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Débat d'orientation des finances publiques : maintenir le cap vers l'équilibre structurel

3 juillet 2013 : Débat d'orientation des finances publiques : maintenir le cap vers l'équilibre structurel ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE UNE TRAJECTOIRE QUI PERMET TOUJOURS D'ATTEINDRE L'OBJECTIF À MOYEN TERME

I. UNE TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES « DÉCALÉE » MAIS PAS REMISE EN CAUSE

A. LA PROGRAMMATION DE LA TRAJECTOIRE DES FINANCES PUBLIQUES...

1. Les engagements européens de la France

La trajectoire des finances publiques est définie dans le cadre des engagements européens de la France : elle doit respecter les règles du pacte de stabilité et de croissance (PSC) et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG). La principale novation de la période récente repose sur l'institution d'une règle de solde exprimée en termes structurels.

a) Une règle de solde effectif qui reste au coeur du pacte de stabilité et de croissance

Le pacte de stabilité et de croissance (PSC), dont les modalités sont précisées dans le protocole n° 12 annexé au traité sur l'Union européenne (TUE) relatif aux déficits excessifs, interdit aux Etats membres d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB et une dette publique excédant 60 % du PIB.

Le PSC comporte un volet dit « préventif » et un volet dit « correctif ». Ces derniers ont été profondément renforcés et complétés en novembre 2011 par trois règlements4(*) et une directive5(*) adoptés dans le cadre du « six pack »6(*).

(1) Si le volet « préventif » repose désormais sur une règle définie en termes de solde structurel...

Désormais, le volet « préventif » impose aux Etats membres de poursuivre un objectif à moyen terme (OMT) défini en termes de solde structurel. Cet objectif doit être compris entre -1 point de PIB et l'excédent. Toutefois, cette dernière règle ne concerne pas, en pratique, les Etats parties au traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) qui prévoit que l'objectif à moyen terme (OMT) soit compris entre -0,5 point de PIB et l'excédent.

Le solde public structurel

Le solde public structurel correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique, soit de la conjoncture, de même que des mesures exceptionnelles et temporaires. En quelque sorte, il s'agit du solde public tel qu'il serait constaté si le PIB était égal à son potentiel.

De manière simplifiée, le solde structurel (exprimé en point de PIB) peut se calculer en retranchant du solde public effectif la moitié de l'écart de production (ou « output gap »), qui représente la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel7(*). Ce coefficient de 0,5 s'explique par le fait que les dépenses publiques s'élèvent à environ la moitié du PIB et que les recettes, hors mesures nouvelles, tendent à demeurer stables en points de PIB.

A titre d'exemple, selon la loi de programmation des finances publiques, pour la période 2012-2017, le PIB était de 0,8 point sous son potentiel en 2011. Le solde effectif était de -5,2 % du PIB ; dès lors, le solde structurel se calculait de la manière suivante :

Solde structurel = - 5,2 - (- 0,8 × 0,5) = - 4,8 % du PIB

Il apparaît que la notion de solde structurel est fortement dépendante de celle de PIB potentiel ; ce dernier est évalué selon des méthodes en partie conventionnelles. En France, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques8(*) prévoit que le PIB potentiel utilisé pour apprécier le respect de la trajectoire de solde structurel arrêtée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) relative à la période concernée est celui figurant dans le rapport annexé à cette dernière.

Les objectifs à moyen terme (OMT) sont fixés par les Etats membres dans leur programme de stabilité pour ceux qui appartiennent à la zone euro, dans leur programme de convergence pour les autres.

En outre, il est prévu que les Etats fassent converger leur solde structurel vers l'OMT d'au moins 0,5 point de PIB par an (ce qui correspond à une amélioration du déficit structurel d'au moins 0,5 point de PIB par an).

Depuis l'entrée en vigueur du « six pack », un Etat membre qui s'écarte substantiellement de la règle précitée, celui-ci est susceptible de se voir appliquer des sanctions prenant la forme d'un dépôt portant intérêt équivalent à 0,2 point de PIB. Afin de garantir l'effectivité de ce dispositif, ces sanctions sont, le cas échéant, adoptées à la majorité qualifiée inversée (MQI) - cela signifie qu'une sanction proposée par la Commission est considérée comme adoptée sauf si le Conseil s'y oppose à la majorité qualifiée.

