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Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales

17 juillet 2012 : Évasion des capitaux - Commission d'enquête sur l'évasion des capitaux et des actifs hors de France et ses incidences fiscales ( rapport de commission d'enquête )
2. Une carence en moyens humains et techniques
a) La nécessité d'un renforcement du contrôle fiscal international au moins par redéploiement des effectifs

Les trois directions spécialisées dans les dossiers particulièrement complexes ou sensibles rassemblent 1 100 agents. Elles emploient 6 % des vérificateurs mais sont à l'origine du quart des droits rappelés et des pénalités appliquées.

Replacées dans un contexte plus général (cf. l'encadré ci-dessous), ces données permettent de constater que les entités particulièrement sensibilisées à l'évasion fiscale internationale ne représentent que 8 % des effectifs de contrôle et moins d'un centième des personnels de la DGFIP. Il est assez probable que les personnes en charge de la gestion fiscale des contribuables soient plus nombreuses que les contrôleurs.

Par ailleurs, il faut prendre conscience, ce que la commission d'enquête a pu éprouver, de l'extrême difficulté des missions de contrôle de l'impôt, confrontées à une complexification considérable de la vie économique qui recourt à une ingénierie de plus en plus sophistiquée, mobilisant des techniques pluridisciplinaires.

Cet aspect du problème appelle des modes d'organisation aptes à renforcer l'expertise du contrôle, ce qui devrait être pleinement pris en compte dans les politiques de recrutement des agents, mais suppose aussi que les auxiliaires du contrôle (les superviseurs, en particulier) apportent toute leur contribution à celui-ci.

13 000 agents en charge du contrôle fiscal parmi les 120 000 de la DGFIP

Comme le rappelle la Cour des comptes, la DGFIP compte au total environ 120 000 agents, soit près des trois quarts du total des effectifs des ministères financiers. C'est, numériquement, la troisième administration civile après l'Education nationale et la Police nationale.

Avant que la DGFIP ne soit créée en avril 2008, par fusion de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et de la direction générale des impôts (DGI), ces deux dernières entités rassemblaient, en 2000, 132 512 agents et 128 243 en 2005. Malgré la baisse des effectifs, la masse salariale a continué à croître légèrement du fait des mesures catégorielles comme de l'évolution de la structure de la population des agents (le nombre d'agents de catégorie C diminue).

(1) Une « sanctuarisation » des moyens du contrôle fiscal ?

Au cours de la période récente, les services de contrôle fiscal ont bénéficié d'une « sanctuarisation » de leurs effectifs : ils n'ont pas été affectés par le non-renouvellement d'un départ en retraite sur deux appliqué au reste de la DGFIP, comme à l'ensemble de la fonction publique d'État. En même temps, le nombre d'opérations de contrôles fiscaux externes a été stabilisé depuis plus d'une dizaine d'années à 52 000 opérations, l'accent ayant été mis sur la qualité du contrôle fiscal et l'exhaustivité des investigations.

(2) La Cour des comptes en faveur des redéploiements

Lors de son audition, M. Christian Babusiaux a suggéré une stratégie de redéploiements fondée sur « une double bascule d'effectifs » :

- entre l'effectif de gestion et l'effectif de contrôle, ce dernier ne représentant que 10 % des 120 000 agents de la DGFIP ;

- et au sein de l'effectif de contrôle, entre l'effectif de terrain réalisant des contrôles ordinaires et les directions nationales chargées des contrôles plus techniques.

Constatant qu'aujourd'hui, moins de 1 % de l'effectif de la DGFIP est affecté au contrôle fiscal des grandes entreprises et des plus hauts revenus, il a estimé que ce ratio n'était vraisemblablement pas optimal, tout en signalant que la Cour des comptes n'a pas encore formulé de préconisations sur ce point. Il a également souligné l'interdépendance entre la question du ciblage des contrôles et celle de la répartition des effectifs entre les unités régionales et les unités nationales. La DGFIP compte, en effet, 12 600 agents travaillant sur le contrôle fiscal, mais seuls 1 100 d'entre eux sont répartis au sein des trois directions nationales.

