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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )
3. En matière financière : les freins à la taxation et les résistances à la transparence

Un autre levier de lutte contre l'évasion fiscale consiste à mieux réguler les flux financiers, à la fois en organisant une meilleure connaissance de ces flux et en freinant la mobilité de ces transactions par le biais d'une taxe. L'Union européenne peine à avancer sur ces deux tableaux, même s'il faut reconnaître les progrès déjà accomplis, notamment grâce au volontarisme du commissaire en charge des services financiers, M. Michel Barnier, qu'a rencontré votre commission d'enquête.

a) La longue route vers la nécessaire taxe sur les transactions financières

Non seulement il est juste de faire contribuer le secteur financier à la crise financière qui lui est largement imputable, mais une taxation du secteur financier peut également décourager la mobilité excessive du capital et ralentir les spéculations non productives pour l'économie.

Déjà évoquée par Keynes en 1936 puis théorisée par Tobin en 1972, la taxe sur les transactions financières (TTF) a fait l'objet d'un projet européen à l'initiative de la Commission. Selon le projet de directive présenté en septembre 2011 par la Commission, la taxe serait prélevée sur toutes les transactions sur instruments financiers entre institutions financières lorsqu'au moins une des parties à la transaction est située dans l'Union européenne. L'échange d'actions et d'obligations serait taxé à un taux minimum de 0,1 % et les contrats dérivés à un taux minimum de 0,01 %. On estime que les recettes s'élèveraient à 57 milliards d'euros par an dans le cas naturellement où la taxe serait créée sur l'ensemble du territoire de l'Union. La Commission propose que cette taxe prenne effet à compter du 1er janvier 2014.

Plusieurs pays ne cachent pas leur opposition à ce projet : le Royaume-Uni, la Suède, le Danemark, les Pays-Bas et la République tchèque. Néanmoins, neuf États (Italie, France, Allemagne, Autriche, Belgique, Espagne, Finlande, Grèce et Portugal) ont adressé une lettre commune à la présidence danoise de l'Union européenne le 7 février 2012, appelant à accélérer les travaux du Conseil sur le projet européen de TTF, évoquant la possibilité de mettre en oeuvre une coopération renforcée, « pour assurer une juste contribution du secteur financier au coût de la crise financière et pour améliorer la régulation des marchés financiers ».

Le 22 juin 2012, les ministres de l'économie et des finances, réunis en Conseil ECOFIN, ont constaté leur désaccord sur cette taxe, qui ne pourra donc pas être adoptée à l'échelle de l'UE. Il s'agit de la première étape juridique ouvrant la voie à une possible coopération renforcée. Conformément à l'article 329 du TFUE, les États membres qui souhaitent instaurer entre eux une coopération renforcée en matière de taxe sur les transactions financières doivent adresser une demande à la Commission européenne, à qui il reviendra, si elle juge réunies les conditions juridiques d'une telle coopération, de soumettre une proposition en ce sens au Conseil. Le Conseil devra alors se prononcer à la majorité qualifiée, mais après que le projet aura été approuvé par le Parlement européen. Dans un premier temps et pour faciliter sa mise en place aussi rapide que possible au vu de la procédure à suivre, la taxe susceptible d'être créée par coopération renforcée pourrait ne frapper que les transactions sur le marché secondaire (actions, obligations406(*) voire OPCVM) mais pas les produits dérivés, dont la taxation soulève plus de difficultés techniques.

Depuis, le Gouvernement français a instauré seul une taxation, dans la loi de finances rectificative de mars 2012407(*), sous forme de trois nouvelles taxes, à savoir une taxe sur l'acquisition d'actions françaises au taux de 0,1 %, une taxe sur le trading à haute fréquence et une taxe sur l'achat de CDS souverains à nu au taux de 0,01 %. Le projet de loi de finances rectificative soumis en juillet 2012 au Parlement devrait relever le taux de cette première taxe à 0,2 % dans l'espoir d'en augmenter le rendement. L'Allemagne appelle pour sa part à une décision rapide sur le texte européen et se réserve la possibilité, si cette piste était abandonnée, d'explorer le modèle britannique de Stamp Duty Tax.

b) De nouvelles règles de transparence sur les marchés financiers

Dans cette attente, d'autres moyens de régulation des marchés et produits financiers, notamment dérivés, sont en train d'être mis en place au niveau communautaire. Le commissaire européen M. Michel Barnier, avec lequel votre commission d'enquête a pu s'entretenir à Bruxelles, a en effet initié une dynamique réglementaire visant à enrayer les excès ayant conduit à la crise financière de 2008 et à mettre en oeuvre les orientations définies au G20 en ce sens.