Le volet « préventif » fournit donc aux pays qui ne font pas l'objet d'une procédure de déficit excessif un cap en matière de programmation et d'exécution budgétaire.

(2) ...le volet « correctif » continue de se référer au solde effectif

Le volet « correctif », quant à lui, concerne les Etats présentant un déficit excessif, c'est-à-dire supérieur à 3 % du PIB. Cette procédure comporte trois étapes :

- tout d'abord, le Conseil constate, par une décision, que l'Etat est en déficit excessif. Cette décision comporte une recommandation de prendre une « action suivie d'effets ». Ainsi, en 2009, le Conseil avait décidé que la France présentait un déficit excessif et lui avait adressé une recommandation pour qu'elle le corrige en 2013 au plus tard (cf. infra) ;

- ensuite, le Conseil adopte, le cas échéant, une décision prenant acte de ce que l'Etat n'a pas pris d'« action suivie d'effets » et le mettant en demeure de mettre en oeuvre une telle action ;

- enfin, lorsque cela est le cas, le Conseil constate, dans une décision, que l'Etat ne s'est pas conformé à la mise en demeure.

Ainsi, un Etat n'ayant pas pris d'« action suivie d'effets » ou ne s'étant pas conformé à la mise en demeure peut se voir appliquer - à la majorité qualifiée inversée - une amende (cf. tableau ci-après).

Il faut par ailleurs préciser qu'en application du « six pack », un Etat dont le supplément de dette, exprimé en pourcentage du PIB, par rapport au seuil de 60 % du PIB ne s'est pas réduit en moyenne d'un vingtième au cours des trois dernières années est également considéré comme étant en déficit excessif. Néanmoins, cette règle ne trouve à s'appliquer que pour les Etats dont le déficit est inférieur à 3 % du PIB.

Les sanctions prévues par le « six pack »*9(*)

Déclenchement de la sanction

Sanction

Adoption

Volet préventif

Décision du Conseil établissant l'absence d'action en réponse à une recommandation du Conseil

Dépôt portant intérêt

(en principe 0,2 % du PIB)

Vote à la majorité qualifiée inversée

Volet correctif

Décision du Conseil constatant l'existence d'un déficit excessif

Dépôt ne portant pas intérêt

(en principe 0,2 % du PIB)

Vote à la majorité qualifiée inversée

Décision du Conseil constatant l'absence d'action suivie d'effet

Amende

(en principe 0,2 % du PIB)

Seule sanction existant avant l'entrée en vigueur du « six pack » :

Décision du Conseil constatant l'absence de conformité à la mise en demeure de corriger le déficit excessif

Amende

(0,2 % du PIB + composante variable)

Vote à la majorité qualifiée « ordinaire »

* Applicables aux seuls Etats de la zone euro.

Sources : d'après les textes indiqués

(3) L'application du volet « correctif » à la France

Le 2 décembre 2009, le Conseil de l'Union européenne a décidé que la France présentait un déficit excessif et lui a adressé une recommandation pour qu'elle le corrige en 2013 au plus tard. Afin de ramener le déficit public en deçà de 3 % du PIB, le Conseil a recommandé aux autorités françaises :

- de mettre en oeuvre les mesures de nature à réduire le déficit en 2010 comme prévu et renforcer l'effort budgétaire à partir de 2011 ;

- d'assurer un effort budgétaire annuel moyen supérieur à 1 % du PIB sur la période 2010-2013 ;

- de préciser quelles sont les mesures nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard, si les conditions conjoncturelles le permettent, et d'accélérer la réduction du déficit au cas où les circonstances économiques ou budgétaires seraient plus favorables que prévu au moment de la recommandation.

Le 15 juin 2010, la Commission a conclu que la France avait engagé une « action suivie d'effets », conformément à la recommandation du Conseil précitée, et a considéré qu'aucune mesure supplémentaire au titre de la procédure concernant les déficits excessifs n'était nécessaire à ce stade.

