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Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement

23 octobre 2012 : Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement ( rapport d'information )

II. DES PROCÉDURES RODÉES DANS L'IDENTIFICATION DES PROJETS ET LE MONTAGE FINANCIER

L'examen transversal des procédures a été conduit sous un double regard administratif (dans la sélection et le suivi des dossiers) et financier, ainsi que par comparaison avec les interventions des autres bailleurs.

A. LA SÉLECTION ET LE SUIVI DES PROJETS

1. Une procédure exigeante et étroitement formalisée

Formalisée, la procédure de sélection se divise préalablement en trois phases : l'identification du projet ; son instruction et son évaluation préalable (ou pré-évaluation) ; l'évaluation et les négociations, jusqu'à la signature d'une convention de financement. Dans un deuxième temps, la mission locale de l'AFD procède à un suivi permanent et à la supervision du projet.

Les projets identifiés par l'AFD font toujours suite à une demande exprimée par le pays ou l'entité bénéficiaire. Les idées de projets émergent du dialogue permanent entretenu par les agences de l'AFD avec les autorités nationales et les responsables des entités bénéficiaires (entreprises publiques, banques...). Les réponses apportées par l'AFD à ces demandes s'inscrivent dans le cadre des stratégies régionales et sectorielles établies en concertation avec ses tutelles et approuvées par son conseil d'administration.

L'évaluation, l'instruction et le suivi sont ainsi effectués en direct par l'AFD, sous la responsabilité du chef de projet local, en liaison étroite avec les divisions géographiques et sectorielles de l'Agence à Paris.

Une fois le projet identifié, une lettre d'intérêt est envoyée au client. Cette lettre d'intérêt est rédigée par le chef de projet, afin d'assurer l'indépendance de l'AFD par rapport à son client.

Préalablement aux négociations, le niveau du concours prévisionnel et les modalités d'intervention sont discutés lors de l'étape de faisabilité. L'évaluation du projet prend en compte le risque environnemental et sa dimension sociale.

Le graphique ci-après détaille la procédure de sélection, d'instruction et de suivi des projets de l'AFD.

La sélection et le suivi des projets de l'AFD

Source : AFD

Avant la conclusion de l'accord qui prend la forme d'une convention de financement, le conseil d'administration (CA) - ou le comité des Etats étrangers (CEA) - de l'AFD est amené à se prononcer, assurant ainsi la collégialité de la prise de décision. Les membres du CA ou du CEA disposent d'une évaluation du risque effectuée par une instance indépendance des départements géographiques et sectoriels, interne à l'AFD : le comité des risques.

2. Un cadre en constante évolution devant répondre aux objectifs de la diplomatie française

Au moment même de la mission de contrôle budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, l'AFD leur a indiqué qu'elle continuait à améliorer ses procédures, notamment en ce qui concerne l'évaluation des risques environnementaux et sociaux.

Par ailleurs, comme ils ont pu le constater lors de leurs missions de contrôle budgétaire sur le terrain, la coordination avec les services de l'ambassade obéit parfois à des schémas complexes. Certes, la nécessité de recueillir l'avis du chef de poste diplomatique est clairement mentionnée dans les procédures, et cette coordination apparaît d'autant plus souhaitable que l'ambassade dispose de ressources propres pour apprécier la pertinence, la faisabilité et les risques éventuels du projet. Mais en pratique les agences de l'AFD sont juridiquement et opérationnellement autonomes, ce qui crée des situations potentielles de conflit avec les ambassades.

