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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )
3. Remédier à la carence des estimations de source publique
a) Une insatisfaction tous azimuts

Le « trou noir » des évaluations de source publique française étonne alors que les travaux extérieurs abondent pour établir la réalité et l'importance des enjeux fiscaux de l'évasion fiscale internationale.

Cet étonnement, ou plutôt cette frustration, n'est pas l'apanage de votre rapporteur.

Ainsi, MM. Michel-Pierre Prat et Cyril Janvier, auditionnés par votre commission, ont souligné que les administrations fiscales étrangères avaient réalisé, ou financé, des analyses statistiques et macroéconomiques beaucoup plus fouillées que celles qui sont disponibles en France.

Selon les auteurs du « Petit dictionnaire de la fraude fiscale », le programme le plus ambitieux a été celui des services fiscaux américains dans les années soixante. Le taxpayer compliance measurment program s'appuyait sur un échantillon de 100 000 dossiers la première année puis de 50 000 les années suivantes avec, en régime de croisière, une actualisation à partir d'un sous-échantillon de 26 000 dossier. Ce programme a été modernisé dans le cadre d'un programme de recherche national plus léger. Il a donné naissance à l'indice de « tax gap » qui mesure l'écart entre les sommes recouvrées et les sommes théoriquement dues.

Cependant, ils ont déclaré à la commission avoir été amenés à constater qu'il y avait, finalement, peu d'ouvrages ou d'articles qui abordaient le thème de la fraude fiscale et que, surtout, les éléments de définition pouvaient être mouvants, que les définitions elles-mêmes ne recouvraient pas tout à fait les mêmes réalités, qu'il y a très peu de matériaux, si ce n'est le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, datant de 2007, dans lequel on évoque un montant se situant entre 29 milliards et 40 milliards d'euros.

Ce chiffre est repris dans l'essentiel des articles que nous avons pu compiler, ainsi que dans la presse et dans les ouvrages spécialisés. Nous n'avons pas eu l'impression qu'il existait beaucoup de travaux qui puissent ne serait-ce que confirmer ou préciser ce montant.

Lors de son audition quasi-inaugurale par votre commission, le 6 mars dernier, M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, a pu déclarer :

« L'absence de chiffres sera l'une des difficultés auxquelles se heurtera votre commission. Ni la DGFIP, ni la douane ne sont en état de produire des renseignements chiffrés sur les sujets que vous évoquez... ».

Pour être juste, ce défaut d'évaluation ne paraît pas limité à la France.

Lors de son audition, M. François d'Aubert, président du groupe d'examen par les pairs au sein du Forum mondial sur la transparence et l'échange d'informations en matière fiscale, a indiqué à la commission qu'« il se garderait bien de vous donner des chiffres ». Il a cependant mentionné les travaux d'une société d'étude genevoise qui a « publié des chiffres concernant l'Union européenne, voilà deux ans, indiquant que, en Suisse, sur un peu plus de 800 milliards d'euros offshore, venant de pays de l'Union européenne, environ 85 % n'étaient pas déclarés, ces fonds provenant en priorité d'Allemagne, puis, à peu près à égalité, de France et d'Italie, et enfin du Royaume-Uni, d'Espagne, etc. ». Il a indiqué disposer encore « de quelques données chiffrées sur le Luxembourg, qui font apparaître la position déterminante de l'Allemagne ».

Ces données paraissent concerner essentiellement des particuliers.

S'agissant des entreprises, l'orateur a pu évoquer quelques données qui concernent des sociétés américaines, observant que « pour les entreprises françaises, la situation est plus compliquée et mériterait d'être approfondie ». Il a précisé que « des éléments de gestion de trésorerie font apparaître, aujourd'hui, l'existence de nombreuses liquidités parquées dans des juridictions non coopératives ou coopératives qui sont des centres financiers internationaux, ou plus modestes ».

Ayant indiqué qu'« il s'agissait en réalité de bénéfices non rapatriés, ce qu'autorise la loi américaine », il a conclu que : « Là réside toute l'ambiguïté de la situation : il existe en effet des dispositifs législatifs permettant de ne pas rapatrier les bénéfices ».

Selon lui : « Si l'on se penche sur les chiffres, on constate que ces bénéfices sont en fait réalisés à l'extérieur. S'agissant des États-Unis, le chiffre des capitaux stockés dans des paradis fiscaux avoisinait, voilà quelques mois, 1 500 milliards de dollars ; il a un peu baissé depuis. L'administration américaine n'y voyait rien d'illégal,... ». Toutefois, il a nuancé cette affirmation, indiquant que « cela posait tout de même un problème, de nombreuses entreprises jouant sur les marges pour favoriser l'optimisation » et observant que « de nombreuses administrations américaines se sont donc efforcées de faire revenir cet argent, alors même que les opérateurs, c'est-à-dire les entreprises, n'avaient pas envie de rapatrier leurs bénéfices aux États-Unis, découragées par l'existence d'un taux d'imposition sur les sociétés fixé à 35 % ».

Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fraude et son contrôle juge de son côté que « certains pays de l'OCDE sont plus avancés que la France en matière de chiffrage ».

Il indique que les travaux réalisés à l'étranger peuvent provenir notamment des administrations fiscales et des instituts statistiques et relève que les études s'attachent souvent à l'évolution de la conformité fiscale et à l'économie souterraine.

S'agissant des études sur la conformité fiscale, le CPO présente tout particulièrement l'enquête de l'IRS américain évoquée par MM. Prat et Janvier, en précisant qu'elle permet aux services fiscaux américains de cibler efficacement leurs contrôles puisque ses résultats ont une dimension pratique lui permettant en quelque sorte de « noter » les catégories de contribuables.

On remarque aussi, à la lecture du rapport du CPO, qu'en France le Parlement est à peu près le seul lieu où des estimations de la fraude sont avancées.

Le CPO relève ainsi :

« Deux rapports parlementaires ont été consacrés au thème de la fraude à la fin des années 199012(*) L'un d'entre eux, le rapport Courson, fournit des estimations de la fraude sur les prélèvements obligatoires ».

Le CPO se montre assez sévère pour ce rapport :

« Ces estimations s'appuient sur des méthodes assez disparates et plus ou moins rigoureuses sur le plan statistique.

Total des fraudes aux prélèvements obligatoires
estimées par le rapport Courson pour l'année 1994

I - Partie recettes

Recettes

Montant total des recettes perçues en 1994 (MdF)

Montant de la fraude constatée et redressée (en MdF)

Fraude et abus en % des recettes

Montant estimé de la fraude et des abus (en MdF)

Fraude et abus estimés en % des recettes perçues ou des cotisations liquidées

Redevance audiovisuelle

9,4

0,28

2,9

1,0

10,6

Impôt sur les sociétés hors restitutions

113,3

4,7

4,2

8,2

7,3

TVA nette

540,5

3,7

0,6

32,43

6,0

Impôt sur le revenu

295,6

5,7

2,0

15,0

5,0

ISF

8,6

0,3

3,6

0,31

3,6

Contributions chômage et FNGS

155,7

0

0

1,9

1,2

Recettes des URSSAF sur les cotisations sociales et en attribution de tiers

917,0

2,6

0,3

7,0

0,76

Total

2 040,1

17,1

 

65,9

3,2

Travail illégal

3 263,0

0,16

0,1

De 100 à 160

De 3 à 5

Au total, le rapport Courson avait estimé la fraude aux prélèvements obligatoires dans une fourchette comprise entre 25,3 et 34,5 milliards d'euros pour l'année 1994.

De son côté, le rapport Brard ne donne pas d'estimation globale concernant la fraude, le rapporteur ayant considéré que les méthodes disponibles n'étaient pas suffisamment fiables pour fournir une évaluation incontestable ».

La sévérité du CPO est moindre s'agissant des estimations proposées par les syndicats des personnels des administrations fiscales. Il relève simplement que :

« Le syndicat national unifié des impôts (SNUI) procède ainsi à une évaluation de la fraude fiscale depuis plusieurs années. Selon ses analyses, la fraude fiscale serait passée de 29,7 milliards d'euros en 1992 à un niveau compris entre 42 et 51 milliards d'euros pour la période 2004-2005. Cette estimation s'appuie sur l'agrégation de différents travaux : extrapolation des résultats du contrôle fiscal et utilisation des données fournies par la commission européenne sur la TVA ».

On relèvera, en toute hypothèse, que les estimations du rapport de M. de Courson sont sensiblement plus élevées que celles du CPO, en ce qui concerne en particulier l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, cet écart paraissant rapprocher le rapport en question d'un certain réalisme.

b) La nécessaire mobilisation de notre intelligence statistique

Votre rapporteur n'est pas sûr que nos administrations fiscales soient aussi dépourvues qu'elles le prétendent de capacités, (voire de résultats), d'évaluation de la fraude fiscale et de l'évasion fiscale internationales. Elles disposent de beaucoup de moyens de procéder à de telles évaluations et, d'ailleurs, certains travaux universitaires peuvent, désormais, semble-t-il, s'appuyer sur des données anonymisées fournies par elles.

Il serait très préoccupant d'ailleurs qu'elles ne procèdent pas à de tels exercices, étant donné l'importance politique du sujet et les enjeux pour la technique du contrôle fiscal.

La première des dimensions citées justifierait que l'administration communique davantage sur ces questions quitte à parfaire ses méthodes, à l'aide de notre appareil statistique.

