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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

B. DES INSTRUMENTS PERFECTIBLES

Les éléments recueillis par vos rapporteurs tout au long de leurs travaux soulignent la pertinence et l'intérêt de ces instruments pour la réalisation des projets locaux d'aménagement.

Cependant, la situation actuelle soulève un certain nombre de questions sur le plan statutaire, sur leur périmètre, mais aussi et surtout, sur l'existence concurrente de ces deux catégories juridiques et l'articulation de leurs interventions.

1. Rationaliser la carte des établissements publics fonciers ?

La carte des EPF soulève une double interrogation :

- l'ensemble des territoires n'est pas couvert par un EPF, qu'il soit d'État ou local ; plusieurs EPF peuvent coexister sur un même périmètre régional (c'est le cas de l'Île-de- France avec la présence de 4 EPFE -Île-de-France, Yvelines, Hauts-de-Seine et Val-d'Oise- ainsi que dans la région des Pays de la Loire (EPFE de Vendée et EPFL de la Loire-Atlantique) ou encore en Languedoc-Roussillon avec la présence de l'EPFE éponyme et de l'EPFL Perpignan Méditerranée) ;

- la définition du périmètre pertinent puisque si celui-ci est fixé par le décret constitutif, aucune règle ne fixe de critère à sa détermination.

Source : étude d'impact du projet de loi n° 495 (2012-2013) de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, en cours d'examen par le Parlement.

a) Réguler les interventions concurrentes

Le Gouvernement a proposé de rationaliser la carte des EPFE en retenant l'échelon régional, opportun « en termes de cohérence dans la définition de la stratégie foncière. (...). (Cette option) permettra de lutter contre les inégalités territoriales en assurant des traitements pertinents entre espaces rural et urbain, de dégager du foncier sur l'ensemble du territoire régional afin de lutter contre les phénomènes de ségrégation ou de spécialisation territoriale »71(*).

A cette fin, l'article 45 du projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, déposé le 10 avril 2013 et en cours d'examen par le Parlement, prévoyait la présence d'un seul établissement par région.

À l'initiative de sa commission des lois, le Sénat a supprimé cet article, tout en jugeant le véhicule législatif choisi inapproprié, dans l'attente des conclusions du groupe de travail mis en place par vos deux commissions. L'Assemblée nationale a maintenu la suppression de cette disposition.

Cependant, parallèlement, à l'initiative de notre collègue Claude Dilain, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, les deux assemblées ont voté la fusion des quatre EPFE franciliens au sein d'un établissement unique.

Il est, en effet, plus pertinent de retenir l'échelon régional pour la présence d'un EPFE dans un souci de solidarité des territoires. Ce principe, cependant, ne saurait signifier que la couverture des territoires doit être intégralement assurée par des EPFE. Vos rapporteurs s'accordent avec le président de l'EPFL des collectivités locales de Côte d'Or pour écarter la généralisation des EPFE.

État et collectivités locales ne poursuivent pas forcément leurs objectifs à la même échelle. L'Etat et les régions ont plutôt une vision globale de l'aménagement. Leur stratégie foncière s'inscrit dans le cadre d'un équilibre entre les territoires, conformément à leur mission de garant de la solidarité.

Toutefois, les collectivités peuvent vouloir conduire des projets moins ambitieux par leur périmètre mais tout aussi utiles pour la vitalité du tissu local.

En définitive, les interventions de l'un et l'autre ne s'excluent pas mais se complètent.

C'est pourquoi, pour vos rapporteurs, la régionalisation des EPFE ne saurait exclure la présence d'EPFL sur des territoires qui présentent des enjeux locaux de développement. Mais il ne saurait y avoir d'interventions concurrentes de l'un et l'autre sur le même périmètre sauf à affaiblir leur action et à favoriser la spéculation foncière. En outre, leur capacité financière serait d'autant affaiblie puisque la TSE ne peut être perçue qu'une fois sur le même territoire : les deux EPF devraient donc se partager son produit72(*).

En revanche, leurs actions doivent être articulées et l'EPFE ne pas exercer de compétence dans la zone d'intervention de l'EPFL. Pour assurer la cohérence de l'outil, l'initiative locale doit être encadrée par le respect de critères destinés à assurer sa conformité aux objectifs assignés par la loi à ces établissements. Le code de l'urbanisme confère à l'État un droit de regard sur la création des EPFL. Le préfet l'autorise après en avoir apprécié l'opportunité. Il a donc la responsabilité d'assurer la cohérence du périmètre au regard notamment des interventions de l'État (Cf. art. L. 324-2 du code de l'urbanisme).

Pour vos rapporteurs, le critère doit être la pertinence du projet. Ils observent d'ailleurs que EPFE et EPFL coexistent déjà dans certaines circonscriptions régionales (Rhône-Alpes ; Languedoc-Roussillon). Aucun dysfonctionnement s'y rapportant ne leur a été rapporté.

Encore faudra-t-il régler la coordination des actions conduites par les différents EPF.

b) Privilégier l'initiative locale

Les EPFL participent d'une démarche volontaire des collectivités locales pour leur permettre de conduire leurs projets d'aménagement et de développement. Il est adapté aux stratégies des élus, soulignait M. Michel Bachelard, président de l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or.