(3) Des effectifs de lutte contre l'évasion fiscale insuffisants

Les représentants du syndicat SNUI-SUD Trésor Solidaires sont convenus que le nombre de vérificateurs avait été maintenu en précisant que les 5 000 vérificateurs de notre administration placent la France dans une position défavorable par rapport aux autres pays de l'OCDE en termes de ratio mesurant le nombre d'entreprises par agent chargé du contrôle fiscal externe (633 en France contre 375 en Allemagne, selon les données du rapport de M. Gérard Strainchamps, ancien directeur de la DNEF, diffusé de façon restreinte en 2001).

Ils ont souligné, en reprenant les données publiées par la Cour des comptes, que même si le nombre de vérificateurs a été relativement préservé, les effectifs du contrôle fiscal ont baissé :

- dans les services qui gèrent l'impôt et effectuent un premier contrôle et, le cas échéant, des taxations d'office, notamment pour les entreprises ;

- et surtout dans les pôles de contrôle et d'expertise qui font à la fois de la programmation du contrôle fiscal et du contrôle sur pièces ; or ce dernier est à l'origine de plus de 5 milliards d'euros de redressements, sur un total de 12 milliards d'euros en termes de droits auxquels s'ajoutent 3 milliards d'euros de pénalités alors que les résultats du contrôle fiscal externe se chiffrent à environ 8 milliards d'euros. Comme l'a précisé M. Edouard Marcus, sous-directeur du contrôle fiscal, environ un million de contrôles sur pièces de contribuables particuliers sont effectués chaque année, portant sur 36 millions de foyers fiscaux.

Partant du principe selon lequel « un agent opérant dans la sphère du contrôle fiscal produit 1,3 million d'euros de redressement fiscal en deux ans. Autrement dit, en deux ans, il a payé toute sa carrière, retraite comprise », les représentants du syndicat SNUI-SUD Trésor Solidaires ont formulé plusieurs préconisations :

- renforcer les effectifs de vérificateurs et développer l'expertise au sein de la DGFIP en créant une structure centrale qui irriguerait les services et permettrait d'apporter le soutien technique qui fait défaut ;

- assurer une couverture plus harmonieuse du tissu fiscal en orientant les contrôles vers les contribuables fortunés et les prix de transfert plutôt que vers les cas de TVA déduite par anticipation qui correspondent à un simple décalage de trésorerie.

M. Bernard Salvat, a rappelé que la DNEF compte, depuis le 1er septembre 2011, 413 personnes, et a expliqué la légère diminution des effectifs par un transfert d'emplois à Tracfin et à la BNRDF. « Les seules suppressions d'emplois auxquelles j'ai personnellement procédé ces derniers temps viennent du fait que notre système informatique allège les tâches de saisie. J'ai donc rendu trois emplois, ce qui me paraît naturel. ». Il a également constaté que les finances publiques imposant des sacrifices aux administrations, la DNEF en avait supporté sa part, avec une diminution de 23 % de ses moyens de fonctionnement composés aux deux tiers de frais de transport, lesquels ne cessent de croître avec la hausse du prix du carburant.

Interrogé sur l'opportunité d'accroître les effectifs de vérificateurs, il a indiqué qu'à moyens juridiques constants, une telle mesure risquait de subir la loi des rendements décroissants. « Si un texte m'autorisait à observer tous les mouvements de capitaux professionnels vers la Lituanie, Hong-Kong, Singapour, les Iles Vierges, les Bahamas, ... je suis sûr que les rappels de droits augmenteraient ».

Le directeur de la DNEF a souligné l'importance stratégique d'un renforcement des moyens informatiques, en précisant que la DGFIP avait saisi la CNIL d'un projet d'amélioration des bases de données permettant à l'administration de recueillir des informations plus nombreuses sur les particuliers dans la sphère sociale. Partisan du développement de « l'exploration de données » (data mining) il a affirmé qu'une bonne dizaine d'informaticiens supplémentaires et un budget pour acheter des logiciels constitueraient un investissement extrêmement rentable. « A mes yeux, un bon expert doté de bons outils informatiques peut réaliser des miracles ».