Sans détailler les avancées déjà réalisées en ce qui concerne la supervision et la régulation financières, quelques points spécifiques retiennent l'attention au regard de la lutte contre l'évasion fiscale. En effet, depuis l'adoption en juin 2011 de la directive AIMF (Alternative Investment Fund Managers)408(*), l'activité des fonds alternatifs (hedge funds et OPCVM non coordonnés) relève d'un cadre juridique harmonisé à l'échelle européenne qui renforce notamment les obligations de transparence de ce secteur. En outre, avec le soutien du Parlement européen, confirmé par M. Pascal Canfin, député européen lors de son entretien avec votre commission d'enquête, les articles 34 et suivants de cette directive prévoient d'interdire la commercialisation dans l'Union européenne de parts d'un fonds alternatif si ce fonds ou son gestionnaire sont établis dans un des pays figurant sur la liste des pays et territoires non coopératifs du GAFI ou dans un pays n'ayant pas signé avec l'État membre concerné une convention fiscale conforme aux normes énoncées à l'article 26 du modèle OCDE, garantissant un échange efficace d'information en matière fiscale409(*).

Sur l'insistance britannique, la portée de cette disposition a toutefois été réduite par la définition de la « commercialisation », entendue par la directive comme une démarche active à l'initiative du gestionnaire (ou pour son compte) : ainsi, un investisseur européen professionnel pourra toujours acheter, de sa propre initiative, des fonds déposés ou gérés dans les « paradis fiscaux »... De même, le Royaume-Uni n'est sans doute pas étranger à la souplesse accordée aux gestionnaires établis dans l'UE qui souhaitent commercialiser dans l'UE des fonds alternatifs de pays tiers : dans ce cas, le pays tiers dans lequel est établi le fonds ne doit pas figurer sur la liste du GAFI mais peut ne pas se conformer aux normes OCDE en matière d'échanges d'informations. Là encore, la lutte européenne contre l'évasion fiscale se heurte aux intérêts nationaux...

En tout état de cause, comme l'a reconnu M. Olivier Guersant, chef de cabinet du commissaire Barnier, la mise en place de nouvelles règles, le renforcement des sanctions et de la coordination européenne en matière financière qui découlent du nouvel arsenal législatif qui se met progressivement en place inciteront nécessairement au déplacement des activités financières les plus risquées ou les plus opaques vers le système bancaire parallèle. Ce déplacement entraîne deux difficultés : alors que l'objectif est d'éliminer le risque systémique, ce risque pourrait simplement se déplacer ; plus encore du point de vue de votre commission d'enquête, ce développement de la finance parallèle est de nature à faciliter l'évasion fiscale.

Le Conseil de stabilité financière a estimé la taille de ce système bancaire parallèle au niveau mondial à environ 46 000 milliards d'euros en 2010, contre 21 000 milliards en 2002. Cela représente 25 à 30 % de l'ensemble du système financier et la moitié des actifs des banques. Aux États-Unis, cette part est encore plus importante : elle est estimée à 35 à 40 %. Cependant, selon les estimations du CSF, la part des actifs d'intermédiaires financiers autres que des banques situés en Europe dans le système bancaire parallèle mondial a fortement augmenté entre 2005 et 2010, tandis que la part de ces actifs situés aux États-Unis a diminué. En France, selon les informations recueillies par votre rapporteur, les intermédiaires détiendraient 6 % des actifs du système bancaire parallèle mondial.

Pour empêcher cette évasion fiscale vers le « shadow banking410(*) », la Commission européenne insiste sur la nécessité de poser des règles de transparence. Ainsi, en matière de produits dérivés où la majorité des échanges se fait de manière opaque ou « over the counter » (OTC), le règlement EMIR sur les produits dérivés négociés de gré à gré411(*), près d'être définitivement adopté, devrait créer un cadre pour centraliser les échanges de produits dérivés grâce à des chambres de compensation multilatérales. Ces dérivés OTC constituent en effet le marché financier mondial le plus important et le plus concentré ; le volume mondial de ces transactions est estimé à plus de 600 000 milliards de dollars soit près de douze fois le PIB mondial...