Le 29 mai dernier10(*), tenant compte de la « forte détérioration de la position budgétaire due à une position globale de l'économie moins favorable que celle sur laquelle se fonde la recommandation du Conseil de 2009 », la Commission a proposé d'accorder à la France une prolongation jusqu'à 2015 du délai pour corriger son déficit excessif.

Ce report de deux années de la procédure est justifié par le fait que, selon la Commission, une « prolongation d'un an seulement du délai de correction du déficit excessif rendrait nécessaire en 2014 un effort budgétaire nettement supérieur à l'effort budgétaire annuel moyen recommandé par le Conseil le 2 décembre 2009 pour la période 2010-2013 ». Ainsi, la Commission tient pleinement compte des effets récessifs des consolidations budgétaires.

Elle indique, en outre, que la « France devrait parvenir à un déficit nominal de 3,9 % du PIB en 2013, de 3,6 % en 2014 et de 2,8 % en 2015 ».

Il faut souligner que la prolongation du délai de correction du déficit excessif de la France proposée par la Commission européenne doit encore être confirmée par le Conseil de l'Union européenne. En effet, cette recommandation a été examinée par le Conseil « ECOFIN » des 20 et 21 juin puis par le Conseil européen des 27 et 28 juin 2013. Elle sera, le cas échéant, adoptée par le Conseil « ECOFIN » des 8 et 9 juillet 2013.

b) Le solde structurel : nouvelle « norme » des politiques budgétaires depuis l'adoption du TSCG

La recommandation précitée de la Commission européenne de prolonger le délai de correction du déficit excessif de la France révèle le souci de mieux concilier consolidation budgétaire et maintien de l'activité économique.

En effet, les réductions de déficits publics sont susceptibles d'avoir des effets importants sur la croissance. A cet égard, la stagnation de l'activité constatée en 2012 a résulté, en grande partie, d'une réduction rapide et simultanée des déficits publics des pays de la zone euro. Il semblerait en effet que la crise économique ait conduit à accroître les multiplicateurs budgétaires11(*), augmentant par la même occasion les effets récessifs des ajustements budgétaires12(*).

Pour cette raison, il a été jugé préférable de définir une règle d'équilibre définie en termes de solde structurel. Cette évolution a été engagée avec l'adoption du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire européenne, entré en vigueur le 1er janvier 2013.

En application de ce traité, les Etats doivent se doter d'un objectif à moyen terme (OMT) de déficit structurel. Celui-ci ne peut être supérieur à 0,5 % du PIB. Afin d'atteindre cet OMT, les Etats doivent également s'engager à suivre une trajectoire de solde structurel.

En vue de garantir le respect de cette trajectoire, le TSCG leur impose d'instituer un mécanisme de correction qui « est déclenché automatiquement si les écarts importants sont constatés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation ». La notion d'« écart important » est définie par le volet préventif du pacte de stabilité comme correspondant à un écart d'au moins 0,5 % du PIB sur une année donnée, ou d'au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives.

En France, le traité a été transposé par la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques13(*) qui précise le contenu des lois de programmation des finances publiques, celles-ci devant notamment définir la trajectoire de solde structurel (cf. infra), et les modalités d'application du mécanisme de correction.

Ainsi, l'article 23 de la loi organique précitée prévoit qu'en vue du dépôt du projet de loi de règlement, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) rend un avis identifiant, le cas échéant, les écarts importants14(*) « que font apparaître la comparaison des résultats de l'exécution de l'année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ». Lorsque de tels écarts sont identifiés, le Gouvernement doit en exposer les raisons dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Puis il doit présenter les mesures de correction envisagées dans le rapport remis dans la perspective du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et tenir compte de l'écart important ainsi constaté au plus tard dans le prochain projet de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.

2. Une trajectoire définie par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

La trajectoire de solde structurel retenue par la France a été précisée par la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2012 à 201715(*).

L'objectif à moyen terme (OMT) retenu par la France est l'équilibre structurel (cf. tableau ci-dessous).

Evolution du solde effectif et du solde structurel prévue par la LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde effectif

-4,5

-3,0

-2,2

-1,3

-0,6

-0,3

Solde structurel

-3,6

-1,6

-1,1

-0,5

0,0

0,0

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

De même, la loi de programmation définit une trajectoire d'effort structurel des administrations publiques, déterminant le niveau de l'effort, tant en dépenses qu'en recettes, nécessaire pour assurer le respect de la trajectoire de solde structurel.

