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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )
3. Un nouvel élan imputable à la crise des finances publiques que traverse l'UE

La crise économique et financière que connaît l'Union européenne depuis 2008 a mis au jour la nécessité de sécuriser les recettes fiscales des États membres. L'évasion fiscale subie par chaque État membre est devenue un enjeu pour tous, spécialement au sein de la zone euro : ainsi, les rentrées fiscales dans les pays sous assistance financière préoccupent de plus en plus les autres États membres de la zone euro, sollicités pour contribuer au fonds européen de solidarité financière et, bientôt, au Mécanisme européen de stabilité. On peut relever que, le 8 juin 2012, le directeur de la brigade grecque des contrôles fiscaux, M. Nikos Lekkas, a lui-même reconnu370(*) que l'évasion fiscale en Grèce atteint 12 à 15 % du PIB, soit 40 à 45 milliards d'euros par an et que, « si nous pouvions en récupérer ne serait-ce que la moitié, le problème de la Grèce serait résolu 371(*)». Le lien entre la stabilisation financière des pays de la zone euro et la lutte contre l'évasion fiscale a également été souligné par le Parlement européen : la député Mme Sylvie Goulard, que votre commission d'enquête a rencontrée, a ainsi enrichi le rapport de M. Jean-Paul Gauzès sur la proposition de règlement relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres en difficulté du point de vue de leur stabilité financière372(*), adopté le 13 juin 2012 par le Parlement européen, de deux amendements soulignant que l'évasion fiscale subie par un État sous assistance financière représente un manque à gagner qui peut être égal, voire supérieur, au montant de l'aide financière accordée à cet État. L'un de ces amendements rappelle aussi que la jurisprudence de la CJUE permet de restreindre la libre circulation du capital pour des raisons d'ordre public, parmi lesquelles figure la lutte contre l'évasion fiscale.

a) Le renforcement de la coopération entre administrations fiscales comme réponse à la crise des finances publiques

Conscients qu'une coopération à l'échelle de l'Union est essentielle pour éviter l'érosion fiscale que les seules actions nationales et bilatérales ne pouvaient arrêter, les États membres ont mis l'accent sur la « bonne gouvernance dans le domaine fiscal ». Celle-ci passe d'abord par le renforcement de la coopération administrative. Cette coopération est déjà promue par le programme Fiscalis, instauré en 2003 et destiné à améliorer le fonctionnement des systèmes fiscaux du marché intérieur de l'Union européenne en renforçant la coopération entre les administrations fiscales. Trois types d'initiatives sont soutenues dans le cadre de Fiscalis 2013 : l'échange de bonnes pratiques et la réflexion commune entre États membres sur les différents dossiers fiscaux d'intérêt commun, la conduite de contrôles fiscaux multinationaux et le développement de systèmes automatisés d'échange d'informations. A l'initiative de la France, une structure informelle d'échange d'informations sur la fraude à la TVA dénommée « EUROFISC » a été créée dans le cadre de ce programme : le réseau Eurofisc, désormais actif, permet d'améliorer la coopération entre administrations fiscales nationales lesquelles alimentent un système commun d'alerte sur des sociétés soupçonnées de fraude, pour détecter le plus tôt possible les cas de fraude, notamment les « carrousels TVA » frappant les transactions transfrontières... En outre, les outils législatifs en matière d'assistance au recouvrement des créances fiscales (directive 2010/24 du 16 mars 2010, entrée en vigueur au 1er janvier 2012373(*)), de coopération administrative en matière de TVA (règlement 904/2010 du 7 octobre 2010) et d'accises (règlement 389/2012 du 2 mai 2012) ont été modernisés et renforcés ces deux dernières années.

EUROFISC

Sous la présidence française de l'UE, le principe d'un dispositif baptisé Eurofisc visant à améliorer l'efficacité de la lutte contre la fraude à la TVA et à renforcer la coopération administrative entre les États membres a été adopté à l'unanimité par le conseil Ecofin du 7 octobre 2008.

Le nouveau règlement de coopération TVA (904/2010) dont le chapitre X est consacré à la base juridique d'Eurofisc a été définitivement adopté le 7 octobre 2010.

