifier, la Suisse garantit à l'État partenaire d'imposer les fonds non déclarés que ses ressortissants détiennent en Suisse. En échange, l'anonymat des clients est préservé. A l'heure où les États membres de l'UE cherchent par tous moyens à rétablir l'État de leurs finances publiques, le système de prélèvement proposé par la Suisse se présente comme une opportunité... L'Italie serait elle aussi prête à franchir le pas, qui lui permettrait dès 2013 d'obtenir des rentrées budgétaires concernant le stock d'avoirs italiens en Suisse, en évitant la longueur, l'aléa et le coût des procédures de recherche, de contrôle et de recouvrement, et d'engranger à l'avenir une recette annuelle sur les revenus de l'épargne, entendus plus largement dans les accords « Rubik » que dans la directive Epargne. D'autres États membres, dont la Grèce, la Belgique et la Suède, seraient en train d'étudier des accords similaires.

Les accords Rubik signés avec l'Allemagne et le Royaume-Uni

Ces accords concernent les personnes physiques résidant dans ces deux pays et qui sont titulaires d'un compte ou d'un dépôt en Suisse ou bénéficiaires effectifs des avoirs détenus par une société de domicile, une société d'assurance ou une autre personne physique. Une personne physique n'est pas concernée par l'imposition pour les avoirs détenus au sein de groupement de personnes ou de patrimoines, de trusts ou de fondations, si le bénéficiaire effectif ne peut pas être établi de manière définitive384(*).

Ces accords régularisent la fraude passée grâce à un prélèvement forfaitaire libératoire effectué par la Suisse sur tous les comptes détenus par un résident allemand ou britannique en Suisse (à l'exclusion des contenus des coffres-forts et des contrats d'assurance-vie sans risque vie). Cette imposition forfaitaire permet au contribuable de continuer à bénéficier de la confidentialité sur ses avoirs détenus en Suisse et éteint toutes créances fiscales385(*) pour l'État de résidence sur ce stock d'avoirs (détenus dans des comptes ouverts avant le 31 décembre 2010), sauf pour les contribuables faisant l'objet d'une investigation lors de l'entrée en vigueur de l'accord ou si les avoirs proviennent d'activités criminelles386(*). Le taux d'imposition forfaitaire variera entre 19 et 34 % pour le Royaume-Uni et entre 21 et 41 % pour l'Allemagne, en fonction de la durée de détention des avoirs et de l'évolution de leur montant depuis l'ouverture du compte. Cette imposition est établie et prélevée par les établissements financiers, qualifiés d'agents payeurs, l'administration fédérale suisse reversant ensuite l'intégralité de son produit à l'État partenaire.

Pour le futur, seuls les revenus de l'épargne (intérêts, mais aussi dividendes, OPCVM assimilés et plus-values de cession) feront l'objet d'une taxation par une retenue à la source libératoire reconnue comme équivalente à l'imposition domestique. Le calcul et le recouvrement de cette retenue libératoire font intervenir les mêmes intermédiaires (agents payeurs et administration fédérale) que l'impôt forfaitaire sur le stock d'avoirs. Le taux de cette taxation est fixé, pour l'Allemagne, au niveau de la retenue à la source libératoire prévue en droit interne allemand (26,375 %) et, pour le Royaume-Uni, à un niveau387(*) légèrement inférieur au taux marginal d'imposition pratiqué dans ce pays selon la catégorie de revenus concernée.

Les accords s'accompagnent d'une clause spécifique d'échange de renseignements qui permet aux autorités allemandes et britanniques de formuler, dans un premier temps, respectivement 1300 demandes sur deux ans ou 500 demandes par an sans avoir à mentionner le nom de la banque, mais seulement l'identité du contribuable388(*), si toutefois la demande est fondée sur des « raisons plausibles » correspondant à un risque fiscal identifié dans le cadre d'une procédure de contrôle. Néanmoins, cette clause restera sans effet pour les comptes ouverts avant le 31 décembre 2010, s'ils ont fait l'objet d'une imposition forfaitaire puis de retenues à la source annuelles, considérées comme libératoires, sauf en cas de changement de titulaire ou d'apport de capitaux depuis cette date. Le nombre de cas dans lesquels la Suisse sera tenue de répondre à une demande de renseignements dans le cadre de ces accords sera donc limité. En outre, les autorités helvétiques informeront le contribuable avant de communiquer toute information à leur État de résidence.

En contrepartie, le Royaume-Uni et l'Allemagne se sont engagés à ne plus acquérir de fichiers dérobés à des banques suisses.