L'aide publique au développement est en effet l'une des composantes de la diplomatie française en termes d'influence et de ressources, et ses modalités s'inscrivent dans les documents stratégiques de l'AFD :

- au niveau global, dans le contrat d'objectifs et de moyens (COM) signé entre l'Etat (représenté par l'ensemble des autorités de tutelle de l'AFD) et l'AFD ; le COM 2011-2013 fixe des cibles de répartition des ressources budgétaires mises à la disposition de l'AFD par groupes de pays et par secteurs jugés prioritaires par l'Etat ;

- dans le cadre du plan d'orientations stratégiques (POS)7(*) de l'AFD : le POS définit les objectifs prioritaires et les volumes prévisionnels à moyen terme de l'activité de l'AFD ainsi que les moyens financiers, humains et organisationnels à mettre en oeuvre pour y parvenir ;

- en prenant en compte les programmes annuels d'activité présentés en début d'année au conseil d'administration de l'AFD et dont il est rendu compte de l'avancement en cours d'année à chaque réunion du conseil d'administration ;

- au niveau sectoriel et régional, par les cadres d'intervention régionaux (CIR) et des cadres d'intervention sectoriels (CIS). Ces documents expliquent notamment comment les stratégies régionales et sectorielles de l'AFD contribuent à préserver et accroître l'influence française en termes d'expertise et de retour direct ou indirect pour les entreprises françaises.

3. Les partages d'informations et de bilans avec les autres financeurs

En l'absence de règles rigides de cofinancement, notamment avec d'autres bailleurs, les modalités d'intervention étant décidées au cas par cas, le cofinancement de projets donne lieu à des échanges d'informations et de bilans.

Les projets cofinancés font l'objet d'évaluations conjointes, et les divers documents nécessaires à cette évaluation (études de faisabilité, études d'impact environnemental et social notamment) sont alors échangés entre les bailleurs et donnent également lieu, le cas échéant, à des validations conjointes. Les documents produits par les co-financiers (aide-mémoires, rapports d'évaluation) sont également échangés, et parfois (comme pour les aide-mémoires) il s'agit de documents conjoints.

Dans certains cas, un bailleur de fonds chef de file est désigné et peut prendre en charge tout ou partie des diligences d'évaluation du projet pour le compte des autres co-financiers. Toutefois, lorsqu'elle n'est pas chef de file, l'AFD a répondu à vos rapporteurs spéciaux qu'elle veille à « garde[r] toujours son autonomie de jugement et de négociation sur un certain nombre de points clés, en particulier l'évaluation du risque de contrepartie, la négociation de ses conventions de financement et, bien évidemment, ses décisions d'octroi »8(*).

Un accord été conclu en ce sens entre l'AFD, la Banque européenne d'investissement (BEI) et la KFW9(*) (accord dit de « Mutual Reliance Initiative », initiative de reconnaisse mutuelle). Cet accord définit précisément les conditions et les limites dans lesquelles l'institution chef de file exerce pour son compte et celui de l'un et/ou l'autre de ses deux partenaires, l'instruction et la mise en oeuvre du cofinancement.

L'encadré ci-après présente les coopérations engagées dans le cadre européen.

Les coopérations engagées par l'AFD et PROPARCO au niveau européen :
un cadre rénové et élargi

L'AFD a obtenu, en 2008, l'accréditation de l'Union européenne, lui permettant de gérer des fonds européens en utilisant ses propres procédures. En effet, dans le cadre de la gestion centralisée indirecte, la Commission européenne peut déléguer la gestion de l'aide extérieure de l'Union européenne à un organisme public ou privé d'un Etat membre ayant une mission de service public. Cette accréditation repose sur 6 critères : (i) transparence des passations des marchés, (ii) contrôle interne efficace et efficient et séparation effective des fonctions d'ordonnateur et de comptable, (iii) système comptable permettant de s'assurer de la bonne utilisation des fonds communautaires, (iv) audit externe indépendant, (v) accès public à l'information au niveau prévu par la réglementation communautaire, (vi) publication annuelle a posteriori des noms des bénéficiaires des fonds en provenance du budget européen). La coopération déléguée est un instrument conçu pour promouvoir les cofinancements entre la Commission européenne et les Etats membres (ou leur agence d'aide bilatérale) et s'inscrit dans une logique de division du travail. De manière générale, une délégation de gestion suppose un cofinancement de la part de l'AFD. Le cofinancement par l'AFD peut prendre la forme de prêts ou de dons. Entre 2008 et 2011, l'AFD s'est vu confier 118 millions d'euros en délégations de la Commission européenne, en face desquelles l'AFD a engagé 123 millions d'euros de cofinancement. A l'inverse, l'AFD a confié 38,5 millions d'euros de transferts vers la Commission européenne qui a cofinancé les projets et programmes concernés à hauteur de 170 millions d'euros.