Par ailleurs, « l'intelligence fiscale » déjà développée dans l'administration fiscale, doit devenir une seconde nature comme l'a justement suggéré M. Philippe Parini lorsqu'il a évoqué des « méthodes de contrôle en râteau » devant votre commission.

La mobilisation de notre appareil statistique pour évaluer l'évasion fiscale n'est pas une recommandation purement intellectuelle : elle répond à une préoccupation politique de transparence et de mise en responsabilité des décideurs, elle répond aussi à des impératifs pratiques de connaissance des phénomènes comme préalable à la résolution des problèmes qu'ils suscitent.

A cet égard, votre rapporteur doit déclarer son incompréhension des raisons pour lesquelles alors que Mme la ministre du budget en avait annoncé la communication incessante le rapport prévu à l'article 136 de le loi de finances pour 2011 concernant les contrôles fiscaux des filiales étrangères des groupes français ne lui est pas parvenu en dépit des demandes réitérées qu'il a pu formuler. Serait-ce que le périmètre de nos groupes pose d'indépassables problèmes d'identification ou que toute diffusion d'informations sur ce point soit jugée embarrassante ?

Quoiqu'il en soit, votre rapporteur a été également frappé par l'inégale qualité des réponses apportées aux aspects de son questionnaire adressé aux grandes entreprises, impliquant la dimension internationale de leur activité, en particulier sur la quantification des échanges internes aux groupes ou sur la répartition de leur charge fiscale par pays.

Cette observation rejoint le sentiment des statisticiens qui, dans le cadre du projet FATS (voir ci-dessous), remarquent que cet aspect de l'enquête est mal renseigné par les déclarants et s'abstiennent, pour ce motif, de les exploiter.

L'enquête « échanges internationaux intragroupe »

En 2000, a été lancée une enquête sur les échanges au sein des groupes industriels internationaux implantés en France (hors matériel militaire).

Les filiales de commerce de gros étaient incluses et les considérations stratégiques des groupes prises en considération. Les résultats analysés étaient ceux de 1999.

L'enquête était limitée aux entreprises dont le montant des échanges internationaux (importations + exportations) dépassait 1 million d'euros.

Au total, les données examinées correspondaient à environ 80 % des échanges de produits manufacturés de la France...

Les groupes étrangers utilisent leurs filiales françaises (notamment les filiales commerciales) pour accroître les débouchés de leur production en France, et souvent, à partir de là, en Europe ; aussi ces filiales ont-elles davantage recours aux échanges intragroupe que les filiales résidentes de groupes français. 

Constate-t-on, symétriquement, un phénomène analogue en ce qui concerne les filiales des groupes français implantées à l'étranger ?

L'enquête le suppose mais ne le démontre pas.

Au total, le commerce extérieur français est ainsi de plus en plus influencé par les pratiques de groupes multinationaux, étrangers ou français en fonction de leurs stratégies propres.

- Une nouvelle enquête pilote sur les échanges intragroupe des filiales résidentes de groupes étrangers

Jusqu'à présent, les statistiques FATS, précitées, sur les activités des filiales étrangères dans les économies déclarantes (volet Inward), ne rendent pas compte de leurs échanges extérieurs intragroupes.

Il s'agit pourtant de 40 % des échanges de biens de l'économie française.

Le futur règlement du Parlement européen et du Conseil, en cours d'élaboration, sur la structure, l'activité et les revenus des filiales étrangères devrait s'efforcer de combler cette lacune.

Sans attendre, l'INSEE a décidé, afin d'organiser ensuite une réponse permanente au règlement FATS, de conduire, dans le cadre d'une enquête pilote, une première estimation des échanges intragroupe de biens et de services réalisés par les filiales résidentes de groupes étrangers en France (l'enquête de 2000 ne portait que sur les échanges de biens manufacturés et sur les services commerciaux concernés).

Cette enquête, dont les objectifs ont fait l'objet d'une convention passée avec Eurostat, qui doit la subventionner, sera effectuée auprès d'un échantillon représentatif de 3 000 entreprises environ.

Les échanges au sein et en dehors de l'Union Européenne seront distingués et la ventilation géographique des flux précisée.

A cette occasion, la mesure des coûts de transport en territoire de transit des biens importés sera affinée, afin de perfectionner la valorisation FAB des importations (cf. infra).

Il restera à « mettre en place un système d'information pérenne et régulier, rendant compte de l'activité à l'étranger des groupes français » (FATS, volet Outward), conformément à l'une des recommandations d'un groupe de travail du CNIS(1) sur « les groupes et la mondialisation ».

Ce groupe préconise par ailleurs :

- la publication régulière de données relatives à ce qui relève de l'intragroupe dans les échanges extérieurs français (exportations et importations) ;

- une meilleure distinction de la part de l'activité économique de toute entreprise ou groupe multinational réalisée sur le territoire national.

