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Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ?

1 octobre 2013 : Les outils fonciers des collectivités locales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus ? ( rapport d'information )

IV. LES SAFER : LA RECHERCHE D'UNE MEILLEURE ARTICULATION AVEC LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS

Instaurées par la loi d'orientation agricole pour 1960, les Sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) sont placées sous la cotutelle des ministères de l'Agriculture et des Finances.

Les vingt-six SAFER aujourd'hui existantes, dont trois outre-mer, sous statut de société anonyme sont, en outre, fédérées par la Fédération nationale des SAFER.

Elles ont vocation à « améliorer les structures foncières par l'installation ou le maintien d'exploitants agricoles ou forestiers, par l'accroissement de la superficie de certaines exploitations agricoles ou forestières, par la mise en valeur des sols et, éventuellement, par l'aménagement et le remaniement parcellaires. Elles concourent à la diversité des paysages, à la protection des ressources naturelles et au maintien de la diversité biologique et, notamment, communiquent aux services de l'État (...) les informations qu'elles détiennent sur l'évolution des prix et l'ampleur des changements de destination des terres agricoles. Elles assurent la transparence du marché foncier rural » (article L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime).

Concrètement, elles peuvent acquérir des biens ruraux, des terres, des exploitations agricoles ou forestières dans le but de les rétrocéder, se substituer à un ou plusieurs attributaires pour réaliser la cession de tout ou partie des droits conférés, acquérir des parts de sociétés civiles à objet agricole ou se livrer à des opérations immobilières portant sur les biens d'autrui.

Elles peuvent également apporter leur concours technique aux collectivités territoriales et aux établissements publics qui leur sont rattachés ainsi qu'à l'État, pour la mise en oeuvre d'opérations foncières et, notamment, des droits de préemption dont ces personnes morales sont titulaires.

Le droit de préemption conféré aux SAFER

Les SAFER disposent d'un droit de préemption lors des ventes d'exploitations de terrains agricoles, afin ensuite de les rétrocéder aux agriculteurs locaux ou à des jeunes agriculteurs et ainsi préserver l'activité agricole. Toute étude notariale doit obligatoirement signaler à la SAFER compétente l'aliénation à titre onéreux d'une terre classée en zone agricole ou naturelle du PLU. Elle dispose alors de deux mois pour se prononcer.

L'article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime impose toutefois aux Safer de justifier le recours à la préemption par une référence explicite à l'un au moins des neuf critères définis ci-après :

1° L'installation, la réinstallation ou le maintien des agriculteurs ;

2° L'agrandissement et l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations existantes conformément à l'article L. 331-2 ;

3° La préservation de l'équilibre des exploitations lorsqu'il est compromis par l'emprise de travaux d'intérêt public ;

4° La sauvegarde du caractère familial de l'exploitation ;

5° La lutte contre la spéculation foncière ;

6° La conservation d'exploitations viables existantes lorsqu'elle est compromise par la cession séparée des terres et de bâtiments d'habitation ou d'exploitation ;

7° La mise en valeur et la protection de la forêt ainsi que l'amélioration des structures sylvicoles dans le cadre des conventions passées avec l'État ;

8° La réalisation des projets de mise en valeur des paysages et de protection de l'environnement approuvés par l'État ou les collectivités locales et leurs établissements publics ;

9° Dans les conditions prévues par le chapitre III du titre IV du livre Ier du code de l'urbanisme, la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains.

En 2012, les SAFER ont exercé 1.360 préemptions, pour une surface de 6.900 ha et une valeur de 53 millions d'euros (soit 0,7 % du nombre total des notifications de vente transmises par les notaires aux SAFER). Ces préemptions représentent 14 % du nombre, 8 % de la surface et 5 % de la valeur de l'ensemble des acquisitions réalisées par les SAFER.

Bien que ces missions semblent essentielles, il apparait, à l'issue des auditions menées, que le rôle des SAFER doit être fondamentalement revu. En premier lieu, le contexte agricole n'a plus rien à voir aujourd'hui avec ce qu'il était en 1960 lors de la création des SAFER. L'espace agricole s'est considérablement transformé : il est principalement périurbain et doit faire face à une « concurrence » ardue d'autres types d'exploitations commerciales des terrains. Par ailleurs, les attentes des exploitants agricoles à l'égard des SAFER sont radicalement différentes aujourd'hui : la valorisation de l'exploitation apparaît peut-être plus importante que le strict respect du droit de propriété. Soulignons enfin que la moitié des SAFER présente un déficit, ce qui leur permet difficilement de faire du portage foncier.