La révision de la directive « Marché des instruments financiers » de 2007, sous la forme d'une directive et d'un règlement (MIFID et MIFIR) présentés en octobre 2011412(*), s'inscrit dans la même logique. Elle vise à renforcer le cadre actuel en intégrant les derniers développements de marchés et prévoit de redéfinir les frontières entre le gré à gré et le marché organisé pour couvrir sur le plan réglementaire un plus grand nombre de transactions, accroître la transparence sur les marchés des obligations et des dérivés et mieux contrôler les nouvelles pratiques de marché par l'encadrement du trading algorithmique. L'un des enjeux des négociations en cours est de trouver comment cantonner les dérogations aux obligations de transparence...

c) Les résistances à la transparence comptable pays par pays des sociétés européennes, notamment extractives

Toujours dans la perspective de renforcer la stabilité financière, il est apparu nécessaire d'améliorer l'information sur les sociétés cotées. C'est donc au titre d'une meilleure régulation boursière que la Commission européenne a proposé de revoir la directive «transparence» de 2004413(*) et d'y imposer de nouvelles obligations d'information, particulièrement aux entreprises du secteur des industries extractives. Cette démarche, dans la ligne de l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE)414(*), est conforme à la promesse analogue inscrite dans la déclaration de clôture du sommet du G8 à Deauville en mai 2011, lors duquel les gouvernements du G8 se sont engagés «à mettre en place des lois et règlements sur la transparence, ou à promouvoir des normes à caractère volontaire, qui instaurent une obligation ou une incitation pour les entreprises pétrolières, gazières et minières de rendre compte des paiements effectués au profit de chaque État». Le Parlement européen a d'ailleurs présenté une résolution415(*) réitérant son soutien à des exigences d'information pays par pays, notamment pour les industries extractives.

Actuellement, la législation européenne n'impose pas aux sociétés cotées de rendre publiques, pays par pays, les sommes versées aux gouvernements des pays où elles sont actives. Par conséquent, de telles sommes versées au gouvernement d'un pays donné ne sont normalement pas rendues publiques, alors même que ces versements réalisés par l'industrie extractive (entreprises pétrolières, gazières et minières) ou par les exploitants de forêts primaires peuvent représenter une proportion non négligeable des recettes d'un pays, surtout dans les pays riches en ressources naturelles.

En proposant d'imposer la déclaration des sommes versées aux gouvernements au niveau individuel ou consolidé des sociétés, la Commission européenne entend non seulement responsabiliser les gouvernements quant à l'utilisation de ces ressources et promouvoir une bonne gouvernance, mais aussi contribuer à mettre au jour les flux financiers internationaux de ces sociétés. Plusieurs des organismes auditionnés par votre commission d'enquête ont défendu cette approche doublement fructueuse, à commencer par le Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD) - Terre solidaire, par la bouche de Mme Mathilde Dupré416(*). En effet, l'évasion fiscale et le développement ne sont pas sans lien : des systèmes fiscaux efficaces et équitables sont essentiels pour le développement en ce qu'ils contribuent au financement de la fourniture de biens publics et à la construction d'un État autonome ; or de nombreuses exonérations sont souvent accordées à de grandes entreprises afin d'attirer les investissements, alors même que d'autres facteurs pourraient être mobilisés pour attirer les IDE, tels que la bonne gouvernance, la sécurité juridique, la renonciation à la pratique des nationalisations...

La proposition de directive « transparence » tend à imposer aux sociétés de rendre publiques les sommes versées aux gouvernements et fait référence aux dispositions pertinentes de la prochaine directive comptable417(*), elle aussi en cours de révision, dont le chapitre 9 prévoit le détail des exigences à cet égard. Il s'agirait d'exiger que les grands groupes, cotés ou non, de l'industrie extractive ou forestière publient un rapport annuel consolidé rendant compte, pays par pays mais aussi projet par projet, de tous les paiements suivants : impôts sur les bénéfices, redevances, dividendes418(*)...

Cette proposition de la Commission est comparable à la loi américaine Dodd-Frank, qui a été adoptée en juillet 2010 et qui impose aux entreprises du secteur des industries extractives inscrites à la Securities and Exchange Commission (SEC) de rendre publiques les commissions qu'elles versent aux gouvernements, pays par pays et projet par projet. L'adoption des règles de mise en oeuvre de la SEC était prévue pour la fin de 2011 mais, selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du cabinet du commissaire Barnier, les textes d'application ne sont pas encore sortis en raison du fort lobbying des industries d'extraction.

