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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

III. AJUSTER LES STATUTS DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS

Pour lancer ses grands projets, l'État aménageur des années 60, a mis en place des établissements publics compétents en matière d'aménagement et d'intervention foncière.

Ce dernier secteur a été confié à un organisme dédié -les établissements publics fonciers (EPF) - qui interviennent à une échelle régionale ou départementale. Le premier, l'établissement public foncier de Normandie a été créé en 1968 pour l'aménagement de l'estuaire de la Seine67(*).

Ces établissements relèvent aujourd'hui de deux catégories -État ou locaux- qui correspondent chacune aux responsabilités respectives de ces personnes publiques dont les missions, cependant, se rejoignent.

A. UN MÊME OUTIL AU SERVICE D'ENJEUX COMPLÉMENTAIRES

Les EPF, quel que soit leur statut, poursuivent un objectif analogue -permettre aux personnes publiques de réaliser leurs opérations d'aménagement à court ou à long terme-. Ils procèdent cependant de motivations différentes : l'État, s'inscrivant dans un rôle de régulateur du territoire national, s'attachera à traiter les zones tendues ou les territoires en conversion économique et sociale ; les collectivités territoriales poursuivent la mise en oeuvre de leur politique locale d'aménagement.

1. Une mission commune ; le portage de projets inscrits dans une logique territoriale

La mission commune et éminente de ces établissements, qu'ils soient nationaux ou locaux, est de réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières en vue de permettre la réalisation de projets conduits par une personne publique ou de constituer des réserves foncières. Les biens ainsi acquis sont destinés à être revendus à la personne qui réalisera le projet : « ils (les EPF) assurent d'abord un véritable relais de trésorerie, permettant à la collectivité de ne pas mobiliser immédiatement ses ressources, de ne pas recourir à l'emprunt, et lui évitant de supporter le coût du foncier pendant la durée du portage, tout en gardant le bien « en stock » le temps nécessaire au dénouement de l'opération »68(*).

La stratégie de l'établissement public foncier d'État (EPFE) doit contribuer à la réalisation de logements sociaux notamment, au développement économique, à la protection contre les risques technologiques et naturels, à la préservation des espaces naturels et agricoles69(*).

L'établissement public foncier local (EPFL) peut procéder, à l'intérieur des périmètres délimités, aux acquisitions nécessaires à la protection d'espaces agricoles et naturels périurbains70(*).

L'exemple de l'EPF Ile-de-France
(créé par un décret du 13 septembre 2006)

Les chiffres clés :

- 183 millions d'euros d'actions foncières ;

- 24 nouvelles conventions ;

- 136 hectares maîtrisés depuis 2007 (500 millions d'euros, soit un potentiel de plus de 10.000 logements) ;

- 1,2 milliard d'euros cumulés, engagés auprès des collectivités ;

- 133 conventions réparties sur 122 communes et 19 intercommunalités.

Les deux missions prioritaires de l'EPFIF sont, d'une part, de développer l'offre de logements (2/3 de son action) et, d'autre part, de soutenir l'emploi (1/3 de son action).

Au-delà de sa mission opérationnelle, l'EPFIF offre à ses partenaires conseils et expertises.

Le budget de l'établissement

Le foncier représente 65 millions d'euros par an, 200 millions d'euros de cessions par an, 300 000 m² d'activités (6 000 à 7 000 logements), et une durée de portage moyenne : de 4 à 5 ans.

La taxe spéciale d'équipement représente 10 euros par habitant, soit 72 millions d'euros par an (la moitié du prélèvement maximal).

Le budget pour 2012 est composé comme suit :

- un tiers par les emprunts (d'une durée de 5 à 6 ans) ;

- un tiers par la fiscalité ;

- un tiers par les produits de cession.

Son directeur général, M. Gilles Bouvelot, a indiqué à vos rapporteurs qu'à terme, l'objectif est la disparition des emprunts au profit des produits de cession.

Source : rapport annuel 2011

2. Des statuts comparables sous réserve de spécificités

Les modalités de création des EPF, établissements publics à caractère industriel et commercial, diffèrent selon leur statut :

- Les EPFE sont créés par décret en Conseil d'État après avis des régions, départements, EPCI à fiscalité propre compétents en matière de PLU et les communes de 20.000 habitants et plus qui n'en seraient pas membres, situées dans leur périmètre de compétence. Ces établissements peuvent créer des filiales (certaines pour faire du portage à long terme) et acquérir des participations dans des sociétés, groupements ou organismes dont l'objet concourt à la réalisation de leurs missions ;

- Les EPFL sont institués par arrêté préfectoral au vu des délibérations concordantes d'EPCI compétents en matière de SCoT, de réalisation de ZAC et de PLH, ainsi que, le cas échéant, de communes non membres de l'un de ces établissements. Cependant, la région et le département peuvent participer à la création de l'établissement ou y adhérer.

La principale ressource des EPF réside dans la taxe spéciale d'équipement (TSE) dont ils arrêtent annuellement le produit dans la limite de 20 € par habitant de leur territoire de compétence.

On recense aujourd'hui 14 EPF d'État et 18 EPF locaux, qui n'assurent pas une couverture totale du territoire.


* 67 Son périmètre couvre aujourd'hui les deux régions de Haute-Normandie et de Basse-Normandie.

* 68 Cf. 109ème Congrès des notaires de France. Propriétés publiques : quels contrats pour quels projets ?

* 69 Cf. art. L. 321-1 du code de l'urbanisme.

* 70 Cf. art. L. 324-1 du code de l'urbanisme.