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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

MIEUX UTILISER LES OUTILS INSTITUTIONNELS

I. FRANCE DOMAINE : DES ÉVALUATIONS EN QUESTION

France Domaine, service de la direction générale des finances publiques à compétence nationale, assume plusieurs missions : il représente l'État propriétaire ; il met en place la politique immobilière de l'État ; il est chargé des missions historiques des domaines, et, à ce titre, assure une fonction d'évaluateur.

Il intervient dans les politiques foncières des collectivités locales afin de procéder à l'évaluation des biens, dans les nombreux cas prévus par les textes législatifs et réglementaires.

A. LE CADRE D'INTERVENTION DES DOMAINES : UNE OBLIGATION ENTOURÉE DE NOMBREUSES INCERTITUDES

L'avis des domaines -réputé donné à l'issue du mois de sa saisine- est requis pour les opérations d'acquisition et de cession des collectivités locales.

1. Le champ de la consultation

Il couvre acquisitions, baux et cessions.

a) Les projets d'opérations immobilières comprennent62(*)

1° Les baux, accords amiables et conventions quelconques ayant pour objet la prise en location d'immeubles de toute nature d'un loyer annuel, charges comprises, égal ou supérieur à 12 000 euros ;

2° Les acquisitions à l'amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, d'immeubles, de droits réels immobiliers, de fonds de commerce et de droits sociaux donnant vocation à l'attribution, en pleine propriété, d'immeubles ou de parties d'immeubles, d'une valeur totale égale ou supérieure à 75 000 euros, ainsi que les tranches d'acquisition d'un montant inférieur, mais faisant partie d'une opération d'ensemble d'un montant égal ou supérieur ;

3° Les acquisitions poursuivies par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique.

b) Les projets de cession

France Domaine doit être consulté sur les projets de cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers63(*) par une commune de plus de 2.000 habitants, un département, une région, un EPCI ou un syndicat mixte.

2. Les conséquences de l'avis

L'assemblée délibérante lorsqu'elle se prononce sur le projet qui lui est soumis, doit disposer de l'avis de France Domaine qui est délivré par le directeur départemental des finances publiques territorialement compétent.

S'il ne porte en aucun cas sur l'opportunité de l'opération projetée mais sur ses conditions financières, il n'en demeure pas moins qu'il est pris en compte pour contrôler la légalité de la délibération qui décide de procéder à l'acquisition ou à la cession : si elle s'en écarte, les motifs doivent en être exposés. Si la décision n'est pas justifiée, elle pourra être annulée par le juge administratif comme entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Ainsi, le Conseil d'État a considéré que la vente d'un bien « consentie à un prix très inférieur à l'estimation du service des domaines (...) avait été illégalement décidée » (Cf. arrêt du 25 septembre 2009, n° 298918).

3. Un régime insuffisamment encadré

Force est de souligner le caractère elliptique de la loi qui ne précise pas le périmètre de la saisine ou ne renvoie pas au pouvoir réglementaire le soin de l'encadrer, soulevant diverses difficultés.

Dans la pratique, le défaut de précision du contenu de la saisine des domaines entraîne, pour les collectivités, des retards dans la conduite de leurs projets. En effet, comme le relève notre collègue André Vairetto, « Ainsi, est-il régulièrement demandé aux collectivités de fournir des pièces complémentaires à celles fournies initialement à l'appui de la saisine, ce qui aboutit à un allongement des délais et à l'impossibilité de se prévaloir d'un avis tacite »64(*) et de poursuivre l'opération.

Notre collègue Jean-Léonce Dupont relève d'autres difficultés : « La visite préalable des locaux par l'évaluateur pose également des difficultés en termes de délai. Depuis peu, il est demandé aux services des mairies de fournir, à l'appui de leurs demandes d'évaluation, une délibération préalable de l'assemblée délibérante décidant la consultation de France Domaine. Cette exigence aboutit dans les faits à ce que l'assemblée délibère deux fois : une première fois pour saisir France Domaine et une seconde pour se prononcer au vu de l'avis de l'État sur les conditions et les caractéristiques essentielles de l'opération en application de l'article L. 2141-1 du CGCT »65(*).

Un autre problème surgit : celui de la durée de validité de l'avis. D'après les éléments recueillis par vos rapporteurs, les pratiques divergent en l'absence de texte. Ce délai peut varier de six mois à un an.

Le Conseil d'État considère néanmoins que la validité de l'avis cesse avec un changement notable dans les circonstances de fait ou de droit entourant l'opération. Dans ce cas, la collectivité doit solliciter un nouvel avis des domaines66(*).

Il apparaît donc nécessaire de clarifier le régime qui entoure la consultation de France Domaine d'une part, pour répondre aux questions que se posent légitimement les élus locaux -l'action locale ne peut convenablement se conduire au milieu de tant d'incertitudes- et d'autre part, pour unifier les modalités qui l'entourent : périmètre de la saisine, pièces constitutives du dossier à l'appui, autorité locale compétente pour saisir le service, durée de validité de son avis.

Proposition n° 17

Préciser et clarifier les modalités régissant la consultation préalable de France Domaine.


* 62 Cf. art. L. 1311-10 et suivants du CGCT.

* 63 Cf. art. L. 3221-1 du CG3P.

* 64 Cf. question écrite n° 02598 (JO Sénat du 18 octobre 2012, p. 2271).

* 65 Cf. question écrite n°  00307 (JO Sénat du 12 juillet 2012, p. 1563).

* 66 Cf. Conseil d'État, 2 octobre 1996, n° 91296.