Vos rapporteurs se sont donc interrogés sur le maintien même de l'existence des SAFER. Il apparaît, à l'issue des auditions, qu'elles peuvent être maintenues dans la mesure où elles exercent trois missions essentielles :

- elles poursuivent toujours leurs missions premières que sont l'installation des agriculteurs et l'agrandissement des parcelles ;

- leur deuxième mission est d'influencer les prix pour jouer un rôle dissuasif ;

- enfin, elles ont un rôle d'appui à l'aménagement en tant qu'opérateurs fonciers en matière, par exemple, d'infrastructures de transport.

Une deuxième option qui aurait pu être préconisée, à savoir la fusion entre les établissements publics fonciers locaux et les SAFER doit également, selon vos rapporteurs, être écartée. Le risque en fusionnant au sein d'une même structure les SAFER et les EPF serait que les arbitrages entre l'urbanisation et la préservation des espaces naturels se fassent toujours en faveur de l'urbanisation, qui permet une hausse considérable des prix.

Peut-être faut-il, comme le préconise l'AdCF, laisser le temps aux EPFL de croître, avec éventuellement une date butoir, avant d'en faire un outil à vocation plus large. Les SAFER et les EPF ont en tout cas des modes d'intervention assez différents.

De plus, on peut noter que la collaboration entre opérateurs fonciers publics (SAFER, EPF d'Etat, EPF locaux) connaît une dynamique positive. Ainsi, un groupe de travail, animé par l'ADEF, a été mis en place entre septembre 2011 et janvier 2012 entre la FNSAFER et des EPF pour renforcer le partenariat entre les établissements publics. Il a permis de définir des modalités de travail en commun à la fois sur des thématiques stratégiques qui peuvent fonder une action conjointe (telles que l'organisation de l'espace périurbain, la protection et la préservation de l'environnement) et sur des champs d'expertise à partager (construction d'outils commun d'observation, montage opérationnel de projets...).

Cette dynamique collaborative se poursuit. En témoignent notamment les conventions EPF - SAFER signées dans un grand nombre de régions.

Si vos rapporteurs écartent donc l'idée de supprimer les SAFER et de les fusionner avec les EPF, ils préconisent néanmoins trois évolutions qui leur semblent indispensables : il faut renforcer le poids des collectivités locales dans les SAFER et clarifier le rôle et le périmètre géographique de celles-ci, tout en revisitant leurs modalités de financement.

A. RENFORCER LE POUVOIR DES COLLECTIVITÉS DANS LES CONSEILS D'ADMINISTRATION DES SAFER

L'article L. 141-6 du code rural et de la pêche maritime impose aux SAFER de prévoir dans leurs statuts la présence dans leur conseil d'administration « pour un tiers au moins de leurs membres, de représentants des conseils régionaux, généraux et municipaux de leur zone d'action ».

Par ailleurs, lorsqu'une société d'aménagement foncier et d'établissement rural s'est constituée sous la forme d'une société anonyme, ses statuts peuvent prévoir, par dérogation à l'article L. 225-17 du code de commerce, de porter jusqu'à vingt-quatre le nombre de membres du conseil d'administration. Autrement dit, seize des vingt-quatre membres potentiels peuvent ne pas représenter les collectivités territoriales.

Or, les collectivités territoriales ont un rôle à jouer sur le foncier agricole pour garantir l'usage du foncier agricole à destination des agriculteurs. Pour que les SAFER puissent assumer cette mission avec efficacité, le poids des collectivités dans leur conseil d'administration doit être renforcé.

De plus, la sauvegarde des terres agricoles a pendant longtemps été considérée comme une question relevant du monde agricole, d'où la création des SAFER. Aujourd'hui, ces terres étant principalement situées en zones périurbaines, il revient plutôt aux élus de les préserver.

Vos rapporteurs préconisent que les représentants des collectivités locales disposent d'au moins la moitié des sièges dans les conseils d'administration des SAFER.

Proposition n° 24

Renforcer la représentation des collectivités territoriales dans les conseils d'administration des SAFER, afin qu'elles disposent d'au moins la moitié des sièges.