Décomposition de l'effort structurel prévu par la LPFP 2012-2017

(en points de PIB)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Ajustement structurel

1,2

2,0

0,6

0,6

0,5

0,2

Effort structurel

1,4

1,9

0,5

0,5

0,4

0,1

dont mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires

1,1

1,6

-0,1

-0,2

0,0

-0,3

dont efforts en dépenses

0,3

0,3

0,6

0,7

0,4

0,4

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

L'effort structurel

L'effort structurel des administrations publiques représente ce qui, dans la variation du solde structurel, est imputable à l'action discrétionnaire des pouvoirs publics. Il est défini comme la somme d'un effort en dépenses et d'un effort en recettes.

L'effort en dépenses correspond à la baisse des dépenses publiques (en points de PIB) corrigée des effets de la conjoncture ; ainsi, ne sont pas prises en compte les variations de la dépense liées au cycle économique.

L'effort en recettes, quant à lui, est égal à l'impact estimé des mesures fiscales et sociales nouvelles.

Ainsi, la LPFP détaille les objectifs de soldes effectif et structurel pour chaque année de la période de programmation ainsi que les efforts à réaliser. Il faut souligner que ces prévisions sont bâties sur la base d'hypothèses macroéconomiques arrêtées à la fin de l'année 2012 (celles-ci sont précisées dans le tableau ci-après). Par conséquent, une variation de ces hypothèses - en particulier de celle relative à la croissance du PIB - conduit nécessairement à « déformer » la trajectoire.

C'est précisément ce qu'il est advenu : la dégradation de la situation économique ayant conduit à une révision des perspectives de croissance, le Gouvernement a été contraint de redéfinir une trajectoire de consolidation des finances publiques dans le cadre du programme de stabilité 2013-2017 afin de sécuriser l'atteinte de l'objectif à moyen terme (OMT) à l'horizon 2017.

Principales hypothèses du scénario macroéconomique de la LPFP 2012-2017

(en %)

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance du PIB

1,7

0,3

0,8

2,0

2,0

2,0

2,0

Déflateur de PIB

1,3

1,7

1,8

1,75

1,75

1,75

1,75

Indice de prix à la consommation

2,1

2,0

1,8

1,75

1,75

1,75

1,75

Masse salariale privée

3,4

2,5

2,3

4,0

4,0

4,0

4,0

Croissance potentielle

1,1

1,3

1,4

1,5

1,5

1,6

1,6

Ecart de production (en % du PIB)

-0,8

-1,7

-2,3

-1.9

-1,4

-1,0

-0,6

Source : annexe à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017


* 4 Règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro ; règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques ; règlement (UE) n° 1177/2011 du Conseil du 8 novembre 2011 modifiant le règlement (CE) n° 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en oeuvre de la procédure concernant les déficits excessifs.

* 5 Directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des Etats membres.

* 6 Les deux autres règlements (n° 1174/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro et n° 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques) concernent non le pacte de stabilité, mais la procédure relative aux déséquilibres macroéconomiques.

* 7 Le PIB potentiel désigne le niveau maximal de production soutenable à long terme, eu égard aux facteurs de production disponibles, sans entraîner une accélération de l'inflation, soit sans créer de tensions excessives sur les marchés des biens et du travail.

* 8 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* 9 Cf. règlement (UE) n° 1173/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la mise en oeuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro.

* 10 Recommandation de la Commission du 29 mai 2013 de recommandation du Conseil pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif en France, COM(2013) 384.

* 11 Les multiplicateurs budgétaires correspondent à l'impact sur le PIB d'une variation des dépenses ou des recettes publiques d'un point de PIB.

* 12 Le Fonds monétaire international (FMI) a estimé, en octobre 2012, que les multiplicateurs budgétaires avaient atteint, au cours de la crise économique, un niveau compris entre 0,9 et 1,7.

* 13 Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

* 14 Au titre de l'article 23 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

* 15 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.