Par ailleurs, les facilités d'investissement et fonds fiduciaires de l'Union européenne constituent une nouvelle modalité d'octroi de fonds. Elles réservent des fonds sous forme de dons, pour (i) répondre aux spécificités des différents secteurs de développement et des zones géographiques d'intervention et (ii) mobiliser les ressources de l'ensemble des institutions, financières européennes de développement pour soutenir l'action extérieure de l'Union européenne et en renforcer la visibilité. On dénombre déjà plus de huit facilités et fonds fiduciaires, parmi lesquels le Fonds Fiduciaire Infrastructures pour l'Afrique (ITF), géré par la BEI, qui appelle au cofinancement et au mixage prêts/dons, et les Facilités Eau et Energie, la facilité d'investissement pour le voisinage (FIV) et plusieurs facilités régionales (Amérique latine, Asie, etc.). Dans le cadre de l'ITF, l'AFD a reçu 81 millions d'euros de subventions en face de 496 millions d'euros de cofinancement sous forme de prêts de l'AFD pour un montant total des projets de 1 655 millions d'euros financés avec d'autres bailleurs (notamment la BEI et la KFW).

Depuis 2010, la BEI, la KFW et l'AFD travaillent à la mise en oeuvre de la Mutual Reliance Initiative (MRI ou Initiative de reconnaissance mutuelle) dont la finalité est la facilitation des cofinancements par la reconnaissance mutuelle des procédures des trois institutions. Cette initiative doit permettre de simplifier les procédures d'instruction des projets en cofinancement quelle que soit l'institution chef de file, réduire les coûts de transaction globaux, améliorer les synergies entre la BEI, la KFW et l'AFD, partager les risques (notamment pour les financements de grands projets d'infrastructures). A terme, ces bonnes pratiques pourront être mise en avant auprès de la Commission européenne et être élargies à d'autres partenaires. Une phase pilote de deux ans a permis de mener conjointement 14 projets : 9 en Méditerranée et 5 en Afrique subsaharienne ; 8 dans l'eau et l'assainissement, 4 dans l'énergie, 2 dans les transports ; 4 avec la BEI en chef de file, 4 la KFW et 6 l'AFD. Après cette phase pilote, les trois institutions viennent de finaliser un guide opérationnel (Operational guidelines) de mise en oeuvre de la MRI. Ce guide couvre tout le cycle de projet, de l'identification jusqu'à l'évaluation ex post. Il permet aux équipes opérationnelles d'avoir un recueil des modalités et procédures mutuellement reconnues et appliquées par chaque institution.

Des accords ont également été conclus avec certains bailleurs bilatéraux européens (DFID10(*) anglais, GiZ allemande11(*), LuxDev12(*) luxembourgeoise) sans recouvrir la dimension emblématique et structurante des initiatives précédemment citées. Toutefois, la collaboration avec le DFID donne lieu à une délégation de fonds gérés par l'AFD, comme c'est le cas également pour des fonds suisses et monégasques.

Source : AFD, réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux

Comme il sera montré dans la dernière partie de ce rapport, l'exemple tunisien a donné à vos rapporteurs spéciaux l'occasion d'apprécier concrètement la conduite de ce travail partenarial.


* 7 Le 25 octobre 2012, le Conseil d'administration de l'AFD a adopté son POS pour les années 2012-2016.

* 8 Réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux.

* 9 Kreditanstalt für Wiederaufbau (en français : établissement de crédit pour la reconstruction). La KFW est l'homologue de l'AFD en Allemagne pour les interventions dans les pays en développement. Il s'agit d'un établissement bancaire exerçant d'autres missions de financement d'intérêt public.

* 10 Department for international development (en français : département du développement international). Il s'agit du département ministériel de l'administration britannique en charge de l'APD.

* 11 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit.

* 12 Lux. Development SA, ou agence d'exécution et de coopération au développement budgétaire.