Le fonctionnement de l'accord est cautionné financièrement par les banques et a vocation à être contrôlé par l'administration suisse.

c) Le refus français de céder à la tentation « Rubik »

La France a pour l'instant décliné la proposition suisse. En application de l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2011389(*), le Gouvernement a remis au Parlement, en février 2012, un rapport présentant les avantages et inconvénients pour la France qu'il y aurait à conclure un tel accord : d'une part, le Gouvernement estime que cet accord procurerait une rentrée budgétaire certes immédiate390(*) mais aléatoire. Le parlement allemand ne s'y est d'ailleurs pas trompé : le Bundesrat ne semble pas prêt à ratifier l'accord Rubik signé par le Gouvernement allemand... Le Royaume-Uni paraît plus enclin à entrer dans cette logique, ce qui ne laisse de surprendre au regard des habitudes de dignité de cette nation et de la connaissance qu'elle ne peut manquer d'avoir de l'existence sur le seul fichier HSBC dont elle dispose de plus de 700 clients britanniques, soit un chiffre supérieur au quota de demandes d'échanges de renseignements concédé par la Confédération helvétique aux services de Sa Majesté.

Il n'est pas exclu que certains contribuables transfèrent leurs comptes ailleurs d'ici à l'entrée en vigueur de l'accord ou recourent à des « structures écran » pour échapper à l'application de l'accord. De surcroît, la diligence avec laquelle les agents payeurs suisses appliqueront l'accord reste incertaine et son contrôle par l'administration fédérale se fonde sur une méthode de sondage qui est loin d'apporter les garanties nécessaires. Par ailleurs, la clause d'échange de renseignements spécifique prévue par les accords Rubik ne constitue pas une avancée par rapport à la convention fiscale franco-suisse en vigueur depuis le 4 novembre 2010391(*). Enfin, la retenue à la source et le maintien de l'anonymat sont un frein à l'individualisation de l'impôt et, par exemple, à l'application d'un taux progressif et ne permettent pas d'imposer le patrimoine.

A titre illustratif, on peut remarquer le recul progressif des versements effectués par le Luxembourg et l'Autriche au titre du système transitoire de prélèvement à la source, en application de la directive Epargne en vigueur :

(en euros)

 

Montants versés par le Luxembourg

Montants versés par l'Autriche

2009

17 315 445,70

1 082 776,99

2010

11 253 209,69

507 435,94

2011

8 963 073,89

393 772,89

Source : Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne.

Comment expliquer cette baisse continue des versements effectués au titre de la retenue à la source, alors même que le taux de la retenue, fixé à 20 % en 2009 et 2010, a été relevé à 35 % au 1er juillet 2011 ? Sans doute cette baisse atteste-t-elle des possibilités de contournement de la directive Epargne en vigueur ; mais elle révèle aussi le caractère aléatoire du produit d'une retenue à la source sur les revenus des contribuables français quand elle est confiée à des pays voisins auxquels la France n'a aucun droit de réclamer des informations ou des explications sur les montants versés.

D'autre part, le Gouvernement souligne dans son rapport au Parlement qu'un accord de type « Rubik » semble peu compatible avec nos principes républicains et avec nos engagements, tant européens qu'internationaux, dont on doit au demeurant relever qu'ils sont également ceux de nos partenaires européens. Au niveau européen, M. Algirdas Semeta, commissaire en charge de la fiscalité, dont votre rapporteur a rencontré le cabinet, a estimé, dans un courrier adressé le 5 mars 2012 à la présidence danoise du Conseil de l'UE, que les États membres étaient certes libres de négocier des accords internationaux mais que de tels accords ne sauraient empiéter sur des domaines où une action commune de l'UE a été entreprise ou, même, est envisagée : la Commission européenne défend ainsi la nécessité d'une approche coordonnée entre les États membres de l'UE sur la fiscalité de l'épargne.

De surcroît, un accord de type « Rubik » peut s'interpréter comme une forme d'amnistie : en libérant le contribuable concerné de toute obligation fiscale, pénalité ou poursuite tout en préservant son anonymat, il empêche en effet d'identifier les résidents détenant des comptes à l'étranger non déclarés et de régulariser leur situation. La politique de la France est de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales par le renforcement continu des dispositifs du contrôle : identification de virements vers l'étranger effectués par les résidents français grâce à l'exercice du droit de communication auprès des banques, création du fichier EVAFISC recensant des informations laissant présumer la détention de comptes à l'étranger, analyse des transactions réalisées en France au moyen de cartes de crédits étrangères... En outre, la France privilégie une action consistant à favoriser la régularisation en France des avoirs expatriés frauduleusement. Votre rapporteur reviendra ci-dessous sur le bilan de la cellule de régularisation mise en place en 2009 par le Ministère des finances.

Comme la France le défend depuis plusieurs années au sein du G20, la transparence est assurément la seule manière de lutter efficacement et durablement contre l'évasion fiscale. Il est donc fondamental de consacrer le modèle de l'échange automatique d'informations, déjà à l'échelle de l'UE, même si la Suisse essaye de remettre en cause ce modèle en faisant valoir que la retenue à la source est un modèle durablement équivalent. L'UE sera ensuite plus forte pour le promouvoir à l'échelle mondiale en soutenant l'action du G20 et de l'OCDE en faveur de la transparence fiscale.