La commission d'enquête constate qu'en dépit de leur « sanctuarisation » apparente, les moyens de contrôle ont, de façon générale, manifestement subi le contrecoup de la RGPP. Bien consciente que faute de nouvelles avancées en matière d'accès à l'information bancaire dans les paradis fiscaux, l'augmentation des effectifs risque de subir la « loi des rendements décroissants », elle préconise cependant un renforcement des effectifs des trois directions nationales spécialisées, à l'évidence sous dotées puisqu'ils ne représentent aujourd'hui que moins d'un pour cent des effectifs de la DGFIP.

b) Une gestion des ressources humaines à améliorer

Selon la Cour des comptes, la rotation des effectifs à la DVNI et à la DNVSF est trop rapide : 85 % des vérificateurs y ont moins de quatre ans d'ancienneté, alors qu'il faut plus de trois ans à un vérificateur pour être pleinement opérationnel et que les contrôles s'étendent fréquemment sur plusieurs années. Par ailleurs, et compte tenu de la réforme de la formation initiale (ENFIP), ces deux directions doivent intensifier les mesures de formation destinées aux jeunes agents.

En revanche, la Cour estime qu'à la DNEF, la difficulté à renouveler les outils et les méthodes trouve une part de son explication dans une stabilité des cadres qui peut être considérée comme excessive, faute d'actions massives en matière de formation continue.

Rejoignant le diagnostic établi par le directeur de la DNEF, elle préconise, de manière générale, le recours à des compétences d'experts extérieurs à la DGFIP (informaticien, statisticien, ingénieur).

En matière de formation, la DGFIP, qui dispose de ses propres écoles, réalise d'importants efforts. Toutefois, selon la Cour des comptes, deux éléments semblent faire défaut : le recrutement -éventuellement par voie contractuelle- d'un nombre limité de spécialistes des nouveaux métiers qui se sont créés et l'existence en son sein d'un état d'esprit adapté à l'accélération des échanges.

A la DNEF, la formation professionnelle en analyse financière des agents a été renforcée. Une trentaine de postes de contrôleurs sont également en cours de transformation en emplois d'inspecteurs : dix postes l'ont d'ores et déjà été depuis deux ans. La DNEF a également amélioré la professionnalisation des équipes qui conduisent les perquisitions : « la part du papier diminue et nous travaillons de plus en plus dans un monde de réseaux, de serveurs, le monde d'Internet. Il a donc fallu former tous nos collaborateurs à ces nouvelles techniques. Nous avons dû acheter des logiciels, appelés « forensics » -c'est un terme qui s'applique dans tous les pays-, qui permettent de faire des copies conformes d'ordinateurs. »

c) Le retard français en moyens techniques

La DNEF, avec des effectifs limités, traite annuellement 80 millions de données recueillies auprès d'organismes divers : le recours à l'informatique pour cibler les risques de fraude est un facteur essentiel de son efficacité.

Service de pointe en matière de renseignement fiscal, la DNEF a signalé des difficultés qui l'amènent à souhaiter étoffer ses équipements et surtout recruter des experts en informatique. Le niveau moyen d'équipement alloué aux entités moins spécialisées est encore bien plus perfectible, si l'on se réfère aux témoignages de terrain sur le dysfonctionnement de matériels périmés : au moment, par exemple, où une machine à compter les billets de banques aurait pu permettre d'établir avec précision le constat d'un transport de très grosses quantités d'espèces, elle tombe en panne...

Plus globalement, les comparaisons internationales suggèrent qu'un sensible effort de rattrapage est nécessaire pour que l'administration fiscale française puisse égaler ses homologues étrangers les plus avancés.

Tout d'abord, l'enquête de l'OCDE sur les tendances et l'évolution du recours aux moyens électroniques pour la fourniture de services aux contribuables publiée en mars 2010 cite en exemple certaines innovations de nature à améliorer l'efficacité des contrôles.

Pays-Bas : le personnel de soutien sur le terrain - une capacité nouvelle

L'administration des impôts et des douanes a acquis un certain nombre de voitures équipées de scanners. Ces véhicules servent à diverses activités de contrôle, dont le recouvrement de créances. Lorsqu'ils passent dans un quartier, l'ordinateur de bord indique si les propriétaires des voitures identifiés grâce à la plaque d'immatriculation sont à jour de leurs dettes fiscales. Si ce n'est pas le cas, leur voiture est immobilisée et ils sont invités à payer leurs impôts. Faute de paiement, la voiture est saisie et elle ne sera restituée qu'une fois que les dettes auront été payées.

