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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

B. LES INSTRUMENTS FISCAUX AU SERVICE D'UNE POLITIQUE FONCIÈRE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les collectivités territoriales disposent d'autres leviers fiscaux pour tenter d'agir sur le foncier : ceux-ci sont multiples et répondent à des enjeux différents. Ainsi, la taxe d'aménagement vise à procurer aux collectivités des recettes en vue de la réalisation de projets d'infrastructure ou d'équipement, alors que la taxe forfaitaire sur la cession de terrains rendus constructibles ou la taxe sur les friches commerciales cherchent à remettre en cause une détention considérée comme improductive.

1. La taxation des plus-values résultant d'une opération d'urbanisme

S'agissant de la fiscalité de cession, les communes ou les EPCI disposent de la seule possibilité d'instituer une taxe forfaitaire de 10 % sur la cession à titre onéreux de terrains devenus constructibles du fait de leur classement (TFTC). Selon l'article 1529 du CGI cette taxe est exigible lors de la première cession à titre onéreux d'un terrain nu devenu constructible en raison de son classement en zone constructible (par un plan local d'urbanisme par exemple).

Ce dispositif vise à permettre à la collectivité de « capter » une partie de la plus-value dont bénéficie le propriétaire grâce à la décision de la collectivité de rendre ledit terrain constructible ; cette plus-value peut-être considérée comme un « enrichissement sans cause » et c'est ce qui justifie la possibilité de taxation. Une exonération est d'ailleurs prévue lorsque le prix de cession du terrain est inférieur à trois fois le prix d'acquisition.

2. La taxation d'une détention « improductive » pour libérer du foncier et construire des logements

Dans la même logique, pour augmenter l'offre de terrains à bâtir en limitant le nombre de surfaces commerciales à l'abandon tout en contribuant à la redynamisation des zones urbaines concernées, les communes et EPCI ont la possibilité d'instituer une taxe sur les terrains qui ne sont plus affectés à une activité entrant dans le champ de la cotisation foncière des entreprises (CFE) depuis plusieurs années (Cf. infra).

La taxe sur les friches commerciales (article 1530 du CGI)

Cette taxe existe depuis la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative (article 126) : son assiette est constituée par le revenu net servant de base à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). La taxe est acquittée par le redevable de la taxe foncière.

Son régime a été durci par l'article 83 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, le législateur souhaitant inciter davantage les propriétaires à mettre en vente de tels terrains : jusqu'en 2014, la taxe est due pour des biens inoccupés depuis au moins cinq années, et le taux de la taxe sur les friches commerciales est de 5 % la première année d'imposition, puis de 10 % la seconde année et de 15 % à partir de la troisième ; il est prévu qu'à partir des impositions dues au titre de 2014, la durée prise en compte n'est plus que de deux ans, tandis que les taux sont portés à 10 % la première année d'imposition, 15 % la seconde année et 20 % à partir de la troisième.

Une exonération est prévue lorsque l'absence d'exploitation des biens est indépendante de la volonté du contribuable (en raison d'un contentieux ou d'un redressement judiciaire par exemple). Cette disposition illustre le fait que cette taxe a d'abord une visée incitative.

Outre la possibilité offerte aux collectivités d'instituer ou non cette taxe, celles-ci peuvent décider de majorer les taux applicables, dans la limite du double des taux prévus par la loi.

La hausse des taux prévue par la loi de finances pour 2013 s'explique avant tout par la volonté d'inciter les propriétaires à remettre leurs terrains sur le marché, à défaut de quoi ils seront taxés. L'objectif est de donner aux collectivités un moyen supplémentaire de faire libérer des terrains pour construire de nouveaux logements.

Proposition n° 15

Établir un bilan du nouveau régime de la taxe sur les friches commerciales, issu de la loi de finances pour 2013, avant d'en modifier les modalités.

3. Le financement des équipements publics et la lutte contre l'étalement urbain

Par ailleurs, les collectivités ont la possibilité, grâce à la fiscalité de l'urbanisme, de financer des équipements publics, voire, si elles le souhaitent, de lutter contre l'étalement urbain.

Depuis le 1er mars 2012 et l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 28 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, la taxe d'aménagement et le versement pour sous-densité se sont substitués à diverses taxes59(*) afin de rendre la fiscalité de l'urbanisme plus lisible et plus souple. Entre 2012 et 2015, il est prévu que des taxes et participations d'urbanisme qui pouvaient s'additionner à la taxe locale d'équipement60(*) disparaissent progressivement.