Déjà, les États-Unis d'Amérique exercent une pression en ce sens : dès le 1er janvier 2014, leur législation FATCA (US Foreign Account Tax Compliance Act) promulguée le 18 mars 2010 obligera les établissements financiers du monde entier à déclarer aux États-Unis les comptes des ressortissants américains de par le monde. Pour effectuer une telle transmission, l'établissement financier devra obtenir l'accord du client concerné ; un client ne donnant pas son accord sera réputé non disposé à coopérer. En pareil cas, l'établissement financier devra procéder à une retenue fiscale égale à 30 % du montant de tous les paiements en provenance des États-Unis. Il est probable que les établissements financiers ne s'acquittant pas de ces obligations se trouvent à terme exclus du plus grand marché financier du monde, le marché américain.

Cette obligation de déclaration des comptes américains risque de se heurter à certaines limites légales et contractuelles qui protègent le secret bancaire en Suisse, consacré par la loi fédérale en 1934392(*). La Suisse a donc entrepris de négocier un accord-cadre avec les États-Unis pour faciliter la mise en oeuvre du FATCA. Dans leur déclaration commune du 21 juin 2012 concernant ce futur accord-cadre, les États-Unis et la Suisse sont convenus d'organiser une déclaration aux autorités fiscales américaines, par les banques suisses, des comptes dont les titulaires sont des Américains mais sous réserve de plusieurs assouplissements :

- certains établissement suisses seront exemptés de FATCA, tels les institutions ou fonds de prévoyance, d'autres y seront réputés conformes comme certains petits établissements ayant une activité locale ;

- les États-Unis renoncent à la retenue à la source prévue par le FATCA au bénéfice du fisc américain pour tout paiement en provenance des États-Unis sur les comptes suisses des clients américains non coopérants ;

- les établissements suisses ne seront pas tenus de fermer le compte d'un titulaire qui ne coopère pas ni d'indiquer nommément son identité mais seulement de transmettre le nombre de ces comptes et leur montant total et de répondre rapidement aux demandes groupées d'assistance administrative émanant de l'autorité fiscale américaine sur ces comptes.

Contrairement au modèle de mise en oeuvre dont sont convenus avec les États-Unis cinq grands États de l'UE (Allemagne, France, Italie, Espagne et Royaume-Uni), les données ne seront donc pas échangées par le biais d'une base de données centrale de l'État, mais fournies directement aux autorités fiscales américaines par les établissements financiers. Si certains des assouplissements négociés par la Suisse pour la mise en oeuvre de FATCA ont également été consentis aux cinq États de l'UE, votre rapporteur relève que la Suisse s'est employée, avec succès, à protéger autant que possible l'identité des contribuables peu coopératifs et à conforter le principe de l'échange d'informations sur demande...

C'est dans ce contexte que la présidence danoise de l'UE a décidé de faire remonter le blocage de la révision de la directive Epargne au niveau des chefs d'État au Conseil européen des 28 et 29 juin 2012, dans l'espoir que les vingt-sept États membres fassent pression sur les deux réfractaires. Comment comprendre en effet que le Luxembourg, pays fondateur de la Communauté européenne, empêche l'échange d'informations entre banques européennes ? D'autant que son premier ministre, M. Jean-Claude Juncker, préside l'Eurogroupe et prône la saine gestion des finances publiques...

Hélas, l'ordre du jour très chargé de ce Conseil européen n'a pas permis de débloquer ce dossier. Celui-ci risque de rester en plan pour au moins un an, les deux présidences chypriote et irlandaise n'ayant pas intérêt à donner une accélération à la construction d'un ordre fiscal européen...


* 382 En vertu de l'article 10.2 de la directive.

* 383 Ainsi, la France a ratifié en octobre 2010 l'avenant à la convention entre la France et la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune signée à Paris le 9 septembre 1966 (et son protocole additionnel), modifiée par l'avenant signé à Paris le 3 décembre 1969 et par l'avenant signé à Paris le 22 juillet 1997, signé à Berne le 27 août 2009.

* 384 Cas des trusts discrétionnaires pour lesquels le trustee a tous pouvoirs pour gérer les biens et répartir les revenus entre bénéficiaires.

* 385 Impositions sur les revenus comme sur le capital, y compris les droits de succession.

* 386 Incluant expressément la fraude fiscale dans l'accord signé avec le Royaume-Uni.

* 387 Entre 27 et 48 %.

* 388 Quota révisable d'ici 2 ans pour l'Allemagne (3 ans pour le Royaume-Uni).

* 389 Loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011.

* 390 Dont le Gouvernement ne donne aucune évaluation, se référant à celle du rapporteur de la commission des finances de l'Assemblée nationale, soit environ 1 milliard d'euros du fait de la régularisation du stock et une rentrée annuelle légèrement inférieure au titre de la retenue à la source.

* 391 La nouvelle rédaction permet à la France d'obtenir des renseignements de la part des autorités suisses sans limitation quant à la nature des impôts, des personnes et des renseignements visés par la demande. Elle ne permet plus à la Suisse d'invoquer le secret bancaire pour refuser de transmettre des informations. De surcroît, elle n'exige la communication du nom de l'établissement bancaire tiers détenteur présumé que dans la mesure où il est connu.

* 392 Dont l'article 47 prévoit des peines pénales pour tout employé de banque suisse qui transmettrait des informations sur la clientèle sans y être autorisé.