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Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement

23 octobre 2012 : Les infrastructures et l'urbanisme : des projets structurants de l'aide publique française au développement ( rapport d'information )

B. ÉVALUER ET PRÉVENIR LES RISQUES

1. Des méthodes éprouvées de provisionnement des risques

Les méthodes de provisionnement des risques relatifs aux opérations pour compte propre de l'Agence française de développement dépendent des éléments suivants :

- le segment d'activité de l'intervention : intervention en outre-mer, dans les pays étrangers au profit des Etats souverains ou de sociétés sans la garantie de l'Etat étranger ;

- au sens bancaire des termes, l'appréciation du caractère sain (opération se remboursant normalement) ou douteux (impayés en cours ou anticipés à court terme) du concours ;

- la nature de l'instrument financier : prêt, garantie ou participation.

Pour les prêts aux Etats souverains, le dispositif actuel prévoit :

- l'abondement d'un fonds logé dans les comptes de l'AFD sur la base de crédits budgétaires versés par la direction générale du trésor selon des modalités déterminées par cette dernière ;

- le provisionnement par l'AFD de 100 % des intérêts impayés ;

- l'indemnisation de l'AFD en capital et intérêts, dans le cadre du Club de Paris, par l'Etat, qui peut, à sa convenance, utiliser une partie du fonds mentionné ci-dessus pour financer cette indemnisation.

S'agissant des opérations au profit des contreparties non-souveraines dans les Etats étrangers, la procédure de l'AFD prévoit :

- un provisionnement collectif sur encours sain, qui a été mis en place sur les prêts et les garanties ; il est établi sur la base d'une évaluation semestrielle de la qualité des risques ainsi que sur des éléments de conjoncture macroéconomique ;

- un provisionnement spécifique des encours douteux, sur la base d'un taux de recouvrement mis à jour de manière semestriel, quel que soit le produit.

S'agissant de PROPARCO, il convient d'observer que son niveau de fonds propres contraint son volume de risques. En effet, le ratio de solvabilité bancaire fixe une limite à l'encours pondéré des prêts (ou autres produits, notamment de participations) accordés par un établissement financier en fonction de ses capitaux propres. Cette limite fixée par la règlementation bancaire est de 8 %. Au 31 décembre 2011, le ratio de solvabilité de PROPARCO s'établissait à 14,8 %. L'AFD, dont PROPARCO est une filiale, a indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'elle ne souhaitait pas descendre en dessous de 10 %, soit un encours de l'ordre de 3,5 milliards d'euros - en observant que les homologues de l'AFD en Europe « ont des capitaux propres de l'ordre de 1,7 milliard d'euros à comparer aux capitaux propres de PROPARCO qui s'élèvent à 416 millions d'euros »13(*).

2. Les critères d'évaluation du risque

L'évaluation du risque dépend de la nature de l'intervention.

Pour les subventions, le risque financier est principalement fiduciaire - corruption et détournement, blanchiment et financement du terrorisme - et donne lieu à un examen approfondi. Les risques de corruption et de détournement sont maîtrisés au travers des processus de contrôle de la passation des marchés et des versements mis en place par l'AFD.

Pour les prêts souverains, l'AFD est exposée, outre les risques fiduciaires précités, à un risque de non-remboursement. Ce risque n'est pas apprécié projet par projet mais globalement en fonction de la situation macro-économique et financière du pays. L'AFD procède périodiquement à une évaluation de cette situation, tout en utilisant les travaux des institutions internationales.

S'agissant des pays à faibles revenus entrant dans le « cadre de soutenabilité de la dette » du FMI et de la Banque Mondiale, l'AFD intervient sur prêt dans les pays à faible risque de surendettement (« pays verts ») et, exceptionnellement, sur autorisation du ministère des finances, dans les pays à risque modéré (« pays orange »). Elle doit aussi respecter les critères de concessionnalité imposés par le FMI, lesquels ne peuvent être satisfaits que par une contribution budgétaire de l'Etat.

Ces contraintes peuvent donc conduire l'AFD à renoncer, faute de ressources suffisantes, à financer certains projets utiles pour les pays concernés, particulièrement en Afrique subsaharienne.

Dans les pays non soumis à ces contraintes, les capacités de financement de l'AFD peuvent aussi être entravées par l'insuffisance de ses fonds propres au regard de la réglementation bancaire, en particulier le ratio « grands risques », comme c'est actuellement le cas au Maroc, en Tunisie et au Vietnam.

Pour les prêts non souverains, l'évaluation du risque de crédit et la possibilité de le couvrir par des garanties appropriées sont un élément décisif pour l'octroi du prêt. Pour ce faire, l'AFD a mis en place un système de notation de toute contrepartie sollicitant un prêt non souverain. Les contreparties ne répondant pas au seuil minimal de notation ou n'étant pas en mesure d'apporter les garanties requises n'ont pas accès aux prêts non souverains de l'AFD, quels que soient les mérites du projet qu'elles présentent.

3. Les procédures en cas de défaut du client

En cas d'abandon et d'inachèvement d'un projet, qui constituent des hypothèses de défaut du client, l'AFD et Proparco mettent en place très en amont des procédures pour récupérer tout ou partie des sommes investies.

L'AFD peut prendre les mesures suivantes s'agissant des subventions, suivant un calendrier type qui inclut le passage à chacune des phases après des délais harmonisés selon les pays :

- suspendre le versement des fonds ;

- prononcer la résiliation de la convention de financement ;

- demander le remboursement de tout ou partie des sommes déjà versées.

En ce qui concerne les prêts, les options données à l'AFD sont les suivantes :

- suspendre le versement des fonds ;

- prononcer l'exigibilité anticipée du prêt et demander ainsi le remboursement immédiat de tout ou partie des sommes dues au titre du prêt ;

- suspendre la négociation et la signature de conventions portant sur des offres de financement notifiées à l'emprunteur.

Des dispositifs analogues peuvent être utilisés par PROPARCO14(*).

Comme le fait apparaître l'annexe détaillant la liste des projets d'infrastructure de l'AFD et de PROPARCO, les cas de défaut du client sont rares. En revanche, des délais peuvent affecter la mise en oeuvre de certains projets. A titre d'exemple, un projet aérien au Cambodge soutenu par PROPARCO a été autorisé dès 2006 mais a donné lieu à des discussions entre le promoteur et les autorités locales. Le projet a été relancé mais a conduit à une réaffectation, l'évolution du trafic aérien n'ayant pas été à la hauteur des prévisions.


* 13 Réponse au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux.

* 14 Les conventions de financement de PROPARCO comportent également des dispositions permettant de prononcer le défaut ou de suspendre les versements si les fonds ne sont plus affectés au projet. Plus généralement, en cas d'évènement susceptible de mettre le projet en péril, PROPARCO peut décider de suspendre le versement des fonds, voire de prononcer l'exigibilité anticipée du prêt et demander ainsi le remboursement immédiat de tout ou partie des sommes dues au titre du prêt.