La participation des États membres est fondée sur le volontariat. La présidence d'Eurofisc est assurée par la Belgique.

Eurofisc est entré en vigueur le 1er janvier 2011.

Dans le cadre de ce dispositif, les États membres s'échangent instantanément des informations ciblées sur les opérateurs intracommunautaires frauduleux.

Quatre domaines d'activité couvrant l'ensemble de la fraude transfrontalière à la TVA ont été mis en place :

- la fraude carrousel dans tous les secteurs (secteurs de l'énergie compris) ;

- la fraude aux véhicules et aux moyens de transport (y compris la fraude à la TVA sur les yachts) ;

- la fraude à la procédure 42 (respect des conditions d'exonération de TVA d'une importation suivie d'une livraison intracommunautaire) ;

- les nouvelles fraudes à la TVA.

L'animation de chaque domaine de travail a été confiée à un État membre qui en assure la présidence.

La France préside le domaine sur la fraude carrousel.

Depuis ses débuts, plus de 45 000 informations ont été échangées entre les États membres portant sur 16 000 sociétés pour un montant de transactions de 10 milliards d'euros. 1 751 sociétés ont été mises sous surveillance par les États membres suite à ces échanges d'information.

Source : DGFIP

Une nouvelle directive374(*) a également été adoptée le 15 février 2011 en matière de coopération administrative dans le domaine fiscal, abrogeant ainsi une directive de 1977375(*) qui prévoyait l'échange d'informations entre autorités fiscales dans le domaine de la fiscalité directe. L'adoption de cette directive est particulièrement décisive pour la France, qui sollicite beaucoup plus les autres États membres qu'elle n'est elle-même sollicitée par eux. Cette nouvelle directive aligne les normes européennes en matière de transparence et d'échange d'informations sur les normes internationales, selon le modèle de convention OCDE. En outre, les échanges d'informations peuvent porter sur des personnes physiques ou morales, sur des associations de personnes ou sur toute autre construction juridique. Elle instaure un échange automatique et obligatoire d'information, à compter du 1er janvier 2015, pour cinq catégories de revenus376(*), mais sous réserve de la disponibilité de l'information. Cette liste pourrait être étendue aux dividendes, aux plus-values et redevances sur la base d'un rapport à remettre par la Commission avant le 1er juillet 2017. L'échange d'informations est également encadré par des délais maximaux377(*). La directive prévoit aussi d'autres moyens pour assurer la coopération administrative : ainsi, les fonctionnaires habilités par l'autorité requérante peuvent être présents dans les bureaux des autorités administratives de l'État membre auquel les informations sont demandées. Les fonctionnaires habilités peuvent aussi participer aux enquêtes administratives réalisées sur le territoire de l'État membre ayant reçu une demande d'informations. Les autres mécanismes sont les contrôles simultanés, les demandes de notification et l'échange de bonnes pratiques. Enfin, la directive contient une disposition comparable à celle de la « nation la plus favorisée » : si un État membre établit avec un autre État une coopération plus étendue que celle prévue par la directive, il ne peut la refuser aux autres États membres.

b) Un nouvel élan politique préfigurant une action commune plus ambitieuse ?

Un nouvel élan politique a été donné à la lutte contre l'évasion fiscale à l'échelle de l'UE. D'abord, le 25 mars 2011, vingt-trois États membres378(*) ont signé le Pacte Europlus destiné à renforcer le pilier économique de l'Union européenne : ce pacte, qui reste peu contraignant, prévoit de progresser dans la voie de la coordination fiscale, notamment afin de lutter contre l'évasion fiscale. En novembre 2011, pour la première fois, un rapport379(*) sur les politiques fiscales propices à la croissance dans les États membres et sur l'amélioration de la coordination fiscale a été annexé à l'examen annuel de croissance, document présenté par la Commission européenne pour lancer le semestre européen de 2012. Puis, ce sont les vingt-sept chefs d'État ou de gouvernement réunis les 1er et 2 mars 2012 en Conseil européen qui ont conclu ainsi : « La politique fiscale peut contribuer à l'assainissement budgétaire et à la croissance. (...) Le Conseil et la Commission sont invités à concevoir sans tarder des moyens concrets de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, y compris en rapport avec les pays tiers, et à en rendre compte d'ici juin 2012 ». La Commission européenne a effectivement présenté au Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 une communication380(*) proposant des pistes concrètes pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, estimant à 2 000 milliards d'euros au total l'économie souterraine dans l'UE, soit un cinquième du PIB. Elle y plaide pour une stratégie commune, s'appuyant sur la force du nombre d'une Union à vingt-sept États membres, et définit une approche à trois niveaux : national, européen et international. Un plan d'action concret sera présenté d'ici la fin de 2012, incluant des initiatives à l'égard des paradis fiscaux et de la planification fiscale agressive.