Il s'agit de pouvoir disposer de statistiques différenciées qui rendent compte distinctement des activités des entreprises multinationales, d'une part dans leur dimension globale et, d'autre part, vues strictement sous l'angle du territoire national. Par ailleurs, celles des groupes français à l'étranger doivent être mieux connues.

Concernant les revenus des filiales à l'étranger des groupes français, les données issues de l'enquête « investissements directs à l'étranger » sont incomplètes et les résultats de la balance des paiements privilégient la présence sur le territoire, donc la qualité de résident, plutôt que la nationalité d'origine (compte tenu des liens de contrôle indirect entre sociétés) de l'investisseur étranger ( 2).

Le problème de la sous-estimation des revenus des investissements directs par la balance des paiements a été évoqué lors du 12e colloque de l'Association de comptabilité nationale qui s'est tenu à Paris du 4 au 6 juin 2008.

Il a été souligné que cette difficulté était liée à la non prise en compte des intérêts sur prêts entre affiliés, ainsi qu'au fait que l'enquête de la Banque de France sur les investissements directs français à l'étranger (IDFE) ne s'intéresse qu'aux filiales de premier rang ( 3).

Il en résulte, en comptabilité nationale, une sous-estimation des revenus versés par le Reste du monde (qui intègre les données de la balance des paiements) du fait de cette difficulté à mesurer les revenus des filiales non résidentes des groupes français. (4).

Le jugement macroéconomique porté sur les entreprises à partir des comptes nationaux peut s'en trouver déformé. Le concept de résidence auquel se réfèrent les comptables et les statisticiens risque par ailleurs de conduire à des erreurs d'interprétation concernant la détention d'entreprises par des non résidents. Celle-ci résulte en effet avant tout de la politique d'extension à l'étranger des groupes français.

(1) Il s'agit, plus précisément, du groupe de travail « statistiques structurelles fondées sur les groupes d'entreprises et leurs sous-groupes », qui étudie les relations entre les « groupes, sous-groupes et la mondialisation ».

(2) Cf. Pierre Sicsic (Directeur de la balance des paiements) - réunion au club du CEPII - 14 juin 2007. Pierre Causse (Direction de la balance des paiements) - bulletin de la Banque de France (op.cit) n° 159, mars 2007.

(3) S'agissant de déterminer le pays destinataire des IDFE, on considère que c'est le premier qui reçoit les fonds à leur sortie de France et non pas celui qui en bénéficie in fine. Ceci pourrait contribuer à expliquer la faiblesse apparente des investissements directs français dans la région Asie-Pacifique.

(4) Lors des rachats de sociétés non résidentes par des sociétés résidentes, des actions françaises sont émises en remplacement d'actions étrangères détruites.

Source : ancien « Service des études économiques du Sénat », juillet 2009 - Mesure des échanges extérieurs de la France et mondialisation.

Il semble que les projets FATS soient désormais au point mort du fait de réticences nationales relayant celles des agents économiques.

Incontestablement, des motifs fiscaux seraient à l'oeuvre, les groupes multinationaux souhaitant pour nombre d'entre eux garder le secret sur leurs échanges internes et, plus largement, sur leur organisation.

Il existe, à ce sujet, un champ où le statut de l'information des entreprises est actuellement particulièrement sensible : celui des publications commerciales obligatoires.

La législation française semble sur ce point comporter des obligations de diffusion plus exigeantes que bien d'autres applicables par les concurrentes de nos entreprises.

Ce point est désormais discuté au niveau européen comme il se doit. La tendance suivie dans les négociations semble consister à alléger encore les obligations déclaratives.

A l'heure où la responsabilité sociale des entreprises est un véritable impératif, il conviendrait d'éviter un nouveau recul de la transparence financière des entreprises.

Le gouvernement français devrait veiller à ce que nos partenaires mettent à niveau les obligations de diffusion des informations figurant notamment aux registres du commerce des différents États européens13(*).

Il conviendrait encore que les obligations statistiques internationales permettent d'identifier la nationalité des titulaires d'avoirs monétaires ou en titres inscrits aux passifs ou en dépôts dans les livres des banques, obligations statistiques qui ne sont en rien contraires au secret bancaire et sont parfaitement conformes au principe fondamental de « connaissance du client » des normes de la surveillance anti-blanchiment.


* 12 Il s'agit du rapport sur les fraudes et pratiques abusives de MM. Gérard Léonard et Charles de Courson (avril 1996) et du rapport sur la fraude et l'évasion fiscale de M. Jean-Pierre Brard (rapport n° 1105, octobre 1998).

* 13 La consultation réalisée par votre rapporteur de certains registres du commerce de pays européens, à qui sont attribués des habitudes de secret, de toutes natures, laissant pantois sur la transparence de ces pays.