Sur cette rive-ci de l'Atlantique, les sociétés extractives expriment également leurs réticences, évoquant la nécessité de protéger leur secret commercial et de ne pas porter atteinte à leur compétitivité. Lors de son audition par votre commission d'enquête, M. Christophe de Margerie, PDG de Total419(*), l'a d'ailleurs confirmé, assimilant cette transparence projet par projet à une « hérésie » risquant de faire porter une excessive suspicion sur tous les contrats. La Commission européenne considère, pour sa part, que certaines sociétés multinationales de l'industrie extractive ayant déjà décidé volontairement de révéler certains de leurs paiements aux gouvernements, l'effet de l'obligation de reporting pays par pays sur la compétitivité des groupes européens ne devrait être que limité. Néanmoins, elle reconnaît qu'il existe une difficulté dans certains pays où la publication de ce que touche le gouvernement au titre des redevances ou impôts est illégale selon la loi locale ; c'est pourquoi, afin de protéger les employés de ces groupes, la Commission propose d'exempter de cette obligation certains groupes qui risqueraient d'être accusés d'enfreindre la loi pénale locale en révélant le détail des paiements versés au gouvernement. Afin d'éviter tout abus, un groupe qui souhaiterait bénéficier de l'exemption serait toutefois tenu de citer nommément le pays pour lequel l'information n'a pas été dévoilée.

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Aux yeux de votre commission d'enquête, cette évolution vers une transparence des flux entre sociétés et pays est assurément un élément important de la réponse à l'évasion fiscale, devenue une question d'envergure mondiale. La connaissance de ces informations permettra, dans chaque pays, de distinguer les filiales des groupes multinationaux y ayant une activité économique réelle de celles qui ne sont que des coquilles vides à usage fiscal. La question de la diffusion de ces données ne doit pas empêcher de le reconnaître.

Ceci vaut aussi bien pour l'industrie extractive que pour les autres secteurs d'activité. D'ailleurs le Parlement européen a d'ores et déjà adopté en mai 2012 une obligation de ce type pour l'industrie bancaire420(*). Cette évolution s'inscrit plus largement dans l'exigence croissante en matière de responsabilité sociale des entreprises.


* 406 Sauf les obligations souveraines.

* 407 Article 5 de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 408 Directive 2011/61/UE du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs et modifiant les directives 2003/41/CE et 2009/65/CE ainsi que les règlements (CE) n° 1060/2009 et (UE) n°  1095/2010.

* 409 Cf. articles 35, paragraphe 1b), 36, paragraphe 1c) et 37, paragraphe 7e) de la directive AIMF.

* 410 Le shadow banking est une activité de banque menée par des entités qui, ne recevant pas de dépôts, ne sont pas régulées en tant que banques et échappent ainsi aux règlementations de Bâle, en particulier sur les fonds propres : c'est vrai pour certaines banques d'affaires et pour les hedge funds.

* 411 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les produits dérivés négociés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux du 15 septembre 2010, COM (2010)0484.

* 412 Proposition de directive concernant les marchés d'instruments financiers, abrogeant la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2011, COM (2011)0298, et proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers et modifiant le règlement [EMIR sur les produits dérivés négociés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux] du 20 octobre 2011, COM (2011)0296.

* 413 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2004/109/CE sur l'harmonisation des obligations de transparence concernant l'information sur les émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé et la directive 2007/14/CE de la Commission, du 25 octobre 2011, COM (2011)683.

* 414 L'ITIE est une initiative multi-actionnaire constituée de gouvernements, d'entreprises, de groupes de la société civile, d'investisseurs et d'organisations internationales qui a pour objectif le renforcement de la gouvernance par l'amélioration de la transparence dans le secteur extractif. Elle est mise en oeuvre sur une base volontaire dans les pays dont les gouvernements s'engagent pour cette cause.

* 415 Résolution du Parlement européen du 8 mars 2011 sur la fiscalité et le développement - Coopérer avec les pays en développement afin d'encourager la bonne gouvernance dans le domaine fiscal (INI/2010/2102).

* 416 Cf. audition du 24 avril 2012.

* 417 Proposition de directive relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports associés de certaines formes d'entreprises du 25 octobre 2011, COM(2011)684.

* 418 Mais aussi droits à la production, primes de signature, de découverte et de production, frais d'attribution de permis, frais de location, droits d'entrée et autres contreparties de licence et/ou de concession, autres avantages directs pour le gouvernement concerné.

* 419 Cf. audition du 29 mai 2012.

* 420 Le Parlement européen propose de refuser l'agrément à un établissement de crédit qui ne fournirait pas d'informations pays par pays. Cf. rapport sur la proposition de directive révisant les exigences de fonds propres dite « CRD IV » (A7-0170-2012).