Source : enquête de l'OCDE sur les tendances et l'évolution du recours aux moyens électroniques pour la fourniture de services aux contribuables - mars 2010

Constatant que, dès à présent, les technologies de l'information et de la communication (TIC) sont omniprésentes dans toutes les activités du secteur public ou de l'État, soit qu'elles rendent les procédures de l'administration plus efficientes, soit qu'elles permettent d'améliorer la qualité du service rendu aux particuliers comme aux entreprises, ce rapport résume les principaux défis et transformations à venir pour aboutir à une administration parfaitement unifiée et à une gouvernance en réseau :

- les systèmes de l'État deviendront plus collaboratifs. Ils associeront les moyens, les connaissances et le savoir-faire de tous les acteurs concernés, publics et privés, ainsi que de la société civile, afin d'optimiser la création de valeur pour le public. De nouveaux modes de production collaboratifs stimuleront la création de partenariats public-public, public-privé et public-civil ;

- les distinctions traditionnelles entre les secteurs public et privé et la société civile s'affaibliront à mesure que les frontières administratives s'estompent ;

- les États favoriseront l'émergence d'idées nouvelles quelle qu'en soit la source. Les TIC serviront à se faire entendre en créant des plateformes permettant aux personnes partageant des intérêts et points de vue communs de se réunir et d'affiner leurs idées. La voix est importante. Il ne suffit pas que les citoyens puissent comprendre ou ratifier les décisions du gouvernement ; il faut aussi qu'ils puissent proposer des idées et s'assurer qu'elles ont été entendues et sérieusement prises en considération.

En second lieu, les comparaisons statistiques résumées dans le tableau ci-dessous indiquent que la part des coûts informatiques dans les dépenses de l'administration fiscale était en 2008 deux fois moins élevée en France que dans les pays du nord de l'Europe.

Démographie et administration fiscale (Source OCDE -2009)

Pays membres de l'OCDE

Population (millions)

Accès à internet /1

Index de préparation

à l'administration électronique et classement / 2

Données sur l'administration fiscale

(en l'absence de mention contraire, année fiscale 2007)

Accès par les ménages %

Accès par les entreprises %

Effectif total

(en équivalents

à temps plein)

Montant total

des

coûts informatiques

/ total des frais

administratifs en %

Australie

20,7

   

8

20,877

21,9

France

8,3

69

97

16

7,993

16,4

France

10,5

64

97

24

17,322

10,7

Canada

32,7

   

7

38,179

9,9

Rép. Tchèque

10,2

46

95

25

15,778

14,3

Danemark

5,4

82

98

2

8,888

17,4

Finlande

5,3

72

99

15

5,913

21,4

France

61,4

62

95

9

127,907

9,4

France

82,4

75

95

22

111,988

5,3

France

4,2

63

96

19

6,600

11,8

France

58,4

47

94

27

32,945

3,9

Japon

127,8

   

11

56,159

8,5

Corée

48,3

   

6

17,179

6,4

Pays-Bas

16,3

86

99

5

31,220

30,9

Nouv-Zélande

4,1

   

18

5,944

29

Norvège

4,7

84

95

3

6,077

17,2

France

10,6

46

92

31

11,463

13,4

France

44,1

51

95

20

27,153

5,2

Suède

9,1

84

96

1

9,900

20

Suisse

7,5

70

98

12

935

9,4

France

60,6

71

93

10

88,934

-

France

299,4

   

4

92,017

15,1

Singapour

(hors OCDE)

4,4

   

23

1,600

29,8

/1. Source : Eurostat - 2008

/2. L'index de préparation à l'administration électronique est un indice composite comprenant des indices des mesures concernant internet, les infrastructures de télécommunications et le capital humain (source : United nations UN E- Governement Survey 2008).

/3. Les volumes déclarés par les centres d'appel dans ces pays n'incluent pas les appels sous-traités ; c'est pourquoi ce ratio est sous-estimé, mais il est impossible de savoir dans quelles proportions.