Ils ne sont par ailleurs gouvernés que par les collectivités adhérentes, toutes représentées à l'assemblée générale qui élit en son sein le conseil d'administration, vote le produit de la TSE. Participant d'une autre logique, le conseil d'administration de l'EPFE est composé de représentants de l'État et, pour la moitié au moins, de membres représentant les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre.

C'est pourquoi, dans les zones blanches, vos rapporteurs privilégient l'extension du périmètre des EPFL existants, avec l'accord de leurs membres, à la création d'un EPFE.

En sa qualité de garant des solidarités territoriales, l'État ne devrait intervenir que dans les zones tendues et dans les territoires en conversion économique et sociale, frappées par exemple par la désindustrialisation ou sous le coup d'un déficit aigu de logements sociaux, pour les redynamiser et créer les conditions de leur développement. Son initiative peut ainsi se concevoir face à l'incapacité à agir des collectivités alors que le foncier est localement une préoccupation légitime.

c) Optimiser les périmètres

L'action des EPF doit procéder d'une connaissance fine des besoins fonciers locaux. La proximité participe du succès de son action. Ainsi le président du groupe de travail de l'ARF sur le foncier agricole, M. Gérard Leras, indiquait à vos rapporteurs qu'un EPF régional impliquerait des antennes départementales dans les régions au territoire étendu.

Si l'EPFE se cale sur l'échelon régional, quel périmètre fixer aux établissements locaux ? Les missions assumées par ces organismes supposent la définition d'un périmètre suffisamment large pour permettre la mise en oeuvre des actions financières et techniques, une mobilisation suffisante de moyens.

Parallèlement, il est nécessaire que la zone d'intervention de l'établissement lui permette de connaître et d'analyser au mieux les enjeux et les besoins locaux. La proximité est également un atout de la réussite de ses actions ; elle permet de mesurer la possibilité de densifier en zone urbaine. Pour l'association des EPF locaux, le bon périmètre est « celui où on partage ensemble un projet », qu'elle fixe à une population de 200 000 à 300 000 habitants. Mais pour sa part, le directeur de l'agence des espaces verts d'Ile-de-France l'envisage difficilement en dessous d'un périmètre métropolitain.

L'exemple de l'EPFL des collectivités de Côte-d'Or

- créé en 2003 à l'initiative de la communauté d'agglomération du Grand Dijon qui représente 47 % de la population du département.

- 23 millions d'euros de taxe spéciale d'équipement ;

- 41 millions d'euros d'acquisitions réalisées depuis sa création
(dont 23 millions d'euros pour l'habitat) ;

- durée de portage jusqu'à huit ans ;

- décote foncière pour le logement social.

En définitive, ces différentes contraintes conduisent vos rapporteurs à privilégier la circonscription départementale sans en faire un carcan absolu en raison de la diversité des territoires. Le Nord et la Creuse, si différents par leur peuplement, ne correspondent peut-être pas aux même exigences. C'est pourquoi il conviendrait d'assortir le périmètre de droit commun d'une dérogation permettant de limiter la création d'un EPF au territoire d'une grande intercommunalité, sous réserve qu'il respecte des critères de population et de superficie minimum. S'il ne convient pas de tout uniformiser, il est indispensable de créer les conditions de viabilité de l'établissement.

Au demeurant, le périmètre de l'EPFL pourra évoluer et s'ouvrir à d'autres collectivités en confortant ainsi son action.

Proposition n° 21

Réformer la carte des EPF en :

- adaptant les EPF aux spécificités territoriales ;

-  réaffirmant la priorité des EPFL sur les EPFE ;

- en interdisant la superposition d'un EPFE et d'un EPFL sur le même territoire ;

- en favorisant l'échelle départementale pour les EPFL ;

- en privilégiant l'extension du périmètre des EPFL existants pour couvrir les zones blanches.

2. Assouplir les conditions de création des EPFL

M. Michel Bachelard, président de l'établissement des collectivités de Côte-d'Or l'a regretté auprès de vos rapporteurs : la condition posée par l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme73(*) pour ouvrir l'adhésion d'un EPCI à un EPFL, freine l'élargissement des périmètres d'intervention de ces établissements et donc de la couverture du territoire en EPF.

Il conviendrait en conséquence de permettre l'adhésion des EPCI dès lors qu'ils sont compétents en matière de SCoT et/ou de PLH sous réserve que les conditions fixées précédemment en termes de population et de superficie couvertes par l'EPFL soient respectées.

Proposition n° 22

Assouplir les conditions d'adhésion des EPCI à un EPFL.


* 71 Cf. étude d'impact du projet de loi n° 495 (2012-2013).

* 72 La TSE est perçue sur ce territoire exclusivement par l'établissement qui y a exercé en premier sa compétence : cet établissement vote un produit de TSE, le perçoit intégralement et, en contrepartie, reverse à l'établissement compétent sur le même territoire 50 % du produit perçu sur le territoire commun.

* 73 L'EPCI doit être compétent en matière de SCoT, de ZAC et de PLH.