Le Parlement européen contribue également à remettre le sujet de l'évasion fiscale sur le devant de la scène. Il a d'abord mis l'accent sur le détournement de fonds publics en décidant, en mars 2012, de créer une commission spéciale chargée d'enquêter sur l'impact social et économique négatif du crime organisé en Europe, particulièrement la criminalité mafieuse. Plus récemment, le Parlement a directement appelé à lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Dans une résolution adoptée le 19 avril 2012, il exhorte les États membres à se concentrer sur la perception de l'impôt et la lutte contre la fraude fiscale, notamment en utilisant davantage les outils d'échange d'informations à l'échelle européenne, notamment les échanges automatiques d'informations. Il considère nécessaire de revoir la directive sur l'épargne, la directive mère-filiale381(*) et la directive intérêts et redevances (au titre desquelles, on l'a vu, certains flux entre sociétés échappent à toute véritable imposition) et souligne le rôle clé que pourrait jouer une assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés contre la fraude fiscale.

Ce faisant, le Parlement européen invite les États membres à faire progresser les nombreuses propositions que la Commission européenne a avancées ces dernières années : révision de la directive Epargne proposée depuis mars 2008, révision de la directive sur les paiements d'intérêts et redevances entre sociétés associées, proposition en 2011 pour une assiette consolidée d'impôt sur les sociétés, proposition de taxe sur les transactions financières... Mais, sur toutes ces questions, la règle de l'unanimité rend difficile toute avancée et, malgré l'élan donné par le Conseil européen les 1er et 2 mars 2012, la présidence danoise du Conseil de l'UE n'a pu faire qu'aveu d'impuissance fin juin 2012, en passant la main à la présidence chypriote pour les six prochains mois. De nombreux intérêts nationaux entravent effectivement l'action commune au niveau de l'UE.


* 370 Dans un entretien publié par Die Welt cité par le Bulletin quotidien du 11 juin 2012.

* 371 Selon Le Monde du 19 avril 2012, le gouvernement grec travaille à cette fin à l'élaboration d'un vaste fichier électronique recoupant toutes les transactions des contribuables avec les banques, les caisses d'assurance, les hôpitaux ou les services publics.

* 372 Proposition COM(2011)0819, l'un des deux textes du « two pack » en cours de négociation pour renforcer la gouvernance de la zone euro.

* 373 Cette directive doit en principe permettre d'accélérer le recouvrement forcé des créances fiscales par la mise en place d'un titre exécutoire européen et l'application de mesures conservatoires dans l'Etat membre requis.

* 374 Directive 2011/16/UE.

* 375 Directive 77/799/CEE.

* 376 Revenus professionnels, jetons de présence, produits d'assurance-vie, pensions, propriété et revenus de biens immobiliers.

* 377 Transmission des informations dans le mois suivant leur disponibilité et réponse dans les six mois pour l'échange d'informations sur demande.

* 378 Outre les 17 Etats membres de la zone euro, ont signé la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie.

* 379 Annexe IV à l'examen annuel de la croissance 2012, Politiques fiscales propices à la croissance dans les Etats membres et amélioration de la coordination fiscale, COM(2011)815 du 23 novembre 2011.

* 380 COM (2012) 351 du 27 juin 2012.

* 381 La directive « sociétés mères et filiales » de 1990 vise à éliminer la double imposition des dividendes distribués par les filiales à leurs sociétés mères situées dans un autre État membre. Elle a été amendée et améliorée en 2003.