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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

AVANT PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les stratégies foncières sont au coeur de toute politique publique d'aménagement et de développement du territoire mises en oeuvre par les collectivités locales.

Que ce soit pour renforcer l'attractivité des territoires, réduire les inégalités territoriales ou encore satisfaire les besoins des habitants en matière de logement, d'emploi et de mobilité sur un territoire, l'action foncière est une donnée essentielle de la mise en oeuvre des stratégies territoriales. En effet, elle doit permettre de :

cibler les réserves foncières à constituer,

saisir les opportunités foncières pour les futurs aménagements,

- influer sur les prix de vente des terrains dans une logique anti-spéculative, en identifiant des moyens de libérer des terrains à des prix abordables dans des espaces stratégiques,

- ou encore garantir la cohérence et la qualité des projets d'aménagement.

Or, le foncier est souvent un facteur « limitant » de la chaîne de production de la « ville », de par sa rareté, son prix ou encore sa qualité.

Il apparaît donc déterminant qu'une collectivité locale dispose de l'ensemble des outils lui permettant de mettre en place, au moment choisi, ses projets de développement.

L'élaboration d'une telle politique foncière s'avère cependant complexe car elle se heurte à des objectifs parfois contradictoires : l'intervention d'une multiplicité d'acteurs avec parfois des objectifs divergents, le défaut d'informations précises sur la réalité et la qualité du foncier disponible...

L'aménagement de l'espace se heurte à des contraintes impératives, mais de finalités parfois opposées, pour un développement structuré et harmonieux du territoire. Les collectivités doivent initier des opérations de construction de logements pour offrir à tous un habitat décent, mettre en place les équipements publics nécessaires à leurs populations, développer des parcs d'activités pour accueillir des entreprises, réaliser des infrastructures de transport pour renforcer la mobilité des habitants. Cependant, il importe aussi de protéger les espaces naturels et les terres agricoles d'une urbanisation excessive.

La réalisation à court terme d'un programme destiné à répondre aux besoins les plus pressants ne saurait, pour assurer un développement harmonieux et raisonné de l'espace, s'exonérer d'une réflexion sur l'aménagement à plus long terme. Or, l'urgence, trop souvent, prive les élus d'une vision programmatique de leur politique.

Enfin, certaines données sur le foncier sont disponibles mais elles sont éclatées et parcellaires. Pourtant, la nécessité d'organiser l'accès à ces informations pour mesurer les marges de densification en zone urbaine, conduit aujourd'hui les administrations de l'État à mettre en place des outils partagés.

Pour déployer leur politique foncière, les collectivités disposent de différents leviers :

- la planification programmée au travers des documents d'urbanisme (schémas de cohérence territoriale - SCoT- ; plan local d'urbanisme - PLU- ; cartes communales ; plan local de l'habitat - PLH ; plan de déplacement urbain - PDU) ;

- des leviers juridiques (droits de préemption urbains, recours à un bail emphytéotique...) ;

- des leviers financiers et notamment fiscaux (fiscalité de l'urbanisme) ;

- le recours à des opérateurs fonciers pour accompagner les collectivités, les établissements publics fonciers ou la SAFER par exemple.

Aujourd'hui, cependant, force est de constater l'extrême complexité de l'ensemble, qu'il s'agisse de l'articulation entre les documents de planification, de l'accumulation de normes, des faiblesses de certains mécanismes.

Parallèlement, on observe une carence des terrains à urbaniser, une forte augmentation du prix, même si ces constats doivent être modulés selon les territoires - la situation n'est pas partout tendue, les besoins des populations diffèrent selon les zones.

La commission des lois a donc jugé utile, le 10 octobre 2012, de mesurer les différents outils dont disposent les élus locaux en vue de maîtriser le foncier de leur collectivité territoriale afin d'envisager, le cas échéant, des pistes de réforme pour en renforcer l'efficacité. À cette fin, elle a créé une mission d'information confiée à deux de ses membres, François Pillet et René Vandierendonck. Compte tenu des enjeux fiscaux soulevés par ces questions, elle a proposé à la commission des finances de se joindre à cette réflexion. La commission des finances a nommé à son tour deux rapporteurs, Yvon Collin et Philippe Dallier.

Après avoir mené une série d'auditions au cours du premier semestre 2013 - ministères, associations d'élus, aménageurs, opérateurs fonciers, experts -, les quatre rapporteurs ont présenté leurs conclusions, le 1er octobre 2013, au cours d'une réunion commune de la commission des finances et de la commission des lois, qui en ont autorisé la publication par le présent rapport d'information.