La taxe d'aménagement (articles L. 331-1 et suivants du code de l'urbanisme)

La taxe d'aménagement s'applique aux opérations d'aménagement et aux opérations de construction, de reconstruction et d'agrandissement des bâtiments, installations ou aménagements de toute nature soumises à un régime d'autorisation, sous réserve des exonérations.

Le montant de la taxe est déterminé en multipliant la surface de construction par une valeur forfaitaire et par le taux. Son recouvrement est assuré par les services de l'État. La taxe est ensuite reversée aux collectivités pour les montants recouvrés nets de frais de gestion, l'État prélevant 3 % de frais d'assiette et de recouvrement. Certaines constructions, notamment de logements sociaux sont ou peuvent en être exonérés.

L'article L. 331-1 du code de l'urbanisme prévoit que la taxe d'aménagement est perçue pour contribuer au financement des équipements publics.

Elle est instituée de plein droit dans les communes dotées d'un PLU ou d'un POS et dans les communautés urbaines qui exercent de plein droit les compétences en matière de PLU en lieu et place des communes membres et par délibération spéciale dans les autres communes.

Toutefois, dans tous les cas, l'institution de la taxe d'aménagement est facultative : ainsi, la collectivité territoriale pourra toujours, par délibération, renoncer à sa perception.

Outre cette possibilité de financer des projets d'aménagement par la perception du produit de la taxe d'aménagement, les collectivités peuvent instaurer un versement pour sous-densité. Ce versement est un instrument incitatif pour orienter les décisions de construction des acteurs, en assujettissant à une contribution supplémentaire les projets qui n'atteignent pas un seuil minimal de densité dans un secteur défini.

Contrairement à la taxe d'aménagement, le versement pour sous-densité n'a pas uniquement pour objet d'obtenir des moyens financiers, mais il vise aussi à orienter les comportements des aménageurs afin de lutter contre l'étalement urbain.

Le versement pour sous-densité (article L. 131-36 du code de l'urbanisme)

Ce dispositif permet aux communes et EPCI compétents en matière de PLU qui le souhaitent d'instaurer un seuil minimal de densité par secteur. En deçà de ce seuil, les constructeurs doivent s'acquitter d'un prélèvement taxant le terrain « gaspillé ».

Le versement est égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface de plancher manquante pour que la construction atteigne le seuil minimal de densité et la surface de plancher de la construction résultant de l'application de seuil.

Enfin, l'article 1609 nonies F du CGI prévoit qu'en dehors de l'Ile-de-France, les autorités organisatrices de transports urbains, ou l'État ou les régions, en tant qu'autorités organisatrices des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs, peuvent, par délibération, instituer une taxe dite « Grenelle II », qui s'applique sur les plus-values de cessions à titre onéreux des terrains nus et des immeubles bâtis. Selon les informations fournies par la DGFiP à vos rapporteurs, l'assiette de la taxe correspond à la plus-value « diminuée du montant de la plus-value imposée au titre des PVI »61(*).

Cette taxe dont le produit est affecté au budget de l'autorité organisatrice de transport  vise donc à donner des moyens financiers supplémentaires aux responsables de la mise en place des réseaux de transport.


* 59 La taxe d'aménagement a remplacé la taxe locale d'équipement (TLE), la taxe complémentaire à la TLE en région Ile-de-France, la taxe départementale pour le financement des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (TD/CAUE), la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS), la taxe spéciale d'équipement du département de la Savoie, la participation pour aménagement d'ensemble (PAE).

* 60 Il s'agit du versement pour dépassement du plafond légal de densité, de la participation pour non réalisation d'aires de stationnement (PNRAS), de la participation pour voirie et réseaux (PVR), de la participation des riverains aux frais de premier établissement de la voirie en Alsace-Moselle.

* 61 Selon les informations fournies par la DGFiP, « la taxe est assise sur un montant égal à 80 % de la différence entre, d'une part, le prix de cession défini à l'article 150 VA et, d'autre part, le prix d'acquisition défini à l'article 150 VB. Le prix d'acquisition ainsi que les dépenses et frais retenus en majoration de ce prix sont actualisés en fonction du dernier indice des prix à la consommation hors tabac publié par l'Institution national de la statistique et des études économiques à la date de l'acquisition du bien ou de la réalisation ».